【2019年4月11日】朱青：“營改增”背景下完善我國地方稅體系的構想（續(xù)）

朱青：“營改增”背景下完善我國地方稅體系的構想（續(xù)）

“營改增”背景下完善我國地方稅體系的構想

經過昨天的分析，我們發(fā)現(xiàn)，完善“營改增”后的地方稅體系只能在消費課稅和個人所得稅上做文章，此外別無它路。消費課稅是一個稅類，包括在多環(huán)節(jié)征收的增值稅、在零售環(huán)節(jié)對商品普遍征收的銷售稅以及對個別商品征收的消費稅（又稱特別消費稅）。上面已經提到，在產制等多環(huán)節(jié)課征的增值稅不適宜作為地方稅或共享稅，但在零售環(huán)節(jié)征收的銷售稅或特別消費稅卻可以分給地方。因為在零售環(huán)節(jié)課征的銷售稅或消費稅其稅基是消費，而消費又與人口（消費者）有關。與資本相比，人口的跨區(qū)域流動性要低得多，因此，把對消費課稅的稅種分配給地方，不會引發(fā)地方招商引資大戰(zhàn)以及激烈的稅收競爭。

那么，我國下一步應當開征銷售稅還是改造現(xiàn)有的消費稅？其實，二者各有利弊。首先，我們可以借鑒加拿大、阿根廷、巴西、印度等國家的經驗，實行“雙層消費課稅”結構。例如，加拿大1991年聯(lián)邦政府征收增值稅后，各省政府則在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅作為地方稅；雖然后來新布倫瑞克省、紐芬蘭拉布拉多省、新斯科舍省、安大略省、愛德華王子島等五個省又實行了所謂協(xié)調銷售稅（HST），即在聯(lián)邦增值稅的稅基上附征一定的百分點（8~10個百分點）作為本省的稅收收入（由聯(lián)邦稅務局代征），但英屬哥倫比亞、馬尼托巴、薩斯喀徹溫和魁北克四個地區(qū)目前仍實行“雙重消費課稅”結構。巴西的“雙層消費課稅”結構表現(xiàn)在聯(lián)邦只對工業(yè)企業(yè)課征增值稅（IPI），27個州則對貨物的批發(fā)和零售以及航空運輸、通訊和電力征收增值稅類型的銷售稅（ICMS）。


具體到我國的改革，下一步，可以由中央政府繼續(xù)在產制、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)課征增值稅，收入全部歸中央；另外，給地方在零售環(huán)節(jié)設立銷售稅，收入由省和縣市財政共享。當然，這項改革要有一個通盤的考慮，即在開征地方銷售稅的同時，中央的增值稅稅率也要相應降下來，特別是食品、飲用水、藥品、書報雜志等基本生活必需品的增值稅稅率要將到10%或10%以下。這樣做，一是為了留出一定的稅負空間讓地方征收銷售稅，避免引起物價上漲；二是貫徹黨的十八大報告提出的構建社會公平的稅收制度。為了保證基本生活必需品的低稅負，銷售稅的設計上也應當對食品、藥品等基本生活必需品實行免稅或低稅率。由于銷售稅是在零售環(huán)節(jié)對大多數(shù)商品課征的（而消費稅只對個別商品征收），稅基比較廣泛，所以可以給地方政府籌集到一定規(guī)模的財政收入。在稅率制定上，它可以仿照娛樂業(yè)營業(yè)稅的做法，由中央政府制定一個稅率幅度，在這個幅度范圍內由各地自行確定，以便給地方一定的自主權。人們對這個方案最大的擔心是又增加了一個新的稅種，怕老百姓誤解成加稅，在心理上不接受。其實，這項改革的前提是市場上的基本生活用品稅負不增加甚至還有所下降，而且地方征收銷售稅后商品的標價仍然為稅款與價格合并標價，而不像美國各州那樣把銷售稅在價格之外單獨標出，這樣改革的阻力會大為降低。

另一個方案就是改造現(xiàn)有的消費稅，將其作為地方的主體稅種。目前我國的消費稅對14大類產品課征，除了金銀首飾和鉆石制品外一般都在產制環(huán)節(jié)課征（對香煙在批發(fā)環(huán)節(jié)還要課征5%的消費稅），收入全部歸中央。如果現(xiàn)在原封不動地將消費稅劃給地方作為地方稅會產生兩個問題：一是，讓地方政府在產制環(huán)節(jié)課征消費稅也會帶來惡性稅收競爭和干擾資源配置的問題；二是，目前消費稅的稅率偏低，收入規(guī)模有限，不足以承擔為地方籌資的重任。所以，在把消費稅劃給地方稅之間必須要調整它的征收環(huán)節(jié)（即改在零售環(huán)節(jié)征收）、擴大稅基和提高稅率。


但改造消費稅也會面臨很大的問題，主要是改在零售環(huán)節(jié)征收并同時提髙稅率會刺激納稅人逃稅，導致稅收流失。因為零售環(huán)節(jié)過于分散，小商小販很多，管理起來比較困難；再加上提高稅負會影響商品銷售，導致一些零售商進行逃稅。在這方面美國是有經驗教訓的。例如，美國許多州都在零售環(huán)節(jié)對香煙課征消費稅，而且近年來紛紛提高了稅率。2009年，紐約市和紐約州分別將香煙的消費稅稅率提高了42美元和1.5美元，但據(jù)紐約財稅局統(tǒng)計，2009年，紐約市銷售的香煙34%沒有繳納消費稅；另據(jù)2012年6月紐約財政局的一項調查發(fā)現(xiàn)，有42%的商店銷售不納稅的香煙或者使用假稅票。為了防止納稅人偷逃消費稅，許多國家將消費稅的課征放在產制環(huán)節(jié)。例如：美國聯(lián)邦政府征收的消費稅除了柴油、煤油、濃縮天然氣、卡車和拖車的車身及底盤是在零售環(huán)節(jié)征收消費稅外，其他像輪胎、航空汽油、汽油、航空煤油、煤炭、疫苗、釣魚用具、弓箭、電動舷外馬達等都在產制環(huán)節(jié)課征消費稅；另外，法國、荷蘭、丹麥等歐洲國家對煙、酒、汽油等征收的消費稅也都在產制環(huán)節(jié)課征。
我國目前的消費稅主要來自香煙、成品油、小汽車等產品的生產企業(yè)，從2012年重點稅源企業(yè)繳納的消費稅（占國內消費稅收入的99.3%）的情況看，在全部消費稅收入中，卷煙制造企業(yè)和其他煙草制品企業(yè)繳納的占46%，原油加工及石油制造品制造企業(yè)繳納的占33.8%，汽車制造企業(yè)繳納的占8.7%，白酒和啤酒制造企業(yè)繳納的占2.8%，這四大類產品的企業(yè)上繳的消費稅占國內消費稅收入的90%以上。如果將這些產品的消費稅全部放在零售環(huán)節(jié)征收，對控制稅源是很不利的，尤其是在零售環(huán)節(jié)只對個別商品征收消費稅而不像銷售稅那樣普遍征收，這樣納稅人就可能通過混淆應稅商品與非應稅商品的辦法偷逃消費稅。


所以，消費稅的改革恐怕還要區(qū)別對待，分而治之，實行所謂“產制加零售、比例加定額、中央加地方”的改革路徑，具體思路是：（1）消費稅的大頭還應當由中央在產制環(huán)節(jié)征收，尤其是卷煙按比例稅率征收的消費稅和成品油的消費稅，收入歸中央；（2）將卷煙在產制環(huán)節(jié)征收的定額稅和在批發(fā)環(huán)節(jié)征收的比例稅改由地稅部門征收，收入歸地方；（3）取消小汽車在產制環(huán)節(jié)征收的消費稅，改由地稅部門在零售環(huán)節(jié)征稅，同時合并車輛購置稅，按零售價格的一定比例征收，收入全部作為地方收入；（4）白酒的比例稅仍由中央在產制環(huán)節(jié)征收，允許地方在零售環(huán)節(jié)對白酒課征定額稅；（5）其他產品的消費稅一律改在零售環(huán)節(jié)由地稅部門課征，收入歸地方；（6）適當提高地方征收的消費稅稅率。上述改革思路既可以保證消費稅稅源不會發(fā)生大規(guī)模的流失，同時也為地方增加一定的財政收入。


無論是讓地方征收銷售稅還是把消費稅的一部分劃給地方，恐怕都不能完全彌補地方因失去營業(yè)稅而受到的收入損失，在這種情況下，可以考慮調整中央和地方之間個人所得稅的分成比例，比如，可以考慮讓地方得大頭，例如個人所得稅超基數(shù)的部分允許地方分享80%，這樣又可以為地方增加2000多億元的稅收。由于人員的流動性比較小，個人所得稅的大頭歸地方后所引起的稅收競爭問題不會十分嚴重。

最后需要指出的是，“營改增”全部到位后，無論采取哪種改革方案，都不大可能為地方找到一個完全能替代營業(yè)稅的地方主體稅種，特別是把部分消費稅劃給地方，地方財政的收支缺口可能更大。解決這個問題最終只能通過加大中央對地方的轉移支付。2012年，我國地方公共財政收入中有37.7%來自于中央對地方的轉移支付（不含稅收返還），地方本級（自有）收入占57.3%，其中本級稅收（含地方獨享稅和共享稅）占44.4%。


很多人擔心繼續(xù)加大轉移支付會降低地方的自主財力，不利于擴大地方的財權。其實，作為單一制國家，滿足地方所需的財力比賦予其充分的財權更重要。早在黨的“十七大”報告中就提出要“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。而且，與國外相比，我國地方政府自有稅收所占的比重并不低。例如，2011年，歐盟國家地方稅占本級財政收入的比重平均為41.6%，其中羅馬尼亞、保加利亞、荷蘭和英國地方稅收入占本級財政收入的比重還不到15%。當然，盡管我國地方政府的自有稅源占比已經不低，但有的地方仍感到財力不足，這里最主要的原因是中央對地方的轉移支付還存在缺陷，即專項轉移支付項目過多、占比過大，導致地方“跑部錢進”。所以，落實黨的十八屆三中全會提出的“清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目”的要求，應當是下一步完善地方稅體系的重要配套措施。

點擊“閱讀原文”獲取朱青：《完善我國地方稅體系的構想》，《財貿經濟》2014年第5期。

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