稅收特區(qū)：以發(fā)展經濟為導向制定優(yōu)惠政策

稅收特區(qū)：以發(fā)展經濟為導向制定優(yōu)惠政策

作者：張文春

作者單位：中國人民大學財稅研究所

來源：中國稅務報  2021年11月24日  版次：06

稅收特區(qū)和避稅地有本質的不同。稅收特區(qū)的稅收優(yōu)惠政策是為了獲取更大的稅基，爭取和保留流動性的生產要素而采取的。避稅地側重于為稅收籌劃、金融業(yè)務、資產持有和減少外國企業(yè)和富人在其居住國稅收負擔的安排提供便利，一般不以吸引大量實質性經濟活動為目標。

自1959年愛爾蘭設立第一個現(xiàn)代經濟特區(qū)香農自貿區(qū)以來，設立經濟特區(qū)已成為一個全球性的現(xiàn)象，2018年超過147個國家和地區(qū)設立了5400多個各種類型的經濟特區(qū)。

經濟特區(qū)、稅收特區(qū)與國際避稅地

經濟特區(qū)的目標是吸引外國或國內投資，創(chuàng)造就業(yè)機會，促進特區(qū)及周邊地區(qū)或國家的經濟發(fā)展。這些經濟特區(qū)以特殊的稅收政策為主要特色，我們也稱之為稅收特區(qū)，該地的稅收制度與周別地區(qū)或國家相比更加優(yōu)惠。因此，稅收特區(qū)實際上是經濟特區(qū)的同義詞，前者強調特區(qū)建設中稅收相關問題，后者強調特區(qū)的設立意圖，即發(fā)展經濟。生產要素的國際流動，特別是資本和人才的激烈競爭是稅收特區(qū)在世界范圍內興起的主要驅動因素。

盡管稅收特區(qū)和避稅地都提供優(yōu)惠的稅收政策，但二者有本質上的不同。稅收特區(qū)的稅收優(yōu)惠政策是政府為了獲取更大的稅基，爭取和保留流動性的生產要素（如資本和勞動力）而采取的，通過吸引大量經濟活動來發(fā)展國內經濟。避稅地側重于為稅收籌劃、金融業(yè)務、資產持有和減少外國企業(yè)和富人在其居住國稅收負擔的安排提供便利，它們一般不以吸引大量實質性經濟活動為目標。除此之外，稅收特區(qū)提供的是一個完全透明的商業(yè)環(huán)境，特區(qū)中的企業(yè)有實質性經濟活動，需遵從稅務信息交換的規(guī)則。

稅收特區(qū)的特征和發(fā)展階段

稅收特區(qū)的制度框架并未在全球范圍內達成共識，其具體制度也是由每個主權國家的立法者自行決定。一般來說，稅收特區(qū)具有以下特征：

稅收特區(qū)具有政策優(yōu)惠性。所有的經濟特區(qū)制度都規(guī)定了在某些條件下納稅人可享受的稅收優(yōu)惠，旨在減輕納稅人的稅收負擔。

稅收特區(qū)具有反避稅性。稅收特區(qū)旨在構建稅收優(yōu)惠制度，而不是避稅和洗錢的制度，享受稅收優(yōu)惠的納稅人需有實質性的經濟活動。

稅收特區(qū)具有區(qū)域特定性。稅收特區(qū)是一個在地理上被劃定的區(qū)域，其適用的稅收政策與周邊地區(qū)顯著不同。

稅收特區(qū)主要經歷了3個發(fā)展階段：第一代稅收特區(qū)包括港口、機場、保稅倉庫等，在這些特區(qū)內，僅有貿易活動，沒有工業(yè)制造活動，包括關稅在內的間接稅減免促進了國際貿易的發(fā)展。第二代經濟特區(qū)開始出現(xiàn)加工制造活動，企業(yè)進口原材料、機器和設備，在特區(qū)內加工生產成品后免關稅出口，或享受其他形式的稅收優(yōu)惠，如加速折舊、低稅率、免稅期等，通過促進工業(yè)發(fā)展、出口和就業(yè)，從而拉動本地財政收入增長。第三代經濟特區(qū)的稅收優(yōu)惠政策普遍適用于各種服務，包括金融、技術和創(chuàng)新服務。具體來說，稅收特區(qū)通常分為特定的區(qū)域類型，如自由貿易區(qū)、自由港、單一工廠和專業(yè)園區(qū)等。

建立稅收特區(qū)是我國經濟改革和對外開放的重要舉措，從1980年的深圳經濟特區(qū)到如今的海南自貿港，稅收特區(qū)的改革和創(chuàng)新產生了巨大的集聚效應和示范效應。我國的特區(qū)可細分為：經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、國家創(chuàng)新示范區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、保稅物流園區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、跨境經濟合作區(qū)、服務外包示范城市、跨境電子商務試驗區(qū)、試點保稅區(qū)、國家綜合改革試驗區(qū)、金融綜合改革試驗區(qū)等。官方目錄的經濟特區(qū)包括經濟技術開發(fā)區(qū)（ETDZ）、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)（HIDZ）、特別關稅區(qū)（SCZ）、邊境/跨境經濟合作區(qū)（BECZ)和其他類型。

稅收特區(qū)稅收政策的啟示

從政府角度說，一方面，妥善的政策選擇可以幫助政府和稅收特區(qū)內的企業(yè)實現(xiàn)共贏，如透明和規(guī)范的稅收征管既可以降低納稅人遵從成本，又提高了政府效率；另一方面，如果把稅收特區(qū)視作一種涉稅服務，政府是服務提供者，而跨國公司是客戶。政府要樹立為客戶提供高效率、高質量服務的理念。此外，提供過多的優(yōu)惠政策可能會導致稅收流失，如果稅收征管不規(guī)范，大量的稅收優(yōu)惠可能會給投資人一種缺乏透明度和問責機制的印象。

從吸引投資角度來說，稅收特區(qū)及其稅收優(yōu)惠政策是有效的招商引資載體和工具。但需要注意的是，稅收優(yōu)惠是吸引外資的重要因素，不是決定因素，一般只能起到錦上添花而不是雪中送炭的作用。單純的稅收優(yōu)惠政策決不是吸引流動性生產要素的長久之計，必須注重整體營商環(huán)境的改善，如市場環(huán)境、基礎設施建設、法規(guī)制度的完善等，否則稅收優(yōu)惠將得不償失。此外，對新投資的稅收優(yōu)惠政策使現(xiàn)有投資處于不利地位，會造成新老企業(yè)之間的扭曲。

從政策制定角度來說，應符合世界貿易組織（WTO）和雙邊、多邊稅收條約確立的國際規(guī)范，讓應對稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動的結果及時落地，通過設立共同標準，防止逐底競爭，避免歧視性和有害稅收實踐。稅基式優(yōu)惠措施優(yōu)于稅額式優(yōu)惠措施，盡量少用免稅期，多選擇投資稅收抵免、加計扣除等。應將一個長期的、透明的、運行良好的、稅率相對低的公司所得稅稅收體系與一個短期的稅收優(yōu)惠機制結合起來，可能更為有效，因為長期投資者通常更喜歡政治和經濟穩(wěn)定的投資地，尤其在發(fā)展中國家。稅收特區(qū)的稅收優(yōu)惠政策應遵循以下原則：時效性，限制稅收優(yōu)惠政策期限以保障執(zhí)行；量化評估效果，促進相關預算編制工作；公布評估結果，提升透明度；建立各級政府之間的協(xié)調機制；加強國際稅收合作與協(xié)調。