國家反壟斷局來了

設(shè)立級別更高的國家反壟斷機構(gòu)，有望提升反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性

國家反壟斷局與國家市場監(jiān)管總局的牌子并列，出現(xiàn)在北京西城區(qū)三里河東路8號的辦公大樓入口處?！敦斀?jīng)》記者樊瑞/攝

來源：財經(jīng)雜志

文｜《財經(jīng)》記者 樊瑞

編輯｜朱弢

發(fā)布時間：2021年11月18日

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11月18日上午9時許，國務委員、國務院反壟斷委員會主任王勇為國家反壟斷局揭牌。國家反壟斷局與國家市場監(jiān)管總局的牌子并列，出現(xiàn)在北京西城區(qū)三里河東路8號的辦公大樓入口處。

國家反壟斷局正式掛牌標志著中國反壟斷進入新階段。

專家表示，國家反壟斷局的成立，有望進一步健全完善反壟斷執(zhí)法的體制機制，提高反壟斷執(zhí)法法治化、規(guī)范化水平，提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性。

正式揭牌

在揭牌儀式上，王勇做了簡短致辭。國家市場監(jiān)管總局局長張工，國家市場監(jiān)管總局副局長、國家反壟斷局局長甘霖也出席了揭牌儀式。整個儀式非常簡短，《財經(jīng)》記者在現(xiàn)場看到，揭牌儀式后，張工與甘霖等相關(guān)負責人在上懸紅綢的新牌子前合影留念。

甘霖當日身著黑色打底的繡花中式外套，下著黑色褲子和黑色皮鞋。在揭牌儀式后，甘霖與國家反壟斷局的其他成員合影。在其中一張合影中，反壟斷執(zhí)法一司司長吳振國，反壟斷執(zhí)法二司副司長徐樂夫，競爭政策協(xié)調(diào)司副司長周智高與反壟斷執(zhí)法一司副司長俞路分列甘霖兩側(cè)，國家反壟斷局的處長們站在后面兩排，他們是中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的核心成員。

  

第一排左起：俞路、徐樂夫、甘霖、吳振國、周智高?！敦斀?jīng)》記者樊瑞/攝

三天前的11月15日下午，人社部公布國務院任免國家工作人員信息，甘霖被任命為國家反壟斷局局長。11月16日王勇在第七屆金磚國家國際競爭大會上透露，新設(shè)立的國家反壟斷局本周將掛牌。

甘霖就任國家反壟斷局長后，目前全球三大反壟斷司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)掌門人皆為女性。其中，歐盟委員會執(zhí)行副主席是瑪格莉特·韋斯塔格（Margrethe Vestager），她主管競爭總司和數(shù)字化。2020年9月，她曾與中國國務院副總理劉鶴共同主持中歐數(shù)字領(lǐng)域高層對話。2021年6月，32歲的哥倫比亞大學副教授莉娜·汗（Lina Khan）被任命為美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）主席，她也成為歷史上最年輕的FTC主席。

為何設(shè)立新機構(gòu)？

中國社會科學院大學法學院副教授韓偉介紹，在2007年《反壟斷法》頒布前，設(shè)置一個高級別、獨立的反壟斷執(zhí)法部門，確保其權(quán)威性，一直都是國內(nèi)競爭法學界的討論熱點以及重要共識，這也是世界主要反壟斷轄區(qū)的普遍性做法。

韓偉表示，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)高級別與獨立性需求，根源于市場競爭機制在一國經(jīng)濟發(fā)展中所能發(fā)揮的核心作用，以及與其他政策存在的潛在沖突。當國家面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時，需克服強大的產(chǎn)業(yè)政策與管制措施慣性，反壟斷執(zhí)法在機制設(shè)計方面的保障更是尤為重要。

過去13年間，中國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)歷了一系列演進：2008年《反壟斷法》實施后，呈現(xiàn)的是“三架馬車”的機構(gòu)設(shè)置，即商務部設(shè)置反壟斷局、國家發(fā)改委設(shè)置價格監(jiān)督檢查與反壟斷局、原國家工商行政管理總局設(shè)置反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局，分別承擔相應的反壟斷執(zhí)法職能。2018年機構(gòu)改革后，三部門的反壟斷執(zhí)法職能集中到當時新設(shè)立的市場監(jiān)管總局。

“這是繼2018年國務院機構(gòu)三合一改革之后的又一重大舉措”，國務院反壟斷委員會專家組成員，清華大學法學院競爭法研究中心主任張晨穎表示，國家反壟斷局的成立，體現(xiàn)了黨中央、國務院加強反壟斷執(zhí)法、維護開放公平的市場競爭秩序的決心，“進一步健全完善了反壟斷執(zhí)法的體制機制，提高反壟斷執(zhí)法法治化、規(guī)范化水平，提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性。”

張晨穎指出，當前，中國特色社會主義建設(shè)已進入新時代，立足于新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、高標準市場體系和更高水平開放型經(jīng)濟新體制、促進共同富裕，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，強化反壟斷和防止資本無序擴張，維護自由、公平的經(jīng)濟秩序是必然舉措。

上海交通大學特聘教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林指出，強化反壟斷需要有體制和資源的保障。目前中國反壟斷執(zhí)法力量不足，需要進一步完善反壟斷體制機制，充實監(jiān)管力量，強化技術(shù)支撐，形成一支高素質(zhì)、專業(yè)化的反壟斷執(zhí)法隊伍。

國家反壟斷局正式成立，也將會對中國反壟斷監(jiān)管帶來巨大影響。王先林告訴《財經(jīng)》記者，由一個內(nèi)設(shè)局變成三個業(yè)務司更有利于業(yè)務量大、專業(yè)性強的反壟斷執(zhí)法工作的有效開展，也與國際其他司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的情況更為接近。他同時指出，但最終的效果還需要取決于新機構(gòu)的實際運作情況。

科偉律師事務所（科偉史密夫斐爾聯(lián)營辦公室）合伙人、上海市場監(jiān)管局反壟斷執(zhí)法專家?guī)斐蓡T徐明妍表示，反壟斷是中國解決當下經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題的有效政策工具，進行機構(gòu)調(diào)整，可以為反壟斷執(zhí)法進一步提供更多的資源保障。她指出，以如此之快的速度完成這次機構(gòu)調(diào)整，可見這種現(xiàn)實需求非常迫，另一方面，這也明確顯示，中國未來還將進一步加強反壟斷執(zhí)法。

新設(shè)三個司局

國家反壟斷局掛牌當日，市場監(jiān)管總局官網(wǎng)更新了機構(gòu)設(shè)置信息。原來的反壟斷局被三個新司所取代，即競爭政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司和反壟斷執(zhí)法二司。同時，三個司的具體職責也得到明確。

競爭政策協(xié)調(diào)司負責統(tǒng)籌推進競爭政策實施，負責反壟斷綜合協(xié)調(diào)工作。指導地方開展反壟斷工作。牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南。組織實施公平競爭審查制度，督促指導各部門和地方開展公平競爭審查工作。負責濫用行政權(quán)力排除、限制競爭反壟斷執(zhí)法工作。承擔反壟斷案件內(nèi)部法制審核工作。承擔競爭政策和反壟斷國際合作與交流工作。承擔國務院反壟斷委員會日常工作。

反壟斷執(zhí)法一司負責壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及濫用知識產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭等反壟斷執(zhí)法工作。組織實施數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位執(zhí)法。指導地方查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件，組織協(xié)調(diào)跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件查處。

反壟斷執(zhí)法二司負責依法對經(jīng)營者集中行為進行反壟斷審查。負責查處違法實施的經(jīng)營者集中案件，查處未達申報標準但可能排除、限制競爭的經(jīng)營者集中案件。開展數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中反壟斷審查。監(jiān)督執(zhí)行經(jīng)營者集中附加限制性條件。指導企業(yè)在國外的反壟斷應訴和合規(guī)工作。

而此前市場監(jiān)管總局反壟斷局內(nèi)設(shè)11個職能處，分別為綜合處、競爭政策與國際合作處、壟斷協(xié)議調(diào)查處、濫用行為調(diào)查處、行政性壟斷調(diào)查處、經(jīng)營者集中審查一處、經(jīng)營者集中審查二處、經(jīng)營者集中審查三處、監(jiān)察執(zhí)法處、公平競爭審查處、反壟斷協(xié)調(diào)處。

此次新設(shè)立的三個司，競爭政策協(xié)調(diào)司值得關(guān)注。徐明妍認為，此次機構(gòu)改革專設(shè)競爭政策協(xié)調(diào)司，說明對于研究出臺和貫徹實施有中國特色的公平競爭政策的重視，“中長期來看，競爭政策的發(fā)展將統(tǒng)領(lǐng)反壟斷執(zhí)法和競爭倡導，直接為深化市場經(jīng)濟改革服務，包括保障不同所有制之間的公平競爭?！?/font>

在徐明妍看來，成立國家反壟斷局有兩重意義。一是宣示了中國擁有了獨立的中央反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，或者說，朝這個方向更邁進了一步。二是公平競爭政策在中國經(jīng)濟政策中的基礎(chǔ)性地位將得到切實保障，尤其當競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策等其他政策發(fā)生沖突時，獨立的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)確保其有清晰的立場，從而代表競爭政策與其他有關(guān)部門進行充分的協(xié)調(diào)溝通。

將產(chǎn)生什么影響？

王勇在第七屆金磚國家國際競爭大會上表示，國家反壟斷的掛牌，標志著中國反壟斷事業(yè)要進入一個新的發(fā)展階段。他還表示，下一階段要加強重點領(lǐng)域反壟斷反不正當競爭的監(jiān)管執(zhí)法，促進標準的市場體系建設(shè)，堅持對各類市場主體一視同仁，平等對待，著力打造市場化、法制化、國際化的營商環(huán)境。

那么，下一階段反壟斷的監(jiān)管重點會有哪些？

王先林表示，反壟斷法是普遍性的法律規(guī)則，適用于所有領(lǐng)域，但根據(jù)不同時期的具體情況，也會突出一些執(zhí)法重點。他認為，《反壟斷法》修正草案在立法層面明確了經(jīng)營者集中審查是重點領(lǐng)域，包括加強民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查，“其中，平臺經(jīng)濟與這些重點都相關(guān)，顯然也會繼續(xù)作為執(zhí)法的重點領(lǐng)域?！?/font>

據(jù)張晨穎介紹，2018年機構(gòu)改革以來，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)共查處各類壟斷案件345件，罰沒金額242.3億元。審結(jié)經(jīng)營者集中案件1900余件。清理四級政府有關(guān)政策措施文件189萬件，審查新出臺政策措施85.7萬件。查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件169件。

她表示，反壟斷執(zhí)法通過有效規(guī)范市場行為，有效保護公平競爭、深化改革，激發(fā)市場活力，但同時也暴露出執(zhí)法機制體制中的問題，特別是執(zhí)法力量不足。

在現(xiàn)實背景下，充實反壟斷執(zhí)法力量已成共識，此前的官方表態(tài)中曾多次透露。

今年3月15日，中央財經(jīng)委員會第九次會議中明確提到，要充實反壟斷監(jiān)管力量，增強監(jiān)管權(quán)威性；在8月30日中央深改委的會議上，也表態(tài)要完善反壟斷體制機制，充實反壟斷監(jiān)管力量；《反壟斷法》修正草案征求意見稿中也明確提出，要健全完善反壟斷規(guī)則制度，充實反壟斷監(jiān)管力量，加強反壟斷執(zhí)法，維護公平競爭秩序。

在成立國家反壟斷局之前，擴容已有實質(zhì)動作。近期，市場監(jiān)管總局擬在2022年招錄33名公務員，其中反壟斷局擬招收18名，超過全部擬招人員的一半。

張晨穎表示，伴隨機構(gòu)調(diào)整，將可能會大幅增加人員編制，充實反壟斷監(jiān)管力量。

與省級監(jiān)管銜接值得關(guān)注

目前，反壟斷執(zhí)法是中央事權(quán)，由市場監(jiān)管總局負責反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法。市場監(jiān)管總局在2019年初對省級機構(gòu)進行反壟斷執(zhí)法授權(quán)后，省級市場監(jiān)管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭案件反壟斷執(zhí)法工作，或可調(diào)查市場監(jiān)管總局委托的反壟斷案件。

武漢大學法學院副教授周圍表示，國家反壟斷局的成立是對中國反壟斷執(zhí)法體制的一個重要升級，但未來如何與省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)銜接，值得持續(xù)關(guān)注，“目前省級執(zhí)法機構(gòu)情況各異，有的執(zhí)法由反壟斷處進行，有的由市監(jiān)局統(tǒng)一的執(zhí)法大隊介入，如何統(tǒng)一還要繼續(xù)觀察?！?/font>

昭勝律師事務所（年利達中國聯(lián)營伙伴）合伙人廖曦表示，國家反壟斷局成立后，中央層面的執(zhí)法力量將得到顯著加強，預計地方層面也將適時推動必要的職能整合和隊伍擴編。從長遠來看，這有助于理順中央和地方的執(zhí)法體制，確保國家反壟斷政策在地方得到落實，上通下達。

對此，徐明妍有不同看法，她指出地方是否加強編制，取決于地方政府怎么看反壟斷執(zhí)法，“地方利益和中央利益未必一致?！?/font>

韓偉認為，以國際上其他主要反壟斷司法轄區(qū)為參照來看，中國相較于自身的經(jīng)濟規(guī)模，其反壟斷執(zhí)法資源整體而言仍然有限。他建議，下一步可以探索如何進一步強化地方執(zhí)法力量，比如針對經(jīng)營者集中的簡易類案件，可以考慮部分地方試點，分擔一些案件的審查工作。

責編｜要琢