【2016年12月18日】付廣軍：分稅制條件下中央與地方財(cái)力分配狀況統(tǒng)計(jì)分析

付廣軍：分稅制條件下中央與地方財(cái)力分配狀況統(tǒng)計(jì)分析

內(nèi)容提要：在肯定分稅制改革的基礎(chǔ)上，對(duì)1994年分稅制改革以來(lái)，中央與地方財(cái)力分配狀況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。主要涉及：通過(guò)中央與地方本級(jí)財(cái)政收入分配格局及變化，以及中央與地方級(jí)稅收收入分配.及變化，對(duì)中央與地方財(cái)力初次分配進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析；根據(jù)中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付情況，對(duì)轉(zhuǎn)移支付后的中央與地方財(cái)力再分配情況進(jìn)行了分析；對(duì)中央與地方財(cái)政支出情況，特別是地方政府可支配財(cái)力構(gòu)成等進(jìn)行了分析。

  關(guān)鍵詞：分稅制；中央與地方；財(cái)力分配；統(tǒng)計(jì)分析

  近年來(lái)，中國(guó)政府間財(cái)力分配格局問(wèn)題，成為財(cái)稅界關(guān)注的重大問(wèn)題與熱點(diǎn)問(wèn)題。在中國(guó)財(cái)政總收入“蛋糕切分”的分配比例中，中央政府份額為46.6%，地方政府分享份額為53.4%，在財(cái)政支出中，中央政府所占比重僅為14.6%，地方政府占85.4% 。面對(duì)這種狀況，人們不禁發(fā)出疑問(wèn)：地方政府以53.4%的財(cái)政收入承擔(dān)了85.4%的財(cái)政支出，如此巨大的財(cái)力缺口是如何彌補(bǔ)的？這其實(shí)是一個(gè)很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)令非專(zhuān)業(yè)人士普遍疑惑的問(wèn)題，并引發(fā)了“應(yīng)提高地方收入占財(cái)政收入的比重”的呼聲；而對(duì)專(zhuān)業(yè)人士而言，這個(gè)問(wèn)題確實(shí)需要認(rèn)真深入分析研究，理清頭緒，深入淺出地將有關(guān)中央和地方財(cái)力分配問(wèn)題講清楚。

  1994年，中國(guó)啟動(dòng)了建國(guó)以來(lái)規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容深刻、力度最強(qiáng)的稅制改革。這次改革以“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)、理順?lè)峙潢P(guān)系、規(guī)范分配方式，保障財(cái)政收入，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系”為指導(dǎo)思想，并以此形成了中國(guó)現(xiàn)階段稅收制度體系，史稱(chēng)分稅制財(cái)政管理體制改革(以下簡(jiǎn)稱(chēng)分稅制)。

一、1994年分稅制改革背景、內(nèi)容及歷程分析

   (一)1994年分稅制改革的背景

  1、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。1992年1月，鄧小平第二次南巡深圳并作重要講話，提出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要論斷：“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段”。從此，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革。1992年10月，中共十四大召開(kāi)，從政治路線上明確了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1993年11月，中共十四屆三中全會(huì)召開(kāi)，作出了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，指出：“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的偉大事業(yè)……當(dāng)前要緊緊抓住建立現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)體系和金融、財(cái)稅、計(jì)劃、投資、外貿(mào)等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，制定方案，采取步驟，取得新的突破”。1993年12月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》：“中央對(duì)地方從1994年1月1日起實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制”。分稅制改革正式拉開(kāi)序幕。

  2、提高“兩個(gè)比重” 的現(xiàn)實(shí)需要。1979年—1993年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從4062.6億元增加到35333.9億元，同時(shí)，財(cái)政收入從1146.38億元增加到4348.95億元，中央財(cái)政收入從231.34億元增加到957.51億元；財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1979年的28.2%下降到1993年的12.3%，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1979年的20.2%，逐步提高到1984年的40.5%，隨后掉頭逐年下降，到1993年又降回到22.0%。朱镕基在廣東調(diào)研時(shí)指出：“目前中央財(cái)政十分困難，已經(jīng)到了難以為繼的地步。如果不適當(dāng)?shù)丶兄醒胴?cái)政收入、加強(qiáng)中央財(cái)力，日子就過(guò)不下去，最終全國(guó)都要受害，都搞不下去”。這種狀況的形成是因?yàn)椤拔覀兊呢?cái)政體制始終處于多變的、不穩(wěn)定的狀態(tài)中。1993年之前的40多年里，變動(dòng)了不下15次，最短的一次財(cái)政體制只持續(xù)了一年?！?這種多變的體制形成了“窮中央、富地方”的格局。同時(shí)促使地方預(yù)算外收入膨脹現(xiàn)象大量發(fā)生。1992年，全國(guó)預(yù)算外資金規(guī)模為3855億元，為當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的97.7%。

注：1.中央財(cái)政收入為本級(jí)收入；2.不包括國(guó)內(nèi)債務(wù)收入。
資料來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒2012》。

  圖1 1979年至1993年“兩個(gè)比重”變化示意圖

  從圖1可以直觀地看出，中央財(cái)政占財(cái)政收入的比重曲線呈“先升后降”形態(tài)，1979年開(kāi)始上升，到1984年上升至最高點(diǎn)，隨后掉頭下走，到2013年比最高點(diǎn)低了18.5個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政收入占GDP的比重曲線則呈逐年下降態(tài)勢(shì)。

   （二）1994年分稅制改革有關(guān)中央和地方收入劃分的內(nèi)容

  1994年分稅制改革是圍繞劃分中央和地方稅種，建立新型財(cái)政管理體制。1993年12月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，從1994年1月1日起，改革現(xiàn)行地方包干體制，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制。按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅（中央專(zhuān)享稅）、地方稅（地方專(zhuān)享稅）和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別管理；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立、健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)政府預(yù)算約束。

  在中央與地方收入的劃分上，國(guó)務(wù)院規(guī)定，維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅，同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，適應(yīng)地方征管的稅種劃分為地方稅，并提出要充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。1994年3月22日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制”。從法律上確立了分稅制的地位。

  1994年設(shè)立19個(gè)稅種，其中，中央稅4個(gè)，地方稅8個(gè)，中央與地方共享稅7個(gè)。

  目前，中國(guó)稅收在中央和地方之間的分享情況見(jiàn)表3。

  注：根據(jù)《中國(guó)稅制改革三十年》整理。

二、分稅制改革后主要財(cái)稅指標(biāo)定量分析

  （一）兩個(gè)比重的不斷提高

  分稅制改革以來(lái)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了大幅增長(zhǎng)。稅收收入從1994年的4186.90億元增長(zhǎng)到2013年的110530.70億元。在稅收收入的高增長(zhǎng)拉動(dòng)下，財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，從1994年的5218.1億元增長(zhǎng)到2013年的60198.48億元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，1994年GDP為48197.9億元，2013年增長(zhǎng)到568845.2億元。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)為政府財(cái)力提供了保障，政府財(cái)力的保障為民生的改善提供了強(qiáng)有力的支撐。

  注：財(cái)政收入中不包括國(guó)內(nèi)債務(wù)收入。
資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》。

  分稅制改革最為顯現(xiàn)的成就是“兩個(gè)比重”的大幅提升。財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1994年的10.8%提高到2013年的22.7%，比1993年提高10.4個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)逐步穩(wěn)增態(tài)勢(shì)。中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重1994年一下提高到55.7%，多數(shù)年份維系在50%左右，比1993年提高24.6個(gè)百分點(diǎn)，效果顯著。

  “兩個(gè)比重”的提高，增強(qiáng)了中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，有效解決了體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換過(guò)程中的“缺位”性矛盾，彌補(bǔ)了市場(chǎng)“失靈”和“缺陷”，提高了政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，基本公共服務(wù)大體“均等化”目標(biāo)有了明顯推進(jìn) 。

  （二）財(cái)政收入中非稅收入增加，稅收收入占財(cái)政收入比重不斷下降

  分稅制改革應(yīng)該以注重收入的規(guī)范性為原則。分稅制20年來(lái)，隨著稅收收入大幅增加、財(cái)政收入也大幅增加，但稅收收入占財(cái)政收入的比重卻呈下降趨勢(shì)，期間雖有微小反復(fù)，但總趨勢(shì)未變。1994年稅收入占財(cái)政收入比重為98.3%。之后，這個(gè)比重呈不斷下降趨勢(shì)，2013年，稅收收入只占財(cái)政收入的85.5%，與最高值相差12.8個(gè)百分點(diǎn)。這種情況相較1994年分稅制初期，稅收占據(jù)財(cái)政收入主體的情況，無(wú)疑是一種退步。因?yàn)?，稅收和其他?cái)產(chǎn)性收入相比較，在法律上更為規(guī)范，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代民主政體更加契合。

資料來(lái)源：歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

  分稅制體制主要是通過(guò)稅種收入劃分中央與地方之間的財(cái)力分配，稅種的劃分具有規(guī)范性，如果財(cái)政收入中，非稅收入比重過(guò)高，對(duì)以稅種為依據(jù)的中央與地方財(cái)力分配產(chǎn)生影響。因?yàn)?，非稅收入不包含在分稅制所?guī)范的財(cái)力分配范疇。因此，從完善分稅制角度看，今后應(yīng)該采取措施減少非稅收入，盡可能將非稅收入規(guī)范到稅收收入中來(lái)。

  （三）中央與地方本級(jí)財(cái)政收入均實(shí)現(xiàn)了較快增加，中央本級(jí)財(cái)政收入所占比重有所降低，地方本級(jí)財(cái)政收入所占比重有所提升
注：財(cái)政收入中不包括國(guó)內(nèi)債務(wù)收入。
資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》。

  1994年，中國(guó)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)5218.1億元，其中，中央本級(jí)收入2906.5億元，地方本級(jí)收入2311.6億元，中央與地方財(cái)力初次分配格局為55.7:44.3。中央高于地方11.4個(gè)百分點(diǎn)。

  2013年，中國(guó)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)129209.64億元，是1994年的24.76倍；其中，中央本級(jí)收入60198.48億元，地方本級(jí)收入69011.16億元，分別是1994年的20.71倍和29.85倍。中央與地方財(cái)力初次分配格局變?yōu)?6.6:53.4，地方所占份額高于中央6.8個(gè)百分點(diǎn)。

  1994年分稅制初期，中央財(cái)政所占份額大幅度提高，中央有足夠的財(cái)力實(shí)現(xiàn)其職能需要，近期中央也注意到采取措施提高地方財(cái)力分配所占的份額。

  （四）分稅制后中央財(cái)政支出得到保障，地方支出缺口較大

注：從2000年起，財(cái)政支出中包括國(guó)內(nèi)外債務(wù)付息支出。
資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》。

圖2 中央與地方財(cái)政自給能力系數(shù)圖

  從圖2可以看出，自1994年分稅制改革以后，中央財(cái)政自給能力 先降后升，到2000年達(dá)到最低點(diǎn)為1.2662，隨后逐年上升，到2011年達(dá)到3.1081，以后也基本維持在3左右。地方財(cái)政自給能力嚴(yán)重不足，地方政府財(cái)政收入只能滿(mǎn)足其財(cái)政支出的60%左右。

  2013年，中國(guó)中央政府本級(jí)財(cái)政收入60198.48億元，本級(jí)支出20471.76億元，收入大于支出39726.72億元。而地方財(cái)政支出超出地方本級(jí)收入50729.2億元，為地方財(cái)政本級(jí)收入的73.5%。地方政府收支的巨大缺口，只能依賴(lài)中央政府財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)。假設(shè)中央收支余額全部用來(lái)轉(zhuǎn)移給地方政府，可滿(mǎn)足地方缺口的78.3%，地方還有11002.5億元的缺口。

  （五）中央級(jí)稅收收入得到保障、地方級(jí)稅收收入略顯不足

  分稅制改革后，稅收收入不斷增加，同時(shí)，中央級(jí)和地方級(jí)稅收收入也不斷增加，2013年，全國(guó)稅收收入110530.7億元，其中，中央級(jí)收入（包括中央稅、中央地方共享稅中中央分享部分）56639.82億元，占稅收收入的51.2%，地方級(jí)收入（包括地方稅、中央地方共享稅中地方分享部分）53890.88億元，占稅收收入的48.8%。

  中央級(jí)稅收占比趨于穩(wěn)步下降趨勢(shì)，2013年較2005年下降4.6個(gè)百分點(diǎn)，地方級(jí)收入占比趨于逐步上升態(tài)勢(shì)，2013年較2005年上升4.6個(gè)百分點(diǎn)。

  中央級(jí)稅收收入的增加和所占比重較高，保障了中央政府具有較豐富的財(cái)力來(lái)支持地方政府，使中央有足夠的財(cái)力來(lái)對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

   資料來(lái)源：歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》。

  （六）地方財(cái)政支出所占份額不斷提高

  從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，1994年全國(guó)財(cái)政支出5792.62億元，其中，中央本級(jí)支出1754.43億元，占財(cái)政支出的30.3%，地方財(cái)政支出4038.19億元，占財(cái)政支出的69.7%。到2013年全國(guó)財(cái)政支出140212.1億元，其中，中央本級(jí)支出20471.76億元，占財(cái)政支出的14.6%，地方財(cái)政支出119740.34億元，占財(cái)政收入的85.4%。地方財(cái)政支出無(wú)論是總量還是占比均呈上升趨勢(shì)。

   注：從2000年起，財(cái)政支出中包括國(guó)內(nèi)債務(wù)付息支出。
  資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

   三、分稅制后中央與地方財(cái)力分配狀況統(tǒng)計(jì)分析

  1994年分稅制改革，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)稅制的一次創(chuàng)舉，她為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善提供了財(cái)稅制度的保障，同時(shí)也較好地解決了“兩個(gè)比重”過(guò)低的問(wèn)題。但是隨著改革的不斷深入，一些新的問(wèn)題又開(kāi)始出現(xiàn)，比如，地方財(cái)力不足、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移比重過(guò)大、土地財(cái)政依賴(lài)、地方債務(wù)過(guò)大，等等，這些問(wèn)題不是分稅制造成的，而恰恰解決這些問(wèn)題需要完善分稅制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

  （一）中央與地方財(cái)力分配狀況實(shí)證分析

  按照中國(guó)政府間財(cái)力分配關(guān)系圖，我們以2013年為例分析一下中央政府與地方政府財(cái)力收支狀況。

  1、財(cái)政收入分配分析。2013年，中國(guó)財(cái)政收入129209.64億元，其中，稅收收入110530.70億元，非稅收入18678.94億元。其中，中央本級(jí)收入60198.48億元，占46.6%，地方本級(jí)收入69011.16億元，占53.4%。

  中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付48019.92億元。其中，稅收返還5046.74億元，占10.5%，轉(zhuǎn)移支付42973.18億元，占89.5%。

  中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付后的剩余收入為12178.56億元（60198.48-48019.92），地方接受中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付后的收入為117031.08億元（69011.19+48019.92）。

  2、財(cái)政收支比較分析。地方公共財(cái)政支出119740.34億元。地方政府本級(jí)收入69011.16億元，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付48019.92億元，地方公共財(cái)政收入117031.08億元。

  地方公共財(cái)政支出大于收入的差額＝財(cái)政支出－財(cái)政收入
  119740.34-117031.08=2709.26
  支出大于收入差額2709.26億元。
  中央政府財(cái)政支出68491.68億元，其中，中央本級(jí)支出20471.76億元，對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付48019.92億元。
  中央本級(jí)財(cái)政收入60198.48億元，對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付48019.92億元。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移后的收入為12178.56億元。
  中央公共財(cái)政支出大于收入的差額＝本級(jí)財(cái)政支出－轉(zhuǎn)移后財(cái)政收入
  20471.76-12178.56=8293.20億元
  支出大于收入差額8293.20億元。
  財(cái)政收支差額（赤字）=2709.26+8293.20=11002.46

   注：根據(jù)前述文字資料整理得出。

  中國(guó)1994年分稅制改革以后，中央地方財(cái)力分配關(guān)系基本框架及2013年財(cái)力分配數(shù)據(jù)圖（如圖3）。

圖3 中國(guó)政府間財(cái)力分配關(guān)系示意圖

  （二）中央與地方財(cái)力分配主要結(jié)論

  1、地方財(cái)力靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)保障。地方財(cái)力中，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占較高的份額。地方政府嚴(yán)重依賴(lài)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。轉(zhuǎn)移支付和稅收返還多數(shù)年份占到地方本級(jí)財(cái)政收入的70%以上，最高的2009年高達(dá)88%。2013年地方本級(jí)財(cái)政收入僅為69011.16億元，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付就高達(dá)48019.92億元，占地方本級(jí)財(cái)政收入的69.6%，其中，轉(zhuǎn)移支付為42973.18億元，占地方本級(jí)財(cái)政收入62.3%，稅收返還為5046.74億元，占地方本級(jí)財(cái)政收入的7.3%。

   資料來(lái)源：歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》。

  轉(zhuǎn)移支付占地方政府財(cái)政支出比重過(guò)高，與分稅制設(shè)計(jì)的地方財(cái)政支出以分稅制的地方級(jí)稅收為主，轉(zhuǎn)移支付為輔的初衷似有違背。

  2、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大。2009年起，為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付兩類(lèi)。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付包括原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，主要是將補(bǔ)助數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定，原列入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的教育、社會(huì)保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等支出，改為一般性轉(zhuǎn)移支付；原一般性轉(zhuǎn)移支付改為均衡性轉(zhuǎn)移支付。

   資料來(lái)源：1994年至2008年數(shù)據(jù)來(lái)源于《財(cái)政體制簡(jiǎn)明圖解》；2009年至2013年數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部官網(wǎng)。

  1995年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的56.3%，1998年達(dá)到74.0%，2013年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為43.3%。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容龐雜，資金分散。由各部門(mén)掌握，增加了地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”的沖動(dòng)，也為尋租提供了可能。

  在中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度中，雖然一直努力加大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少和歸并專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，改變專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占對(duì)地方財(cái)力過(guò)高的問(wèn)題，資料顯示近年來(lái)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然有所降低，但是仍然在40%以上。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央為了實(shí)現(xiàn)特定的宏觀目的，附帶條件的對(duì)地方政府給予財(cái)政轉(zhuǎn)移，往往要求地方政府提供與之相配套的財(cái)政支出，從某種程度來(lái)講，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅不能緩解地方財(cái)政收支不平衡，反而會(huì)使地方財(cái)政拮據(jù)問(wèn)題更加嚴(yán)重。

  3、地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政。在1994年分稅制之前，地方政府土地出讓收入是中央與地方分成的制度；分稅制改革后，地方政府的土地出讓收入主要?dú)w地方所有，并且成為地方財(cái)政一個(gè)重要來(lái)源。特別是在2002年土地主要以招拍掛方式出讓后，土地出讓收入已經(jīng)成為一些地方政府財(cái)政的主要收入來(lái)源，形成了所謂的“土地財(cái)政”。

  “土地財(cái)政”使政府以推高土地價(jià)格從而獲得最大化土地收入為土地出讓政策的主要目標(biāo)?！巴恋刎?cái)政”的一個(gè)根本原因在于當(dāng)前分稅制體制下地方支出責(zé)任與收入的不對(duì)等，地方政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源。而土地出讓制度的特征又讓地方政府發(fā)現(xiàn)通過(guò)土地出讓收入可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收入缺口。這樣地方政府的一個(gè)重要政策目標(biāo)就是在盡可能的情況下推高土地價(jià)格從而獲得最大化的土地收入。

  為了控制地方政府的“土地財(cái)政沖動(dòng)”，國(guó)務(wù)院辦公廳2006年《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定地方政府的土地出讓金收入全部納入地方基金管理，實(shí)行嚴(yán)格的“收支兩條線”，并規(guī)定了土地出讓金的6個(gè)用途。但是，在現(xiàn)實(shí)中，“收支兩條線”管理對(duì)遏制地方政府“土地財(cái)政沖動(dòng)”的效果并沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。

  注：部分年份數(shù)據(jù)有修改。
資料來(lái)源：何代欣：《中國(guó)式土地制度、地方可支配財(cái)力及土地財(cái)政新演化》，《中國(guó)行政管理》2013年第12期。

以2010年為例，全國(guó)土地出讓總價(jià)款高達(dá)3.01萬(wàn)億元，占地方財(cái)政收入的74.1%。2013年全國(guó)土地出讓收入為3.9073萬(wàn)億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的56.6%，巨大的土地財(cái)政收入成為地方政府爭(zhēng)相追逐的一塊“肥肉”。

另?yè)?jù)國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)土地出讓總價(jià)款高達(dá)15910.2億元，同比增長(zhǎng)63.4%，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的23.22% 。土地出讓金收入排在前七位的大城市，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例，最高的達(dá)到了51.7%年城鎮(zhèn)人口將新增1700多萬(wàn)（注釋?zhuān)喊凑?998-2009年城鎮(zhèn)化率對(duì)城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)彈性計(jì)算）。按照城鎮(zhèn)人口人均住宅面積30平方米測(cè)算，在“十二五”期間，每年僅為這1700多萬(wàn)新增城鎮(zhèn)人口建設(shè)住房，就需要新增住宅建設(shè)面積5.1億平方米（注釋?zhuān)喊凑杖司?0平方米計(jì)算。）；而2009年城鎮(zhèn)新增住宅建設(shè)面積為8.21億平方米。如果未來(lái)五年每年城鎮(zhèn)新增住宅建設(shè)面積仍然維持在8.21億平方米，那么僅新增人口所需住宅就已經(jīng)占去了62%。 在這種對(duì)城鎮(zhèn)住宅高需求的壓力下，我國(guó)城市住宅建設(shè)對(duì)土地的需求將長(zhǎng)期居高不下，土地市場(chǎng)“賣(mài)方市場(chǎng)”的特征也將會(huì)長(zhǎng)期維持。

  在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化以及地方政府對(duì)“土地財(cái)政”依賴(lài)的背景下，當(dāng)前的城市土地出讓制度是推高土地價(jià)格的重要原因 我國(guó)城市土地出讓制度有三個(gè)主要的制度特征：第一，政府壟斷城市土地供給；第二，以招拍掛為主的競(jìng)爭(zhēng)性的土地出讓方式；第三，一次性繳納未來(lái)若干年的土地出讓金。這個(gè)三個(gè)制度特征使得政府可以通過(guò)控制土地供給數(shù)量和土地價(jià)格，一次性獲得大量可用財(cái)力。而在中國(guó)的財(cái)政體制下，地方政府對(duì)“土地財(cái)政”有依賴(lài)性；“土地財(cái)政”使政府有動(dòng)力推高土地價(jià)格。在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化、大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市的條件下，對(duì)城市住宅用地的需求將長(zhǎng)期處于比較緊張的狀態(tài)下。在這樣的條件下，如果不對(duì)城市土地出讓制度進(jìn)行改革和完善，可以預(yù)計(jì)我國(guó)城市土地的出讓價(jià)格將進(jìn)一步上漲。而土地價(jià)格的上漲將進(jìn)一步傳導(dǎo)到住宅價(jià)格上，推動(dòng)住宅價(jià)格的持續(xù)升高。

土地價(jià)格與住宅價(jià)格我國(guó)城市土地出讓制度下，土地價(jià)格的上漲有推動(dòng)住宅價(jià)格上漲的內(nèi)在邏輯 土地價(jià)格與住宅價(jià)格之間的關(guān)系一直是各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。在這方面也有很多不同的研究和觀點(diǎn)。土地是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的主要成本之一，在住宅價(jià)格中必然有補(bǔ)償土地成本的部分。不能簡(jiǎn)單地說(shuō)土地價(jià)格決定住宅價(jià)格，或者住宅價(jià)格決定土地價(jià)格。從理論上來(lái)講，商品的價(jià)格不是成本決定的，而是商品市場(chǎng)供求平衡決定的。有諸多因素影響了住宅價(jià)格。但是，在我國(guó)城市土地出讓制度以及我國(guó)所面臨的快速城鎮(zhèn)化的條件下，土地價(jià)格的上漲已經(jīng)成為住宅價(jià)格上漲的一個(gè)重要原因。

土地批租制推高土地價(jià)格，從而推高住宅價(jià)格 首先，如前所述，我國(guó)城市土地出讓制度的特征是政府壟斷供給、招拍掛出讓方式和批租制。在土地批租制條件下，本來(lái)應(yīng)該分?jǐn)傇谡麄€(gè)使用權(quán)出讓期間的土地出讓金需要一次性繳納。開(kāi)發(fā)商一方面需要向政府一次性繳納，另一方面則需要通過(guò)住宅的出售一次性補(bǔ)償繳納的土地出讓金。因此，在出售的住宅價(jià)格中，實(shí)際上包括了未來(lái)七十年（住宅用地）的土地出讓金。房地產(chǎn)市場(chǎng)的“賣(mài)方市場(chǎng)”導(dǎo)致土地價(jià)格的任何變動(dòng)都會(huì)立即反映到住宅價(jià)格中其次，我國(guó)將長(zhǎng)期處于快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，這決定了我國(guó)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)將長(zhǎng)期處于需求大于供給的“賣(mài)方市場(chǎng)”狀況下。在這種條件下，土地價(jià)格的任何變化都會(huì)立即反映到住宅價(jià)格中。不僅過(guò)去購(gòu)買(mǎi)土地的價(jià)格全部進(jìn)入房?jī)r(jià)，而且現(xiàn)在的土地價(jià)格還通過(guò)預(yù)期影響周邊的住宅價(jià)格和未來(lái)的住宅價(jià)格。


我們看到的“地王”推升周邊住宅價(jià)格和未來(lái)預(yù)期房?jī)r(jià)的案例已經(jīng)表明了這一點(diǎn)。 在競(jìng)爭(zhēng)性的土地出讓方式下，政府通過(guò)提高土地價(jià)格從而獲得住宅價(jià)格上漲的所有好處第三，土地價(jià)格和住宅價(jià)格的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是交易各方從房地產(chǎn)市場(chǎng)中獲得的收益的分配關(guān)系。住宅價(jià)格上漲的第一輪分配是開(kāi)發(fā)商獲得高額收入；但是，高額收入不等于高額利潤(rùn)。在第二輪分配中，政府通過(guò)土地出讓金（土地成本）和開(kāi)發(fā)商重新分配銷(xiāo)售收入，這才是最終的分配格局。我國(guó)城市的土地出讓制度在第二輪分配中起到了決定性作用：在土地出讓過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商是“競(jìng)爭(zhēng)性的”，而政府作為供給方是壟斷性。在供給方壟斷，需求方競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，供給方將獲取絕大部分收益。上述三點(diǎn)的共同作用所導(dǎo)致的結(jié)果是土地出讓價(jià)格全部進(jìn)入住宅價(jià)格，從而推高住宅的銷(xiāo)售價(jià)格。


下面我們首先使用不同城市土地價(jià)格和住宅價(jià)格的數(shù)據(jù)，考察和分析土地價(jià)格和住宅價(jià)格之間的關(guān)系；其次，我們使用時(shí)間序列數(shù)據(jù)，對(duì)土地價(jià)格與住宅價(jià)格之間的關(guān)系進(jìn)行格蘭杰因果檢驗(yàn)。

  對(duì)住宅價(jià)格和土地價(jià)格之間的關(guān)系，我們首先考察和分析不同城市住宅價(jià)格和土地價(jià)格之間的關(guān)系。根據(jù)前面的分析，土地成本構(gòu)成了住宅成本的主要部分；土地價(jià)格與住宅價(jià)格存在正相關(guān)關(guān)系。土地價(jià)格占住宅價(jià)格的比例可以表示政府從住宅銷(xiāo)售中獲得的土地收益比例 首先來(lái)看住宅價(jià)格中土地價(jià)格占的比例。住宅價(jià)格（每平方米單價(jià)）表示了開(kāi)發(fā)商能夠從購(gòu)房者那里拿到的收入；這些收入的去向，一是成本補(bǔ)償，包括土地成本、建安成本、管理成本、房地產(chǎn)稅費(fèi)等。（注釋?zhuān)悍康禺a(chǎn)稅費(fèi)不通與土地出讓金，房地產(chǎn)稅費(fèi)是政府作為公共管理者收取的稅收和提供其他服務(wù)得到的費(fèi)用；土地出讓金，即我們所稱(chēng)的土地價(jià)格，是政府作為土地所有者獲得的土地租金和前期開(kāi)發(fā)成本。從財(cái)政角度，房地產(chǎn)稅費(fèi)進(jìn)入政府稅收和政府一般性預(yù)算收入；而土地出讓金則進(jìn)入基金性收入。）

  開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)。土地價(jià)格（每平方米單價(jià)）表示政府能夠從開(kāi)發(fā)商那里拿到的收入。這樣，住宅價(jià)格（單價(jià)）可以分成兩部分：一部分是土地成本（政府所得），另一部分則包括開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)、其他成本和房地產(chǎn)稅費(fèi)。土地價(jià)格住宅價(jià)格基本上可以表示政府通過(guò)土地價(jià)格從住宅價(jià)格中獲得的比例。從不同城市住宅價(jià)格和土地價(jià)格的關(guān)系看，土地價(jià)格越高的城市，住宅價(jià)格越高。

按照房?jī)r(jià)從高到低選擇前30個(gè)城市；住宅土地交易價(jià)格來(lái)自國(guó)土資源部國(guó)土利用管理司的“中國(guó)城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”給出的各城市住宅土地交易價(jià)格水平?？紤]到住宅開(kāi)發(fā)的時(shí)滯效應(yīng)，今年出售住宅使用的土地是過(guò)去年份購(gòu)買(mǎi)的，我們使用的地價(jià)是2005年到2009年的平均地價(jià)。 圖9給出了30個(gè)城市住宅價(jià)格和土地價(jià)格的情況。住宅價(jià)格和土地價(jià)格基本呈正相關(guān)：土地價(jià)格越高，則住宅價(jià)格越高。雖然不同城市土地價(jià)格的波動(dòng)比較大，但是從趨勢(shì)上看，土地價(jià)格與住宅價(jià)格是同方向變動(dòng)的，具有正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.7621。 30個(gè)城市土地價(jià)格占住宅價(jià)格的平均比例為42.4% 從地價(jià)占房?jī)r(jià)的比例來(lái)看，30個(gè)城市平均的土地價(jià)格占住宅價(jià)格的比例為42.4%，也就是說(shuō)，在這30各城市中，開(kāi)發(fā)商每賣(mài)出一平方米的住宅，獲得的100元收入中，需要扣除的土地成本為42.4元。這還僅是政府征收的土地出讓金，如果再加上政府征收的房地產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)，那么住宅收入中大約有一半為政府所獲得。

這個(gè)比例與2008年在北京、上海、廣州進(jìn)行的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)相似 土地價(jià)格占住宅價(jià)格最高的是廈門(mén)，土地價(jià)格為住宅價(jià)格的135.8%，土地價(jià)格超出了住宅價(jià)格。最低的是嘉興，土地價(jià)格占住宅價(jià)格的13.2%。其他大部分城市都在20%-60%之間。四個(gè)一線城市地價(jià)占房?jī)r(jià)的比例，上海為58.1%，北京為39.1%，深圳為50.2%，廣州為31.5%。這個(gè)比例與我們2008年在北京、上海和廣州的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果大致相似。在2008年的調(diào)查中，包括土地出讓金和房地產(chǎn)稅費(fèi)在內(nèi)，政府從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中獲得比例在37.7%左右。其中，上海最高，為61.8%，北京為42.4%，廣州為30.1% （注釋?zhuān)赫杖氩糠植皇莾羰找?，包含了拆遷等很多成本；上海政府收益所占比例高有其特定原因，上海城市區(qū)域的限制，導(dǎo)致拆遷成本較高。）。

回歸結(jié)果顯示，土地價(jià)格和住宅價(jià)格顯著相關(guān) 圖9還表明，隨著土地價(jià)格的上升，住宅價(jià)格也上升。以2010年6月份的住宅價(jià)格為因變量，以2005年到2009年的土地價(jià)格為自變量，回歸方程顯示，土地價(jià)格每上升100元，住宅價(jià)格將上升大約86.3元。這個(gè)結(jié)果在統(tǒng)計(jì)上顯著（t=6.23）。這雖然不能表明土地價(jià)格和住宅價(jià)格之間的因果關(guān)系，但是仍然表明了二者之間的高度相關(guān)：高的土地價(jià)格伴隨著高的住宅價(jià)格。

住宅價(jià)格與土地價(jià)格：時(shí)間序列檢驗(yàn) 2002年開(kāi)始，土地價(jià)格上漲明顯快于住宅價(jià)格上漲 從時(shí)間序列來(lái)看，從1998年到2009年住宅土地交易價(jià)格的上漲也快于住宅價(jià)格。從1998年到2002年，土地價(jià)格與住宅價(jià)格的上漲幅度大致相同；但是從2002年開(kāi)始，土地價(jià)格的上漲明顯高于住宅價(jià)格（圖12）。而2002年也是我國(guó)城市商品住宅用地嚴(yán)格執(zhí)行招拍掛出讓方式的年份。 圖13給出了1998年到2009年商品住宅價(jià)格指數(shù)和住宅土地交易價(jià)格指數(shù)的季度值（環(huán)比），比較詳細(xì)刻畫(huà)了土地價(jià)格和住宅價(jià)格之間的關(guān)系：2002年之前，土地價(jià)格和住宅價(jià)格的變動(dòng)基本相同；但是，從2002年之后，土地價(jià)格的漲幅開(kāi)始高于住宅價(jià)格。從圖形上分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)城市土地價(jià)格的上漲推升了住宅價(jià)格的上漲。那么，從經(jīng)驗(yàn)角度，二者是否存在因果關(guān)系？下面我們使用格蘭杰檢驗(yàn)（Granger Causality test）對(duì)土地價(jià)格與住宅價(jià)格之間的因果關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)。

專(zhuān)欄：格蘭杰檢驗(yàn)與協(xié)整檢驗(yàn) 格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)檢驗(yàn)（Granger causality test）是從統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上檢驗(yàn)兩個(gè)時(shí)間序列變量的因果關(guān)系。該檢驗(yàn)方法為2003年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主克萊夫?格蘭杰（Clive W. J. Granger）所開(kāi)創(chuàng)，用于分析經(jīng)濟(jì)變量之間的統(tǒng)計(jì)上的因果關(guān)系。在時(shí)間序列情形下，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)變量X、Y之間的格蘭杰因果關(guān)系定義為：若在包含了變量X、Y的過(guò)去信息的條件下，對(duì)變量Y的預(yù)測(cè)效果要優(yōu)于只單獨(dú)由Y的過(guò)去信息對(duì)Y進(jìn)行的預(yù)測(cè)效果，即變量X有助于解釋變量Y的將來(lái)變化，則認(rèn)為變量X是引致變量Y的格蘭杰原因。變量序列之間的協(xié)整關(guān)系是由2003年經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎(jiǎng)得主Engle和Granger首先提出的。其基本思想在于，盡管兩個(gè)或兩個(gè)以上的變量序列為非平穩(wěn)序列，但它們的某種線性組合卻可能呈現(xiàn)穩(wěn)定性，則這兩個(gè)變量之間便存在長(zhǎng)期穩(wěn)定關(guān)系即協(xié)整關(guān)系。

如果兩個(gè)變量都是單整變量，只有當(dāng)它們的單整階數(shù)相同時(shí)才可能協(xié)整；兩個(gè)以上變量如果具有不同的單整階數(shù)，有可能經(jīng)過(guò)線性組合構(gòu)成低階單整變量。協(xié)整的意義在于它揭示了變量之間是否存在一種長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡關(guān)系。滿(mǎn)足協(xié)整的經(jīng)濟(jì)變量之間不能相互分離太遠(yuǎn)，一次沖擊只能使它們短時(shí)內(nèi)偏離均衡位置，在長(zhǎng)期中會(huì)自動(dòng)恢復(fù)到均衡位置。變量之間存在協(xié)整關(guān)系是進(jìn)行格蘭杰檢驗(yàn)的充分條件。商品住宅價(jià)格指數(shù)與土地價(jià)格指數(shù)之間的協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果：使用兩步法進(jìn)行。第一步，以住宅價(jià)格指數(shù)為因變量，土地價(jià)格指數(shù)為自變量進(jìn)行最小二乘回歸，并求出回歸方程的殘差；第二步，對(duì)回歸方程殘差序列進(jìn)行ADF單位根檢驗(yàn)（Augmented Dickey-Fuller teststatistic）。

ADF檢驗(yàn)的t值為-3.434041，在1%顯著水平上的p值為0.0010，通過(guò)檢驗(yàn)。住宅價(jià)格指數(shù)與土地價(jià)格指數(shù)之間存在1階單整關(guān)系，可以進(jìn)行格蘭杰檢驗(yàn)。因?yàn)楦裉m杰檢驗(yàn)對(duì)滯后期很敏感，因此我們使用滯后1期到滯后4期分別進(jìn)行檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果見(jiàn)表4-2。 檢驗(yàn)結(jié)果顯示，只有滯后一期存在統(tǒng)計(jì)顯著性。滯后1期拒絕了“地價(jià)不是房?jī)r(jià)的格蘭杰原因”，但是接受了“房?jī)r(jià)不是地價(jià)的格蘭杰原因”。也可以這樣解釋?zhuān)瑴?期的地價(jià)是導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲的格蘭杰原因。 我們使用的數(shù)據(jù)是1998年到2009年商品住宅價(jià)格指數(shù)和住宅土地交易價(jià)格指數(shù)的季度值。為了控制季節(jié)變化對(duì)價(jià)格指數(shù)的影響，我們首先使用Census X12方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了季節(jié)調(diào)整。經(jīng)過(guò)季節(jié)調(diào)整的數(shù)據(jù)剔除了季節(jié)性變化的影響。圖4-5為經(jīng)過(guò)季節(jié)調(diào)整后的數(shù)據(jù)。在進(jìn)行格蘭杰檢驗(yàn)之前需要對(duì)住宅價(jià)格指數(shù)和土地價(jià)格指數(shù)序列進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)（Co-integration test）。 住宅價(jià)格指數(shù)和土地價(jià)格指數(shù)之間的協(xié)整檢驗(yàn)顯示，二者存在1階單整關(guān)系。而土地價(jià)格指數(shù)和住宅價(jià)格指數(shù)的格蘭杰檢驗(yàn)結(jié)果顯示，滯后1期的地價(jià)是房?jī)r(jià)上漲的格蘭杰原因。具體而言，就是說(shuō)去年的土地價(jià)格是推動(dòng)今年住宅價(jià)格上漲的格蘭杰原因。

在我國(guó)當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化的大背景下，我國(guó)城市土地出讓制度的特征使得土地價(jià)格的上漲具有了推動(dòng)住宅價(jià)格上漲的內(nèi)在邏輯。土地價(jià)格的變動(dòng)完全反應(yīng)在了住宅價(jià)格的變動(dòng)中。從不同城市的住宅價(jià)格和土地價(jià)格的關(guān)系看，土地價(jià)格越高的城市，其住宅價(jià)格越高；30個(gè)城市土地價(jià)格占住宅價(jià)格的比例平均在42.4%；也就是說(shuō)，每銷(xiāo)售100元的住宅，政府通過(guò)土地出讓金拿走了大約42.4元，這個(gè)結(jié)果與我們?cè)?008年對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的結(jié)果相似。 從住宅價(jià)格和土地價(jià)格的時(shí)間序列看，土地價(jià)格的上漲從2002年開(kāi)始高于住宅價(jià)格。住宅價(jià)格和土地價(jià)格之間的格蘭杰檢驗(yàn)顯示，滯后1期的土地價(jià)格是住宅價(jià)格上漲的格蘭杰原因。

國(guó)外土地出讓制度：瑞典瑞典城市公有土地儲(chǔ)備制度與瑞典土地銀行 20世紀(jì)50年代起，瑞典開(kāi)始實(shí)施城市公有土地儲(chǔ)備制度，使得大部分土地轉(zhuǎn)為公有。政府一直實(shí)行只租不賣(mài)的政策，同時(shí)有意識(shí)地調(diào)節(jié)和控制土地價(jià)格。土地儲(chǔ)備制度主要通過(guò)瑞典土地銀行，具體圍繞三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施：土地購(gòu)買(mǎi)、土地存儲(chǔ)、土地出讓。1986年，瑞典政府規(guī)定地方自治體對(duì)當(dāng)?shù)赝恋鼐哂袃?yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，對(duì)私有土地交易進(jìn)行嚴(yán)格限制，但是鼓勵(lì)業(yè)主自行建房或改造舊房，規(guī)定住宅建設(shè)工程必須向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，并通過(guò)征收資本盈利稅和固定資產(chǎn)稅嚴(yán)格限制土地收益權(quán)。

土地出讓價(jià)格取決于該土地的使用性質(zhì)根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，政府將那些經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的儲(chǔ)備，并已完成前期開(kāi)發(fā)的熟地，分期分批地推向市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)儲(chǔ)備后進(jìn)入市場(chǎng)的土地，其出讓價(jià)格并不取決于政府在該土地上所投入的實(shí)際費(fèi)用，而取決于該土地的使用性質(zhì)。具體的說(shuō)，商業(yè)用地的出讓價(jià)格總是高于政府投入該土地的實(shí)際費(fèi)用，而福利性住宅用地和公益性設(shè)施用地的租售價(jià)則低于市場(chǎng)價(jià)。政府通過(guò)平衡購(gòu)入土地與出讓土地的比例，達(dá)到讓儲(chǔ)備土地升值和合理規(guī)劃土地的雙重目的。瑞典實(shí)行低土地租金制 瑞典土地法律規(guī)定，住宅用地的租賃期為60年，工業(yè)用地為50年，商業(yè)用地為26年。土地承租者每年必須按期交納地租。土地租金10年固定不變。到期后，政府有權(quán)根據(jù)情況調(diào)整和提高土地租金。瑞典實(shí)行低土地租金制，受土地用途、建筑容積率、產(chǎn)業(yè)政策等多重因素的影響，不同地塊的租金有很大差別。續(xù)簽合同時(shí)，要調(diào)整土地租金，使之更接近于市場(chǎng)價(jià)格。由于受到法律和政策的保護(hù)，人們對(duì)土地租賃權(quán)比對(duì)土地所有權(quán)更為重視。

新加坡新加坡土地管理局（SLA）全權(quán)負(fù)責(zé)土地管理的相關(guān)事宜 目前，新加坡政府擁有約87%的土地，約29%由法定機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)擁有，58%歸國(guó)家所有，直接由政府部門(mén)與新加坡土地管理局（SLA）掌控。而且，國(guó)有土地和公有土地的比重仍然在上升。鑒于新加坡國(guó)土資源稀缺，SLA全權(quán)負(fù)責(zé)土地管理的相關(guān)事宜，其核心功能是為新加坡經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供最優(yōu)化的土地資源。 政府根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)使用者的不同，采取不同的土地出讓方式政府主要根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)使用者來(lái)制定政策。土地出讓實(shí)行劃撥與招標(biāo)出讓雙軌制，即以劃撥和公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)為主，直接出售、閉門(mén)招標(biāo)為輔。


具體分類(lèi)如下：（1）政府部門(mén)用地和公用設(shè)施用地基本上是無(wú)償劃撥，但也要計(jì)算價(jià)格備案。（2）社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等需要確定使用年限和年租金。（3）私有公司和個(gè)人主要通過(guò)投標(biāo)招標(biāo)程序，確保公平競(jìng)爭(zhēng)。（4）國(guó)家所屬的大型建設(shè)用地單位用地，由SLA采用有償方式將土地直接出讓?zhuān)缓笥稍摍C(jī)構(gòu)作為國(guó)有土地代言人來(lái)經(jīng)營(yíng)使用。 土地出讓流程嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行 所有國(guó)有土地批出的申請(qǐng)都必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程式和步驟向地稅征收官申請(qǐng)。


公開(kāi)招標(biāo)與拍賣(mài)的土地價(jià)格一般以現(xiàn)行市價(jià)為準(zhǔn)，首席估價(jià)官有一定的自主權(quán)，標(biāo)價(jià)必須在首席估價(jià)官所定的土地保留價(jià)格之上。直接租用計(jì)劃和構(gòu)思投標(biāo)計(jì)劃的試點(diǎn) 另外，新加坡還設(shè)置有直接租用計(jì)劃和構(gòu)思投標(biāo)計(jì)劃的試點(diǎn)。主要圍繞空置國(guó)有土地和建筑物的租用進(jìn)行，租期一般為3年。計(jì)劃的優(yōu)點(diǎn)是在保留競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的同時(shí)，幫助商家以更快的速度和更大的確定性來(lái)開(kāi)創(chuàng)事業(yè)。以構(gòu)思投標(biāo)計(jì)劃為例：有意申請(qǐng)者必須提交構(gòu)思投標(biāo)計(jì)劃申請(qǐng)（ITS）。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括標(biāo)價(jià)、投標(biāo)者的使用建議和投標(biāo)者的跟蹤記錄。此外，拒絕申請(qǐng)的原因還包括擬定用途與其鄰近住宅區(qū)、周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)性，對(duì)交通的潛在影響等。

中國(guó)香港香港土地出讓制度為批租制和年租制的混合體制 中國(guó)香港實(shí)行土地政府所有制，只能出讓土地使用權(quán)。1984年《中英聯(lián)合聲明》確定香港土地出讓制度為批租制和年租制的混合體制。首次拍賣(mài)時(shí)，土地價(jià)格包括征地費(fèi)、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)和出讓期限內(nèi)各個(gè)年度租金差值的貼現(xiàn)值總和。土地出讓期內(nèi)，按年征收實(shí)際年租金。根據(jù)《地租<評(píng)估及征收>條例》規(guī)定，1985年5月27日期滿(mǎn)的土地續(xù)約后，土地承租人不用補(bǔ)交地價(jià)，但要在續(xù)約期內(nèi)繳納實(shí)際年租金；1985年5月27日以后新批出的土地，土地承租人除了要一次性交清地價(jià)外，還要按年繳納實(shí)際年租金。實(shí)際年租金收入有逐年上升的趨勢(shì) 目前，名義年租金和實(shí)際年租金處于并存狀態(tài)，未到期的批租土地還在實(shí)行名義年租金，續(xù)期和新批租土地則全部實(shí)行實(shí)際年租金。征收范圍上，除新界原居民的鄉(xiāng)村屋得到豁免外，涵蓋香港所有物業(yè)；其中，約75%的物業(yè)均需要繳納實(shí)際年租金。


實(shí)行實(shí)際年租制后，由于部分土地租金從首次拍賣(mài)地價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槊磕甑膶?shí)際租金，理論上講，拍賣(mài)的競(jìng)標(biāo)地價(jià)和以前相比必然會(huì)有所下降。隨著到期續(xù)約和新批租土地累計(jì)數(shù)量的逐年增多，實(shí)際年租收入有逐年上升的趨勢(shì)。近五年，香港政府的土地年租金收入平均約占財(cái)政總收入的2% 。 土地出讓方式有公開(kāi)拍賣(mài)、公開(kāi)招標(biāo)、私人協(xié)議、臨時(shí)出租 香港政府出讓土地的方式有公開(kāi)拍賣(mài)、公開(kāi)招標(biāo)、私人協(xié)議、臨時(shí)出租等。公開(kāi)拍賣(mài)適用于地理位置好的土地，或者商業(yè)中心等競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的土地。公開(kāi)招標(biāo)的奪標(biāo)者不一定是出價(jià)最高者，而是綜合考慮各方面因素后開(kāi)發(fā)計(jì)劃最合理、最符合政府需要的使用者。私人協(xié)議指對(duì)某些需要加以扶持的部門(mén)或單位采用的批地方式。臨時(shí)出租時(shí)香港政府把閑置土地及一些不宜長(zhǎng)期固定出租的土地，臨時(shí)租給有需要的申請(qǐng)者使用。

中國(guó)臺(tái)灣實(shí)行“平均地權(quán)”的土地制度，即：農(nóng)地農(nóng)有，市地市有，富源地國(guó)有。圍繞城市土地開(kāi)發(fā)，臺(tái)灣推行了市地重劃計(jì)劃。重點(diǎn)包括：參照毗鄰區(qū)域地塊市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估 （1）市價(jià)補(bǔ)償。重劃土地價(jià)值參照毗鄰區(qū)域地塊市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估。政府定期公布城市各區(qū)域土地市場(chǎng)價(jià)格。評(píng)估價(jià)作為市地重劃補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。 “抵費(fèi)地”由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng) （2）權(quán)屬調(diào)整。重劃后，政府獲得的土地稱(chēng)之為“抵費(fèi)地”，由城市政府經(jīng)營(yíng)。原土地所有者獲得的土地仍為私有。重劃土地過(guò)程中，給地上權(quán)利人、永佃權(quán)人及地役權(quán)人、抵押權(quán)人造成的損失，由原土地所有權(quán)人給予補(bǔ)償或重新設(shè)定相應(yīng)權(quán)利。設(shè)定底價(jià)，公開(kāi)出讓 （3）公開(kāi)出讓。城市政府獲得的“抵費(fèi)地”通過(guò)設(shè)定底價(jià)，公開(kāi)標(biāo)售，作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地。出售土地收入用作城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支付市地重劃成本。 通過(guò)稅收調(diào)節(jié)地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓增值收益，漲價(jià)歸功（4）地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。臺(tái)灣房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓增值收益通過(guò)稅收政策調(diào)節(jié)，體現(xiàn)“漲價(jià)歸公”。這里，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是“漲價(jià)”測(cè)算按照購(gòu)買(mǎi)房屋時(shí)和出售時(shí)政府公布地價(jià)為依據(jù)，差價(jià)即為計(jì)稅基數(shù)；二是稅率梯度遞增，漲價(jià)幅度越大稅率越高。


英國(guó)自由保有土地和租賃保有土地均受到法律的嚴(yán)格保護(hù) 英國(guó)以土地私有制為基礎(chǔ)。按照1925年《財(cái)產(chǎn)法》規(guī)定，土地產(chǎn)權(quán)包括自由保有和租賃保有，受到法律的嚴(yán)格保護(hù)。土地登記具有強(qiáng)制性，由《土地登記法》（1925年，2002年）及配套的土地登記條例來(lái)規(guī)范。 土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有盡管土地所有者可以自由交易，但是政府通過(guò)土地用途管制限制隨意開(kāi)發(fā)行為。1947年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途，必須申請(qǐng)規(guī)劃許可。程序如下：申請(qǐng)前的咨詢(xún)、公示和公眾咨詢(xún)、規(guī)劃委員會(huì)審查等。此外，與之配套的申訴制度有效制約了規(guī)劃審查的隨意性，保證了申請(qǐng)的公平公正。保證土地開(kāi)發(fā)有序進(jìn)行的同時(shí)，獲得土地規(guī)劃得益以保證社會(huì)公平 實(shí)踐操作中，土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可的發(fā)放通常有附加條件，即開(kāi)發(fā)商必須以現(xiàn)金或?qū)嵨镄问交仞伣o社會(huì)。例如，地方政府可能要求開(kāi)發(fā)商提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施如學(xué)校等，或提供20%~30%的房屋給地方政府作為安居房或廉租公屋，以取得規(guī)劃許可的發(fā)放。 1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》得到強(qiáng)化，2004年《規(guī)劃與強(qiáng)制征用法》出臺(tái)后得以趨向標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

基于公共利益需要，政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)行使強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)權(quán)來(lái)征用土地基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益需要，政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)行使強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)權(quán)來(lái)征用土地。議會(huì)決定何種用地功能屬于公共利益范疇，不同情形由不同的法律進(jìn)行規(guī)定。例如，1992年《交通和工程法》和基于某項(xiàng)議會(huì)特別法案頒發(fā)的《強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)令》。當(dāng)征地機(jī)構(gòu)決定使用強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)權(quán)后，必須遵循從提出強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)方案直至做出補(bǔ)償?shù)氖蟛襟E。被征地人有權(quán)向最高法院上訴，低收入者還可在法律費(fèi)用方面獲得經(jīng)濟(jì)資助。征地成本較高，強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)權(quán)行使程序復(fù)雜，約束了土地征用 政府對(duì)于土地征用申請(qǐng)的核準(zhǔn)尤為嚴(yán)格：首先，有關(guān)大臣主持召開(kāi)公開(kāi)調(diào)查會(huì)，聽(tīng)取各方對(duì)動(dòng)用強(qiáng)制征地權(quán)的意見(jiàn)。2009年全國(guó)70城市土地出讓金收入同比增加超過(guò)100%；排在前20位的城市土地出讓金總額高達(dá)6210億元，同比增加108%。土地出讓金收入排在前20位的城市的土地出讓金收入；2007、2008和2009年排在前七位城市的土地出讓金收入占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比例。2009年土地出讓金收入最高的是上海，高達(dá)821億，占當(dāng)年上海地方財(cái)政收入2540.3億元的32.3%。在2009年，土地出讓金收入排在前七位的城市，土地出讓金占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比例，最高的達(dá)到了51.7%（武漢），最低的也達(dá)到了23.9%（北京）；而在2007年最高的武漢土地出讓金收入占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比例更是高達(dá)86.0%。

地方政府對(duì)“土地財(cái)政”依賴(lài)在一些三線城市甚至一些中小城鎮(zhèn)也表現(xiàn)強(qiáng)烈。在東部沿海某鎮(zhèn)的調(diào)查顯示，該鎮(zhèn)土地收入占鎮(zhèn)可支配財(cái)力的比例一直居高不下，最高的年份（2003年）占到了91.11%，最低的年份（2008年）也占到了33.93%。而土地收入一直構(gòu)成該鎮(zhèn)財(cái)政總支出的主要來(lái)源。

地方政府大量舉債以保障財(cái)政支出的剛需。2013年年末審計(jì)署公布的中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模顯示，截至 2013 年 6 月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù) 2.93萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù) 6.65萬(wàn)億元。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù) 2.67萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù) 4.34萬(wàn)億元。

2013年的審計(jì)公報(bào)顯示，“與一些國(guó)家的政府債務(wù)主要用于消費(fèi)性支出不同，中國(guó)的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障?！睂徲?jì)署在報(bào)告最后也提出了四點(diǎn)建議，即建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度；建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究；進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財(cái)稅等體制機(jī)制改革以及建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）中央與地方財(cái)力分配中存在的主要問(wèn)題

分稅制是世界各國(guó)普遍實(shí)行的行之有效的財(cái)稅體制。中國(guó)實(shí)施分稅制以來(lái), 在理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系, 建立規(guī)范的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制, 保證中央和地方財(cái)政收人穩(wěn)定增長(zhǎng), 增強(qiáng)中央財(cái)政調(diào)控能力等方面, 取得了顯著成效。但由于這次改革的漸進(jìn)性, 中國(guó)分稅制在中央稅制與地方稅制體系的建立、稅權(quán)劃分、國(guó)稅地稅協(xié)調(diào)運(yùn)行、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等方面仍存在一些問(wèn)題。

1、地方政府財(cái)政困難、入不敷出。分稅制改革的主要目的是增加中央財(cái)政預(yù)算收入在總財(cái)政收入中所占的比重，從而增強(qiáng)中央對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。但是，在分稅制實(shí)行多年后，一個(gè)凸顯的問(wèn)題就是地方財(cái)政預(yù)算收入占總財(cái)政收入的比重大幅下降，地方財(cái)政困難的現(xiàn)象日益普遍和嚴(yán)重。1993 年到2012 年間，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重從78%下降到52.1%，但中央政府的比重卻由22%上升到47.9%。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻一直維持在70%的水平。

2、中央對(duì)地方稅收返還政策加劇地方間不公平。在分稅制改革之后，中央政府為保護(hù)個(gè)地方政府的既得利益格局，設(shè)置了中央對(duì)地方的稅收返還政策。1993年中央凈上劃收入全額返還地方，1994 年以后，稅收返還額在1993 年基數(shù)上逐年遞增。稅收返還政策的標(biāo)準(zhǔn)默認(rèn)了起點(diǎn)上的不公平，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、稅源充足、基期凈上劃收入多的地區(qū)以后每年稅收返還的數(shù)額就多；而經(jīng)濟(jì)落后、稅源不足、基期凈上劃收入少的地區(qū)以后每年稅收返還的數(shù)額就少。這樣實(shí)質(zhì)上加劇了不同地區(qū)地方政府之間的財(cái)政收入差距。

3、省級(jí)以下分稅制不完善。目前的分稅制改革只是重點(diǎn)改革了中央政府和省級(jí)政府間的財(cái)政收入支出分配關(guān)系，但對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府分稅制的改革的落實(shí)并不到位。中國(guó)的行政管理層次很多，省級(jí)及省級(jí)以下的有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。根據(jù)分稅制的要求，省級(jí)政府及其以下各級(jí)政府之間也要有明確規(guī)范的稅收收入和支出的分配關(guān)系。省級(jí)以下政府在這點(diǎn)上的改革并不完善，分配關(guān)系也不明確，這與中國(guó)行政管理層級(jí)過(guò)多也是有關(guān)的。

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注：本文為2013年度國(guó)家稅務(wù)總局重點(diǎn)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2013ZD01）“分稅制條件下中央與地方財(cái)力分配狀況統(tǒng)計(jì)分析”的總報(bào)告。課題組組長(zhǎng)、執(zhí)筆人付廣軍。鑒定等級(jí)：優(yōu)秀。