【2010年3月10日】從國際比較視角看我國的分稅制改革

從國際比較視角看我國的分稅制改革

作者：朱青

內(nèi)容提要:本文從國際比較的角度對當(dāng)前我國分稅制的一些熱點問題進行了探討, 認為:在地方一般預(yù)算收入中, 本級收入占比重較低并不會影響地方財政支出, 關(guān)鍵是要有一個科學(xué)合理的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度 ;我國是單一制國家, 不可能給地方政府稅收立法權(quán), 但可以讓地方在中央立法的框架內(nèi)有一定的選擇權(quán), 此外還可以通過發(fā)展中央地方共享稅的路徑完善地方稅體系;下一步完善分稅制應(yīng)適當(dāng)調(diào)整中央與地方的分稅辦法, 并進一步加大均衡性轉(zhuǎn)移支付比重。

關(guān) 鍵 詞:分稅制 地方財政 地方稅 轉(zhuǎn)移支付

作者簡介:朱 青, 中國人民大學(xué)中國財政金融政策研究中心教授, 100872 。

1994 年我國分稅制改革后, 財力越來越向中央政府集中, 而地方政府的支出責(zé)任越來越大。在這種情況下, 許多地方出現(xiàn)了財政困難的現(xiàn)象。為了解決這種縱向財政不平衡問題, 有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)對分稅制進行改革, 增加地方稅收在全部稅收收入中的比重, 有人甚至還呼吁給省級政府一定的稅收立法權(quán), 以強化地方稅體系。那么, 當(dāng)前國家應(yīng)當(dāng)如何解決地方財政困難的問題, 下一步對分稅制應(yīng)當(dāng)如何進行完善, 本人對這些問題也有一些不成熟的看法。

一、關(guān)于擴大地方財權(quán)的問題

從 20 世紀 80 年代中期開始我國出現(xiàn)了政府財力分散化的現(xiàn)象, 中央政府集中的財政收入占全國財政收入的比重呈逐年下降趨勢。到 1993 年, 中央財政收入占全國財政收入的比重已經(jīng)從1984 年的40.5%猛降到22%。而同期地方財政收入的占比則從59.5%上升到78%。中央政府財力的弱化嚴重地影響了其各項職能的發(fā)揮,   特別是通過“ 抽肥補瘦”對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付功能大大地下降。針對這種情況, 黨的十四屆三中全會提出要“ 合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例?！?994 年的分稅制改革正是根據(jù)中央的這一精神實施的。分稅制改革徹底扭轉(zhuǎn)了政府財力過于分散的狀況, 中央財政收入占全國財政收入的比重在 1994 年當(dāng)年就提高到55.7%，而且自 2002 年以來這個比重一直保持在55%左右相應(yīng)地, 地方財政收入(  地方一般預(yù)算收入中的本級收入) 所占的比重到 1994 年也由上年的78%猛降到44.3%，近些年來一直維持在45%左右的水平在地方財政收入占比大幅度下降的同時, 地方財政支出在全國財政支出中所占的比重卻沒有明顯降低, 甚至還有上升的勢頭。例如, 地方本級支出占全國財政支出的比重, 1993 年為71.7%，1994 年略降為69.7%，1996年則又升回到72.9%，到2008年該比重則高達78.7%。這表明，在地方本級支出和本級收入之間出現(xiàn)了越來越大的缺口, 很多對分稅制改革的非議由此而生。那么,能否因為地方財政在國家財政中的支出占比與收入占比差距拉大而否定分稅制改革呢? 其實, 地方一般預(yù)算的可支配財力除了本級收入外, 還有來自中央財政的補助收入( 由中央財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出形成) 。中央財政在取得收入后, 很大一部分并沒有用于本級支出, 而是被用于對地方政府的補助。這部分開支 1995 年占中央財政總支出的56%，而到 2008 年則占到63.3%由于中央財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大, 使來自中央財政的補助收入目前成為地方政府一般預(yù)算收入的重要資金來源, 2008 年它已占地方一般預(yù)算收入的44.5%。

其實, 國外地方政府的自有財源與支出之間存在缺口是很普遍的現(xiàn)象, 許多國家地方政府的收入來源嚴重依賴中央( 聯(lián)邦) 政府的補助收入。例如, 2005 年, 在丹麥 、挪威、葡萄牙等國, 中央財政的補助收入占地方政府( 中央或聯(lián)邦以下政府) 財政收入的比重都在40%以上，該比重在匈牙利 、韓國和波蘭等國都在60%以上;而在荷蘭 、希臘等少數(shù)國家, 該比重甚至高達80%以上，從上述情況看, 一個國家的地方財政在多大程度上依賴中央( 聯(lián)邦) 政府的補助收入并沒有一定之規(guī), 它取決于許多因素, 其中之一是政府體制。一般來說, 聯(lián)邦制國家地方政府對聯(lián)邦補助的依賴性較小, 其收入主要靠獨享稅或共享稅 ;而在單一制國家, 由于中央政府的財政集中率較高, 地方政府的很大一部分收入要靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。例如, 澳大利亞和德國是聯(lián)邦制國家, 兩國地方財政對聯(lián)邦政府補助的依賴度都不超過25%而盧森堡 、波蘭和韓國都是單一制國家, 其地方政府對中央財政補助的依賴度均超過50%。但也有一些例外, 例如:奧地利和墨西哥是聯(lián)邦制國家, 但其地方財政對聯(lián)邦補助的依賴度也超過了45%。

我國屬于單一制國家, 目前地方財政對中央政府補助的依賴度為44.5%，與國外相比這個比例并不是很高, 即使與奧地利 、墨西哥等聯(lián)邦制國家比也不算高。所以, 如果僅以當(dāng)前地方財政嚴重依賴中央補助籌資為由來否定分稅制改革, 恐怕是站不住腳的。更何況, 由于有中央對地方的轉(zhuǎn)移支付, 近些年地方財政總體上看是收支平衡并略有結(jié)余的, 國家的財政赤字主要表現(xiàn)在中央預(yù)算上。當(dāng)然, 也不能否認, 目前確實有一些地區(qū)存在著財政困難, 財政縱向不平衡問題比較突出, 但這個問題可以通過完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度來解決, 并非要一味地強調(diào)增加地方政府的財權(quán)和自有稅源。實際上, 近些年來, 中央財政已不斷加大對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度, 而且確有一定的成效。例如, 自 2005 年實施縣鄉(xiāng)財政獎補轉(zhuǎn)移支付后, 全國財政困難縣已經(jīng)從 791 個減少到 27 個。

助轉(zhuǎn)移支付手段參與地方政府的籌資活動, 實施所謂的財力均等化戰(zhàn)略 。正是出于這個原因, 目前國外一些學(xué)者比較推崇社會福利搞得較好的斯堪的那維亞國家的模式, 即財政支出高度分散而財政收入高度集中。當(dāng)前我國政府也確立了“ 基本公共服務(wù)均等化”的目標。黨的“ 十七大”報告要求“ 圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè), 完善公共財政體系”, 其中一個具體任務(wù)就是要“ 加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度, 提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例?！毙枰獜娬{(diào)的是, “ 十七大”報告并沒有提出通過增加地方財權(quán)和自有稅源來解決地方收入能力和支出責(zé)任不平衡的問題, 只是提出要“ 健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制” 。這一提法表明, 解決地方財力縱向不平衡問題并不一定要給地方財權(quán)和自有稅源, 通過合理的轉(zhuǎn)移支付制度同樣可以達到目的。其實, 發(fā)達國家的經(jīng)驗早已表明, 如果擴大地方政府的財權(quán)和自有稅源, 反而可能會加大地區(qū)之間的財力差異, 不利于地區(qū)之間公共服務(wù)均等化的進程, 因為這時中央政府可能會沒有足夠的財力用于對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付, 或?qū)⑥D(zhuǎn)移支付的重點轉(zhuǎn)到財力均等化以外的目標。

二、關(guān)于健全地方稅體系的問題

目前人們提到健全地方稅體系, 主要有兩方面的含義 :一是要給地方政府一定的稅收立法權(quán), 讓地方政府有權(quán)根據(jù)自己的實際情況開征或減免一些稅種 ;二是將一些稅源較大的稅種劃給地方, 讓這些大稅種成為地方的獨享稅。其實, 這兩種思路都出于一種考慮, 即當(dāng)前地方獨享稅( 又稱小口徑地方稅) 所籌集到的收入過少, 不能擔(dān)當(dāng)起為地方公共支出融資的重任, 因此應(yīng)當(dāng)給地方政府再開辟出一塊獨享的稅源。

對于要不要給地方政府一定的稅收立法權(quán)特別是稅收開征權(quán)和減免權(quán)的問題, 在我國財稅學(xué)界爭論已久。這里有一個很關(guān)鍵的問題需要明確, 即我國是單一制國家, 地方政府是中央政府的派出機構(gòu), 因此不能享有充分的稅收立法權(quán), 這與聯(lián)邦制國家有很大的不同。不過, 地方政府沒有稅收立法權(quán), 并不意味著不可以有一定的稅收自主權(quán)。國外許多單一制國家在中央政府稅收立法范圍內(nèi)允許地方政府有一定的稅率選擇權(quán), 這個經(jīng)驗很值得我國借鑒。例如, 2005 年, 希臘地方政府稅收收入中有53.9%來自地方對稅率有一定自主權(quán)的稅種, 該比例在匈牙利、日本 、韓國、荷蘭 、挪威、瑞典分別為 ：87%、84%、75.7%、100%。其實在我國稅法中也有一些稅種給予地方政府一定的稅率選擇權(quán), 如營業(yè)稅暫行條例允許省級政府在規(guī)定的幅度內(nèi)決定娛樂業(yè)的適用稅率, 車船稅暫行條例允許省級政府在規(guī)定的子稅目稅額幅度內(nèi)確定車輛的具體適用稅額等等, 但與國外相比適用范圍過小。我國地廣人多, 各地的社會經(jīng)濟情況千差萬別, 為了貫徹《憲法》提出的“ 遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下, 充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”, 今后中央政府應(yīng)賦予地方政府在獨享稅課征上更多的自主權(quán)和靈活性。即使是中央地方共享稅,   也可以仿照《企業(yè)所得稅法》第二十九條的規(guī)定給予地方政府一定的自主權(quán)。

對于提高地方政府獨享稅在收入結(jié)構(gòu)中的比重問題, 也值得深入研究。目前我國共設(shè)有 19 個稅種( 其中有兩個稅種處于停征狀態(tài)) , 其中關(guān)稅、消費稅和車輛購置稅屬于中央獨享稅, 剩下還有14 個稅種, 其中的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅屬于中央 、地方共享稅, 而其余的 11 種稅則可以劃為地方獨享稅。① 2008 年, 地方政府通過這 11 種獨享稅取得的收入占地方一般預(yù)算收入的46.3%。而通過三大共享稅取得的收入占地方本級一般預(yù)算收入的34.9%，地方獨享稅和共享稅占地方總稅收收入的比重分別為57%和43%，與其他國家相比, 我國地方政府的獨享稅在稅收收入中的占比并不算很低。例如, 2005 年, 州或省一級政府的獨享稅在本級稅收收入中的占比, 奧地利為 18.6%，比利時為47、2%，捷克為9.6%，德國為18。6%，墨西哥為13.8%，波蘭為30%，土耳其為9.6%。許多國家重視共享稅, 是因為它在保持中央( 聯(lián)邦) 政府對稅源總體控制的前提下,可以給地方政府提供適量的財源。特別是共享稅可以把地方的稅收利益與中央(  聯(lián)邦)  政府的稅收利益綁到一起, 從而對各級政府都可以產(chǎn)生一定的激勵機制, 可以讓各級政府對某一行業(yè)或事業(yè)的發(fā)展都給予充分的關(guān)注。所以, 我國當(dāng)前地方稅體系的建設(shè)不應(yīng)當(dāng)是縮小共享稅的比重, 而是要進一步完善共享稅制度, 讓這一制度更為科學(xué)合理。

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2021-8-30 10:45 上傳

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