【2020年4月5日】防控“新冠肺炎”疫情的財稅政策研究

防控“新冠肺炎”疫情的財稅政策研究

作者：朱青

內(nèi)容提要：突如其來的“新冠肺炎”疫情對我國宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行特別是對中小企業(yè)的經(jīng)營以及就業(yè)都會產(chǎn)生較大的影響。在這場防控疫情的斗爭中，財政稅收政策將發(fā)揮重要的作用，但無論是減稅還是增支都將會加大財政的赤字率。在 2020 年這個特殊時期，國家可以考慮突破 3% 的財政赤字率，但從長期來看，未來也不應(yīng)該搞結(jié)構(gòu)性赤字，因為這將導(dǎo)致巨大的政府債務(wù)。為了應(yīng)對疫情，國家應(yīng)當(dāng)在加大宏觀政策調(diào)節(jié)的力度、加大對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入、緩解企業(yè)經(jīng)營困難以及實施好就業(yè)優(yōu)先政策方面出臺相應(yīng)的財稅政策。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎 財政赤字率 財稅政策

突如其來的“新冠肺炎”疫情目前正肆虐于華夏大地，它不僅給人民群眾的身體健康造成了一定的威脅，而且也對國民經(jīng)濟造成了較大的沖擊。面對疫情的來襲，黨中央、國務(wù)院及時部署，動員社會各界力量防控疫情的蔓延，并確保疫情沖擊下社會穩(wěn)定和經(jīng)濟平穩(wěn)運行。在危機的形勢下，財稅部門也亟須出臺一些切實可行的措施加以應(yīng)對。

一、“新冠肺炎”疫情對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生的沖擊

我國宏觀經(jīng)濟運行自 2012 年以來就面臨比較大的下行壓力，經(jīng)濟增長率從 2012 年的 7.9% 下降到2019 年的 6.1%。疫情的發(fā)生，對今年的經(jīng)濟增速還會造成一定的負面影響?！靶鹿诜窝住弊鳛橐环N空氣傳染性疾病，它對交通、旅游、住宿、餐飲、娛樂等體驗性消費行業(yè)的影響最大，目前已造成這些行業(yè)的營業(yè)額大幅度下降，例如一些大中型的餐飲企業(yè)每日的營業(yè)額也還不到疫情發(fā)生前的 20%。由于疫情發(fā)生后人流和物流都受到了一定的限制，批發(fā)零售等其它第三產(chǎn)業(yè)甚至第二產(chǎn)業(yè)的正常經(jīng)營也受到了不同程度的影響。鑒于事態(tài)的發(fā)展，國際衛(wèi)生組織已將這次疫情列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC），這對今年我國的出口勢必也會產(chǎn)生一定不利的影響。當(dāng)然，從拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車” 的角度來看，這次疫情對消費尤其是其中的服務(wù)消費沖擊最大，而服務(wù)消費目前對經(jīng)濟增長的貢獻率遠大于“非典”時期。例如，2004 年最終消費支出對經(jīng)濟增長的貢獻率為 42.9%，2019 年該比重上升到57.8%；而近些年來我國的服務(wù)消費又有了長足的發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019 年全國居民人均消費支出中，生活用品及服務(wù)、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健、其他用品及服務(wù)的支出占比已達到 47.3%，比 2015 年提高了 7 個百分點。①基于上述經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，“新冠肺炎”疫情對經(jīng)濟增長的抑制作用不可小覷。

這次疫情對宏觀經(jīng)濟影響的第二個方面就是就業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)云集了大量的小微企業(yè)，而且多為勞動密集型企業(yè)，吸納了大量的就業(yè)人員，其中在體驗性消費行業(yè)的城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶中就業(yè)的職工就達4000 多萬人，占城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶就業(yè)人數(shù)總和的將近20%。如果這次疫情不能很快結(jié)束， 將會有大量的小微企業(yè)難以再支撐下去，“穩(wěn)就業(yè)”將面臨巨大的挑戰(zhàn)。而就業(yè)不僅關(guān)系到民生，也關(guān)系到社會的穩(wěn)定。2020 年 2 月 12 日中央政治局常務(wù)委員會召開會議（以下簡稱“政治局常委會”），明確提出“要以更大力度實施好就業(yè)優(yōu)先政策，完善支持中小微企業(yè)的財稅、金融、社保等政策”。也就是說，實施就業(yè)優(yōu)先政策要打一套“組合拳”，要通過財稅、金融、社?！叭荦R下”的綜合治理才行。不過，由于金融信貸本身具有償還性的屬性，其在幫助營業(yè)額大面積減收的企業(yè)時就顯得有點力不從心。而社保特別是其中的養(yǎng)老、醫(yī)療在目前面臨收支矛盾較大的情況下再出臺“降費”的政策，很可能會加大財政一般預(yù)算對其的補助力度（2019 年該補助已將近一般預(yù)算總支出的 8%），最終還是要由財政兜底?？梢姡愿罅Χ葘嵤┖镁蜆I(yè)優(yōu)先政策，主要還是要靠財稅政策，即以財稅為主，金融、社保為輔。

二、財政赤字率突破 3% 的問題

防控疫情以財稅政策為主，無論是減稅還是增支，其結(jié)果一定會加大財政一般預(yù)算的收支缺口，從而提高赤字率（赤字占 GDP 的比重）。過去，我們在赤字率上一直有一個“緊箍咒”，即預(yù)算赤字不能超過 GDP 的 3%，所以近些年來我國的赤字率一直低于這個比例，最高時（2016 年）也僅為 2.93%， 2019 年為 2.78%。其實，3% 的赤字率并不是財政學(xué)界的一個“鐵律”，它是當(dāng)年（1991 年）歐盟通過的《歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》，簡稱《馬約》）中對加入歐元區(qū)的歐盟成員國規(guī)定的兩大財政紀律之一（另一條紀律為政府債務(wù)余額占 GDP 的比率不能超過60%），目的是約束歐元區(qū)國家為彌補赤字而過多發(fā)債（歐元債），防止干擾和抬高歐元區(qū)的市場利率。因為當(dāng)時歐盟成員國的赤字率普遍較高，如 1994 年希臘為 10%，意大利為 9.2%，芬蘭為 6.4%，西班牙為 6.3%，法國為 5.8%， 奧地利為 5%，只有愛爾蘭和德國低于 3%，分別為 1.7% 和 2.4%。②如果歐盟對希望加入歐元區(qū)的成員國赤字率不加以約束，允許其在發(fā)行政府債務(wù)問題上各行其是，而這些國家本國貨幣消失后都要以歐元發(fā)債， 這樣就會影響整個歐元區(qū)的市場利率。財政赤字率過高，導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模過大，從而就要抬高市場利率。而歐元區(qū)的市場利率應(yīng)當(dāng)由設(shè)在德國法蘭克福的歐洲中央銀行調(diào)控，不能由各成員國干擾，這就是歐盟當(dāng)時規(guī)定財政紀律的初衷。至于為什么把赤字率定在 3%，這主要是歐盟的兩架馬車（德國和法國）當(dāng)時相互妥協(xié)的結(jié)果。但嚴格的財政紀律又會捆住各國財政政策的手腳，所以《馬約》和以后的《穩(wěn)定和增長公約》都規(guī)定歐元區(qū)國家在偶然性的特殊情況下可以不受 3% 赤字率的約束。這種特殊情況包括：一是該國發(fā)生了不可控的事件，其對政府的財政狀況產(chǎn)生了很大的影響；二是發(fā)生了嚴重的經(jīng)濟衰退，需要政府加大赤字規(guī)模以刺激經(jīng)濟增長。例如，據(jù) OECD 統(tǒng)計，法國在 2009 年為了應(yīng)對 2008 年爆發(fā)的國際金融危機，將政府的赤字率提高到 7.2%，2017 年才降到了 3% 以內(nèi)（2.8%）；愛爾蘭 2009 年的赤字率甚至高達 13.8%；就連財政政策一向比較謹慎的德國，其 2009 年的赤字率也突破了 3%，為 3.2%，2010 年更上升到 4.4%，但 2011 年經(jīng)濟復(fù)蘇后隨即就降到了 0.9%。①可見，3% 的財政赤字率并不是我們應(yīng)當(dāng)死守的一道防線，何況連歐元區(qū)的國家在危機時刻也都打破常規(guī)，突破 3% 赤字率的限制，那么我們在當(dāng)前“要更好發(fā)揮積極的財政政策作用”的背景下為什么還要恪守這個 3% 呢？

當(dāng)然，在財政赤字問題上我們確實不應(yīng)該搞結(jié)構(gòu)性赤字（即在宏觀經(jīng)濟總體平衡狀況下安排的財政赤字），在經(jīng)濟下行期間臨時性地安排一些周期性赤字，這在理論上是說得通的，也是各國的普遍做法。結(jié)構(gòu)性赤字，特別是長期實行結(jié)構(gòu)性赤字，很可能會使政府陷入沉重的債務(wù)負擔(dān)。所以我們主張 2020 年在防控“新冠肺炎”疫情的特殊時期赤字率突破 3%，并不意味著鼓勵財政今后年年多搞赤字。因為多搞赤字就要多發(fā)債，而目前我國一般預(yù)算的債務(wù)負擔(dān)率（各級政府一般預(yù)算的債務(wù)余額占 GDP 的比重）已達 30%；加上地方專項債，債務(wù)負擔(dān)率已略高于 40%。這個債務(wù)負擔(dān)率基本上相當(dāng)于瑞士的水平（2018 年為 41.1%），比主要發(fā)達國家都低很多，如 2018 年各級政府的債務(wù)負擔(dān)率，日本為 237%，希臘為 193%，意大利為 147%，葡萄牙為 138%，美國為 136%，法國為 122%，比利時為 118%，英國為116%。③但同時也要看到，我國地方政府還有較多的隱性負債，據(jù)國泰君安證券研究所的研究，其規(guī)模在 2018 年約為 34 萬億元，占 GDP 的 37%。如果把這部分隱性負債也考慮進去，我國各級政府的債務(wù)總規(guī)模已達 80% 左右，作為一個發(fā)展中國家，這個債務(wù)規(guī)模已相當(dāng)可觀。如果再連年搞大規(guī)模的財政赤字，很可能就會像日本一樣承受巨大的債務(wù)。例如，1980 年，日本各級政府的債務(wù)負擔(dān)率只有 50%，但30 多年后就高達近240%。另外，政府發(fā)債還有一個付息的問題，政府要在預(yù)算里安排這筆債務(wù)服務(wù)的支出。債務(wù)規(guī)模越大，這部分開支占預(yù)算支出的比例也就越大。例如，2019 年，我國一般預(yù)算支出中利息支出占 3.5%，而 2010 年這個比例僅為 2.05%；特別是中央本級支出中利息支出的占比已高達 14%（預(yù)算數(shù)）， 比 2010 年高出 4.6 個百分點。所以說，未來赤字率長期突破 3% 財政是難以為繼的，但這并不意味著在像今年這種特殊情況下財政還要固守 3% 的“戒律”。

三、疫情下穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的財稅措施

一旦赤字率可以突破 3%，那么財政就可以拿出更多的資金來支持這次防控疫情的戰(zhàn)斗。接下來，就是財政的錢花在哪？政治局常委會對防控疫情的財稅政策提出了明確要求。

（一）財政應(yīng)助力加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度

政治局常委會明確提出，“要加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，針對疫情帶來的影響，研究制定相應(yīng)政策措施”。宏觀政策調(diào)節(jié)，主要是調(diào)節(jié)總需求與總供給之間的關(guān)系，其著力點應(yīng)當(dāng)放在消費、投資和出口“三駕馬車”方面。財政和金融是宏觀調(diào)節(jié)的重要手段，尤其是在疫情加重的經(jīng)濟下行趨勢下，財政政策可以發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用。特別是在投資領(lǐng)域，財政因資金規(guī)模大、使用期限長等優(yōu)勢，更能夠“大顯身手”。近些年，我國經(jīng)濟增速下滑的一個重要原因是投資增速不斷下降，2012 年固定資產(chǎn)投資增速為 20.3%， 2019 年增速下跌到 5.4%。據(jù)統(tǒng)計，2008 年至 2012 年，全社會固定資產(chǎn)投資年平均增速為 22.3%，而到2013 年至 2017 年期間該比例下降到了 6.8%。分析來看，我國固定資產(chǎn)投資增速的下降與政府預(yù)算內(nèi)投資增速的下降不無關(guān)系。2008 年至 2012 年，國家預(yù)算內(nèi)投資年平均增長 24.3%，而到 2013 年至 2017 年期間增速則降到 14.8%。①在經(jīng)濟下行期間企業(yè)不愿意追加投資，房地產(chǎn)投資在“住房不炒”的政策壓力下增長空間也有限，這時政府投資就起著十分關(guān)鍵的作用。因此，政治局常委要求，“要聚焦重點領(lǐng)域， 優(yōu)化地方政府專項債券投向，用好中央預(yù)算內(nèi)投資，調(diào)動民間投資積極性，加快推動建設(shè)一批重大項目”。

政府預(yù)算內(nèi)投資過去的重點往往是“鐵公機”，今后要向與人民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域傾斜，比如醫(yī)院和醫(yī)療機構(gòu)。我國是一個擁有 14 億人口的大國，過去一直存在著“缺醫(yī)少藥”的問題。近些年情況有所好轉(zhuǎn)，但與人民群眾的就醫(yī)需求相比仍存在著供給不足的問題。特別是人口老化，對醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)療人員提出了更多需求。但近些年，我國的公立醫(yī)院不僅沒有增加，反而從 2013 年的 13396 個減少到 2018 年的 12032 個。②據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計，我國每一萬人中醫(yī)生的人數(shù)是 17.8，而這個比例發(fā)達國家遠遠高于我國，例如日本是 24.1，美國是 25.9，英國是 28.1，法國是 32.3，韓國是 36.4，德國是 42.1，瑞典是54。③今后，財政在擴大投資、積極參與宏觀調(diào)控的過程中，應(yīng)當(dāng)把衛(wèi)生健康領(lǐng)域作為一個投資的重點。

（二）財政要加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入

政治局常委會指出：要“加大資金投入，保障好各地疫情防控資金需要”。為了防控疫情，政府勢必要加大在醫(yī)療衛(wèi)生人員、醫(yī)療物資采購、患者治療以及社區(qū)防控等方面的開支，而這些資金投入主要都來自于政府的一般預(yù)算。一般預(yù)算中的衛(wèi)生健康支出，主要包括各級政府對公立醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、公共衛(wèi)生、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理、中醫(yī)藥、行政事業(yè)單位醫(yī)療、醫(yī)療救助等方面的財政撥款， 它是這次防控疫情的重要資金來源。2019 年，我國衛(wèi)生健康支出占一般預(yù)算總支出的7.03%，該比重比2003 年“非典”時的 4.53% 提高了不少，占 GDP 的比重也從 2003 年的 0.81% 上升到 2019 年的 1.69%。

應(yīng)當(dāng)說，“非典”以后黨和國家對加大衛(wèi)生健康領(lǐng)域的投入是十分重視的。但從增速看，由于 2012 年“營改增”以后宏觀稅負（稅收占 GDP 的比重）開始不斷下降，一般預(yù)算收入占 GDP 的比重也從 2012 年的21.76% 下降到 2019 年的 19.21%，影響了一般預(yù)算的開支規(guī)模，其中衛(wèi)生健康支出的增速也出現(xiàn)了下滑。

例如，2004 年到 2011 年，一般預(yù)算中衛(wèi)生健康支出年平均增速為 25.6%，而在 2012 年到 2019 年期間， 該項支出年平均增速僅為12.9%。④特別是在衛(wèi)生健康支出方面，我國還存在著重醫(yī)療輕防疫的問題。例如， 2012 年至 2018 年，財政對公立醫(yī)院的撥款年均增長 14.6%，但用于疾病預(yù)防控制機構(gòu)的開支年均增長率不到 11%。⑤另外，與發(fā)達國家相比，我國政府衛(wèi)生健康支出占財政支出的比重以及占 GDP 的比重也是偏低的。根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）提供的數(shù)字，2017 年各級政府的衛(wèi)生支出占財政支出的比重為：澳大利亞 17.8%，比利時 15.3%，加拿大 19.3%，丹麥 16.6%，法國15.5%，德國 19.9%，意大利 13.4%，日本 23.6%，瑞典和英國 18.7%，美國 22.5%。上述國家各級政府衛(wèi)生支出占 GDP 的比重分別為：澳大利亞 6.3%，比利時8%，加拿大 7.8%，丹麥 8.5%，法國和德國 8.7%，意大利 6.5%，日本和瑞典 9.2%， 英國 7.6%，美國 8.6%。而我國這兩個比例分別為 9.1% 和 2.9%。①當(dāng)然，我國還屬于發(fā)展中國家，人均GDP 還比較低，不能完全跟發(fā)達國家簡單相比，這里只是找出差距，并看到今后財政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向。特別是這次疫情再次向我們提示，公共衛(wèi)生關(guān)系到人民群眾的生命安全和國家社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，國家必須隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提高在這個領(lǐng)域的資金投入。事實上，一些經(jīng)濟欠發(fā)達的國家也都比較重視公共衛(wèi)生的開支，比如古巴，政府衛(wèi)生支出占財政支出和 GDP 的比重分別為 15.9% 和 10.5%，智利 17.7% 和 4.5%，秘魯14.9% 和 3.2%，南非 13.3% 和 4.4%，突尼斯 13.6% 和 4.1%。

（三）財稅政策要讓企業(yè)有獲得感

政治局常委會提出，“要繼續(xù)研究出臺階段性、有針對性的減稅降費措施，緩解企業(yè)經(jīng)營困難”。這里的階段性，就是要針對這次疫情出臺減稅降費政策，這種政策要有一定的時效性；而針對性就是要有的放矢，無論是減稅還是補助，都不能撒胡椒面，必須要有靶向性，好鋼使在刀刃上，使財稅政策真正能解決企業(yè)的經(jīng)營困難。

目前，國家已經(jīng)在這方面出臺了一些政策，但隨著這場斗爭的不斷深入，國家還應(yīng)當(dāng)陸續(xù)推出一些更加有效、并讓企業(yè)有更多獲得感的財稅措施。鑒于目前受災(zāi)情影響較大的企業(yè)其營業(yè)收入和利潤都大幅度下降，無論是增值稅還是企業(yè)所得稅的減免稅政策都很難發(fā)揮預(yù)期的效果，所以當(dāng)前政府應(yīng)主打財政（支出）政策而不是稅收政策。當(dāng)然，政府在稅收政策領(lǐng)域也不能無所作為，最應(yīng)當(dāng)采取的措施就是完善增值稅期末留抵退稅的政策。我們知道，餐飲、住宿、旅游、娛樂等企業(yè)其增值稅的繳納往往存在“低征高扣”的問題，即征稅率為 6%、扣稅率為 13% 或 9%（外購農(nóng)產(chǎn)品），所以，這類企業(yè)不僅一般不繳納增值稅，而且往往還有較大的期末留抵稅額。如果規(guī)定這類企業(yè)免增值稅，則企業(yè)就沒有什么獲得感。但如果規(guī)定給予其期末留抵稅額退稅，這就相當(dāng)于財政給予企業(yè)一定的補貼，企業(yè)就可以獲得“真金白銀” 的好處。目前，國家稅務(wù)總局公告 2019 年第 20 號已規(guī)定自 2019 年 4 月 1 日起試行增值稅期末留抵稅額退稅的制度，但退稅也只辦理所屬期在 2019 年 4 月以后的稅款，在此之前留抵的進項稅額都不能享受退稅政策。根據(jù)調(diào)查，在這種退稅條件下，有些餐飲企業(yè)期末留抵稅額至多能夠享受 15% 左右的退稅。如果能把退稅稅款的所屬期提前一些，例如提前到 2018 年 5 月（即增值稅第一次降稅率的月份），將會大大緩解上述企業(yè)的資金壓力。此外，臨時性地降低與企業(yè)經(jīng)營規(guī)模無關(guān)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，也可以有效減輕企業(yè)的負擔(dān)。

（四）財稅要服務(wù)于就業(yè)優(yōu)先政策

政治局常委會提出，“要以更大力度實施好就業(yè)優(yōu)先政策，完善支持中小微企業(yè)的財稅、金融、社保等政策”。落實就業(yè)優(yōu)先政策，就需要企業(yè)不裁員，不解雇職工。這樣，企業(yè)就要在沒有正常營收的情況下繼續(xù)給職工發(fā)工資，繼續(xù)繳納社會保險費，其受到的資金壓力可想而知。很多不能“活下去”的小微企業(yè)就是因為這個原因而走向清算倒閉。這時，如果財政能給它們搭一把手，可能就有“救命之恩”， 等疫情過去企業(yè)經(jīng)營恢復(fù)正常以后它們又可以繳納稅費，給予國家“涌泉相報”。目前財政可以從以下兩個方面精準出手：一是對不裁員的小微企業(yè)給予工資補貼，可以根據(jù)企業(yè)職工人數(shù)，按照本地區(qū)上一年度社會平均工資的一定比例（如 40%）給予企業(yè)補貼；二是減免受災(zāi)情影響較大的小微企業(yè) 2020 年第一和第二季度的社保繳費，減免比例由各地根據(jù)本地區(qū)社?；鹨约耙话泐A(yù)算的收支情況而定，例如東南沿海地區(qū)用工多，社保基金相對也寬裕，就可以多減免一些；而東北等社保基金收支缺口較大的地區(qū)， 其減免的社保繳費可由中央財政給予專項轉(zhuǎn)移支付?？傊谶@個關(guān)鍵時期，財政要與企業(yè)尤其是受災(zāi)嚴重的小微企業(yè)同呼吸共命運，確保打贏這場疫情防控的人民戰(zhàn)爭。

原文鏈接： 防控_新冠肺炎_疫情的財稅政策研究_朱青.pdf (1005.81 KB, 下載次數(shù): 427)

2021-8-30 16:33 上傳

點擊文件名下載附件