【2019年7月18日】朱青：中國(guó)養(yǎng)老保障：世紀(jì)難題的破解

朱青：中國(guó)養(yǎng)老保障：世紀(jì)難題的破解

核心提示

降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)繳費(fèi)率是當(dāng)前減稅降費(fèi)的重要內(nèi)容。然而，我國(guó)正面臨著嚴(yán)峻的人口老化形勢(shì)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性日益受到挑戰(zhàn)。目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率已經(jīng)高于許多發(fā)達(dá)國(guó)家，導(dǎo)致企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力下降。由于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，主要還是以地市為單位運(yùn)行，加上各地區(qū)之間養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)高低不一，一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)收不抵支。應(yīng)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題的重要途徑之一就是落實(shí)黨的十九大報(bào)告提出的“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，只有實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，才能消除我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一方面享受大量財(cái)政補(bǔ)貼而另一方面又出現(xiàn)巨額結(jié)余的怪現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，還可以將節(jié)省下來(lái)的財(cái)政補(bǔ)貼資金用于支持企業(yè)社保費(fèi)的降費(fèi)。另外，為了在保障退休職工權(quán)益的同時(shí)降低社保的繳費(fèi)率，國(guó)家應(yīng)當(dāng)不斷加大一般公共預(yù)算對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼，這樣可以在消費(fèi)和勞動(dòng)力之間分散稅負(fù)，有利于提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。


近期，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的壓力，國(guó)內(nèi)減稅降費(fèi)的呼聲不斷高漲，其中也包括降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，減稅降費(fèi)作為逆周期宏觀調(diào)控的一種手段無(wú)疑是必要的，但如果作為應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)下行的一種政策措施，則必須考慮其給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)的長(zhǎng)期性后果。如何在降低企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時(shí)又能保障未來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，是當(dāng)前值得深入研究的一大課題。

人口老化給基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性帶來(lái)的挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃在財(cái)務(wù)上面臨的最大問(wèn)題，就是隨著人口老化的不斷加劇，養(yǎng)老金支出的規(guī)模越來(lái)越大。例如，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占GDP的比重，2005年僅為1.82%，2015年上升到3.29%，2018年則超過(guò)了3.5%。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2018年我國(guó)60歲以上的老人占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%，而據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》預(yù)測(cè)，我國(guó)60歲以上人口在2021—2030年增長(zhǎng)速度將明顯加快，到 2030年占比將達(dá)到25%左右；還有預(yù)測(cè)表明，到2050年前后，我國(guó)60歲以上老年人口數(shù)會(huì)達(dá)到峰值4.87億,占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_(dá)到 34.9%?？梢?，在這個(gè)人口老化趨勢(shì)下，我國(guó)未來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的開支壓力會(huì)越來(lái)越大。另外，人口老化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入也有負(fù)面的影響，因?yàn)樵诶淆g化的背景下，就業(yè)人口的增速是下降的，這樣繳費(fèi)規(guī)模也會(huì)受到不利影響。例如，1999年到2008年我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口年平均增速為4.07%，而2009年到2018年該比例就下降到0.97%。城鎮(zhèn)就業(yè)人口增速下降也會(huì)反映在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入的增速上面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年至2008年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入年均增長(zhǎng)率為17.84%，而2009年至2018年期間，這個(gè)增速就降到了15.04%。與此同時(shí)，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的年均增長(zhǎng)率卻從前10年的15.04%提高到后10年的16.53%。可見，人口老化會(huì)從上述收支兩個(gè)方面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

從理論上說(shuō)，為了應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老化對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，今后國(guó)家還應(yīng)不斷地提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率，但經(jīng)濟(jì)下行的壓力不斷加大以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈根本不允許我們這樣做。而且從國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率已經(jīng)明顯高于許多國(guó)家，甚至高于一些發(fā)達(dá)國(guó)家。例如，目前北京市企業(yè)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的比例為30.8%，如果再加住房公積金，繳費(fèi)比例則上升到42.8%，而目前發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)雇主的社保繳費(fèi)比例基本上都比我國(guó)要低。根據(jù)畢馬威國(guó)際會(huì)計(jì)師事務(wù)所的統(tǒng)計(jì)，2018年雇主社保繳費(fèi)的比例分別為：美國(guó)13.65%，英國(guó)13.8%，日本14.9%，荷蘭19%，德國(guó)19.4%，比利時(shí) 27.5%，瑞典31.4%，法國(guó)最高為45%。顯然，如果再提高社保繳費(fèi)率，我國(guó)企業(yè)在國(guó)際上就有可能因?yàn)閯趧?dòng)力成本過(guò)高而逐步喪失競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

要加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金全國(guó)統(tǒng)籌

近日李克強(qiáng)總理所作的政府工作報(bào)告提出，2019年要明顯降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，各地可降至16%。在五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率最高，降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率可以有效降低企業(yè)成本，妥善應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦帶來(lái)的負(fù)面影響，保持和增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為了避免降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率帶來(lái)的部分地區(qū)基金財(cái)務(wù)壓力，應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金全國(guó)統(tǒng)籌。目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌（統(tǒng)收統(tǒng)支模式）的也只有四大直轄市和陜西、福建、青海、西藏等八個(gè)省市自治區(qū)，其它地區(qū)還基本上停留在地市級(jí)統(tǒng)籌。盡管根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，建立的中央調(diào)劑基金可以對(duì) 省際間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)起到一定的均衡作用，但由于各省（市、區(qū)）上解比例在起步階段僅為3%，調(diào)節(jié)力度有限，總體來(lái)看企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍是地區(qū)之間“各自為政”，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況的“貧富不均”問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本的解決。例如，按目前的調(diào)劑方案，調(diào)劑后黑龍江、遼寧、青海等六個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃仍然存在收不抵支的問(wèn)題，需要財(cái)政一般預(yù)算給予補(bǔ)貼；天津、山西、吉林等許多?。ㄊ?、區(qū)）在調(diào)劑后雖然能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡或略有結(jié)余，但在維持現(xiàn)行統(tǒng)籌層次的情況下，如果大幅度降低企業(yè)繳費(fèi)率，也會(huì)出現(xiàn)大范圍的收不抵支問(wèn)題。

看來(lái)，解決這個(gè)問(wèn)題最徹底的辦法就是落實(shí)黨的十九大報(bào)告提出的“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。如果實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)算全國(guó)的總賬，當(dāng)年的收支缺口（不考慮財(cái)政補(bǔ)貼和利息收入）也僅為1256億元，但2017年財(cái)政一般公共預(yù)算給予企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼卻高達(dá)4955億元，這又直接導(dǎo)致整個(gè)企業(yè)職工基本養(yǎng)老計(jì)劃當(dāng)年出現(xiàn)了大量結(jié)余（當(dāng)年收支結(jié)余為4975億元）。一方面是大量的財(cái)政補(bǔ)貼，另一方面是巨額的收支結(jié)余，出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要原因就是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在財(cái)務(wù)上實(shí)行“地區(qū)割據(jù)”，而地區(qū)之間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)又高低不一，這樣像勞動(dòng)力大量流入的地區(qū)如廣東、北京、上海、江蘇等?。ㄊ?、區(qū)）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就有較大的收支結(jié)余，為了實(shí)現(xiàn)保值增值還要將結(jié)余的一部分委托給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行投資；而勞動(dòng)力流出的大省如東北三省則又陷入養(yǎng)老保險(xiǎn)入不敷出的境地，需要大量的財(cái)政補(bǔ)貼。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，資金的余缺可以在地區(qū)之間調(diào)劑使用，至少?gòu)撵o態(tài)上看，其財(cái)務(wù)收支狀況會(huì)有很大的改善，而且還可以為一般公共預(yù)算節(jié)省下來(lái)一大筆資金。當(dāng)然，如果可以把節(jié)省下來(lái)的這筆財(cái)政資金用于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，那么就可以為企業(yè)的降費(fèi)提供一定的財(cái)力支持。根據(jù)匡算，如果2017年實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，財(cái)政當(dāng)年提供的4955億元補(bǔ)貼彌補(bǔ)完繳費(fèi)收入和養(yǎng)老金支出的1256億元缺口后，還剩3700億元，至少可以支持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)率降低3個(gè)百分點(diǎn)。

要加大一般公共預(yù)算對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼

目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金來(lái)源四分之三以上來(lái)自于企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)，而這種繳費(fèi)的計(jì)費(fèi)依據(jù)是職工的工資薪金，從性質(zhì)上說(shuō)它是對(duì)勞動(dòng)力的一種課征。隨著人口老化形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)的壓力就會(huì)越來(lái)越大，勞動(dòng)力成本也會(huì)隨之大幅度上升。國(guó)外解決這個(gè)問(wèn)題的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)是盡量利用一般稅收（例如增值稅、公司所得稅、個(gè)人所得稅等）來(lái)為養(yǎng)老金計(jì)劃籌資，在我國(guó)實(shí)際上就是增加一般公共預(yù)算對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼。因?yàn)橐话愣愂盏亩惢灰欢性趧趧?dòng)力上，例如增值稅是對(duì)消費(fèi)的課稅，企業(yè)所得稅是對(duì)資本的課稅，加大一般稅收對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資力度可以分散人口老化對(duì)勞動(dòng)力課稅的壓力，提高一國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。近些年來(lái)，除了個(gè)別國(guó)家，OECD成員國(guó)的宏觀稅負(fù)是提高的，其平均稅負(fù)水平從2009年的33.8%提高到2017年的34.2%。但OECD國(guó)家特別是其中的歐洲國(guó)家人口老化都比較嚴(yán)重，過(guò)去大力發(fā)展社會(huì)保障造成的結(jié)果是社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)比較沉重，導(dǎo)致企業(yè)逐漸失去了競(jìng)爭(zhēng)力。所以，這些年來(lái)OECD國(guó)家稅制改革的一個(gè)核心內(nèi)容就是調(diào)整稅基結(jié)構(gòu)，在保持宏觀稅負(fù)水平不變甚至有所提高的前提下盡量減輕勞動(dòng)力的稅負(fù)，并增加對(duì)消費(fèi)的課稅。具體的改革內(nèi)容主要是降低雇主社保繳費(fèi)率，同時(shí)提高增值稅的稅率。例如，德國(guó)在2007年將雇主失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率從3.25%降低到2.1%（目前已降至1.5%），同時(shí)將增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從16%提高到19%；匈牙利在2010年將增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從20%提高到25%，然后在2011年將雇主社保繳費(fèi)率從32%降到27%。尤其是2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，一些OECD國(guó)家為了在不損害本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的前提下維持或增加財(cái)政收入，紛紛提高了增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率。例如：意大利 2012 年將增值稅 稅率從20%提高到21%，2014年又提高到22%；荷蘭在2013年將增值稅稅率從19%提高到21%；西班牙在2011年將增值稅稅率從16%提高到18%，2013年又提高到21%；英國(guó)2011年將增值稅稅率從17.5%提高到20%。2008 年，OECD國(guó)家中有4個(gè)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率超過(guò)22%，目前則達(dá)到了10個(gè)。改革后，一些國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化。例如：從2007年到2016年，英國(guó)社保繳費(fèi)占GDP的比重從13.01%降到了12.2%，商品和勞務(wù)稅的占比從9.54%提高到10.6%。在此期間，西班牙社保繳費(fèi)的規(guī)模從13.01%降到12.2%，商品和勞務(wù)稅的規(guī)模則從9.54%上升到10.6%；匈牙利社保繳費(fèi)的規(guī)模略有上升，從13.64% 提高到13.8%，但商品和勞務(wù)稅的占比卻從14.58%增加到17.4%。


從我國(guó)的實(shí)際情況看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)政府一般公共預(yù)算的財(cái)政補(bǔ)貼依賴度越來(lái)越大，補(bǔ) 貼的規(guī)模已經(jīng)從1998年的20億元增加到2018年的5000多億元，年均增長(zhǎng)率超過(guò)了30%。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，一般預(yù)算對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼大大緩解了企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的上漲壓力。特別是一般預(yù)算收入的70%來(lái)自于稅收，而稅收收入的50%以上又來(lái)自于對(duì)消費(fèi)課征的流轉(zhuǎn)稅，所以增加一般預(yù)算對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼真正起到了分散勞動(dòng)力稅負(fù)的作用。當(dāng)然，不斷增加消費(fèi)課稅對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼以應(yīng)對(duì)人口老化也要有一個(gè)前提，即增值稅和消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)稅必須有一個(gè)適度的增長(zhǎng)率，否則也很難起到稅基替代的作用。在當(dāng)前將降低增值稅作為減稅降費(fèi)的核心內(nèi)容的背景下，大幅提高一般預(yù)算對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼尚存在一定的難度。但從未來(lái)的發(fā)展來(lái)看，這不失為解決我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資問(wèn)題的一個(gè)思路。另外，消費(fèi)課稅的歸宿涉及面廣，不僅勞動(dòng)者要負(fù)擔(dān)稅收，退休職工以及各種低收入人群也會(huì)負(fù)擔(dān)這種稅收，所以用消費(fèi)課稅為養(yǎng)老金計(jì)劃融資必須注意稅負(fù)公平問(wèn)題，這時(shí)政府應(yīng)當(dāng)利用轉(zhuǎn)移性支出等手段加大對(duì)低收入群體的財(cái)政補(bǔ)貼，矯正消費(fèi)課稅對(duì)社會(huì)公平的扭曲。

文章來(lái)源：朱青，劉洋：《我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)措施》，《財(cái)政研究》2019年第4期。

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