【2020年4月21日】朱青：防控“新冠肺炎”疫情的財稅政策研究

朱青：防控“新冠肺炎”疫情的財稅政策研究

本文作者：

朱青，中國人民大學財政金融學院教授，人大財稅研究所首席教授


內(nèi)容提要：突如其來的“新冠肺炎”疫情對我國宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行特別是對中小企業(yè)的經(jīng)營以及就業(yè)都會產(chǎn)生較大的影響。在這場防控疫情的斗爭中，財政稅收政策將發(fā)揮重要的作用，但無論是減稅還是增支都將會加大財政的赤字率。在2020年這個特殊時期，國家可以考慮突破3%的財政赤字率，但從長期來看，未來也不應該搞結(jié)構(gòu)性赤字，因為這將導致巨大的政府債務。為了應對疫情，國家應當在加大宏觀政策調(diào)節(jié)的力度、加大對公共衛(wèi)生領域的投入、緩解企業(yè)經(jīng)營困難以及實施好就業(yè)優(yōu)先政策方面出臺相應的財稅政策。

突如其來的“新冠肺炎”疫情目前正肆虐于華夏大地，它不僅給人民群眾的身體健康造成了一定的威脅，而且也對國民經(jīng)濟造成了較大的沖擊。面對疫情的來襲，黨中央、國務院及時部署，動員社會各界力量防控疫情的蔓延，并確保疫情沖擊下社會穩(wěn)定和經(jīng)濟平穩(wěn)運行。在危機的形勢下，財稅部門也亟須出臺一些切實可行的措施加以應對。

“新冠肺炎”疫情對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生的沖擊

我國宏觀經(jīng)濟運行自2012年以來就面臨比較大的下行壓力，經(jīng)濟增長率從2012年的7.9%下降到2019年的6.1%。疫情的發(fā)生，對今年的經(jīng)濟增速還會造成一定的負面影響。“新冠肺炎”作為一種空氣傳染性疾病，它對交通、旅游、住宿、餐飲、娛樂等體驗性消費行業(yè)的影響最大，目前已造成這些行業(yè)的營業(yè)額大幅度下降，例如一些大中型的餐飲企業(yè)每日的營業(yè)額也還不到疫情發(fā)生前的20%。由于疫情發(fā)生后人流和物流都受到了一定的限制，批發(fā)零售等其它第三產(chǎn)業(yè)甚至第二產(chǎn)業(yè)的正常經(jīng)營也受到了不同程度的影響。鑒于事態(tài)的發(fā)展，國際衛(wèi)生組織已將這次疫情列為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC），這對今年我國的出口勢必也會產(chǎn)生一定不利的影響。當然，從拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”的角度來看，這次疫情對消費尤其是其中的服務消費沖擊最大，而服務消費目前對經(jīng)濟增長的貢獻率遠大于“非典”時期。例如，2004年最終消費支出對經(jīng)濟增長的貢獻率為42.9%，2019年該比重上升到57.8%；而近些年來我國的服務消費又有了長足的發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年全國居民人均消費支出中，生活用品及服務、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健、其他用品及服務的支出占比已達到47.3%，比2015年提高了7個百分點。基于上述經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，“新冠肺炎”疫情對經(jīng)濟增長的抑制作用不可小覷。


這次疫情對宏觀經(jīng)濟影響的第二個方面就是就業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)云集了大量的小微企業(yè)，而且多為勞動密集型企業(yè)，吸納了大量的就業(yè)人員，其中在體驗性消費行業(yè)的城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶中就業(yè)的職工就達4000多萬人，占城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶就業(yè)人數(shù)總和的將近20%。如果這次疫情不能很快結(jié)束，將會有大量的小微企業(yè)難以再支撐下去，“穩(wěn)就業(yè)”將面臨巨大的挑戰(zhàn)。而就業(yè)不僅關系到民生，也關系到社會的穩(wěn)定。2020年2月12日中央政治局常務委員會召開會議（以下簡稱“政治局常委會”），明確提出“要以更大力度實施好就業(yè)優(yōu)先政策，完善支持中小微企業(yè)的財稅、金融、社保等政策”。也就是說，實施就業(yè)優(yōu)先政策要打一套“組合拳”，要通過財稅、金融、社?！叭荦R下”的綜合治理才行。不過，由于金融信貸本身具有償還性的屬性，其在幫助營業(yè)額大面積減收的企業(yè)時就顯得有點力不從心。而社保特別是其中的養(yǎng)老、醫(yī)療在目前面臨收支矛盾較大的情況下再出臺“降費”的政策，很可能會加大財政一般預算對其的補助力度（2019年該補助已將近一般預算總支出的8%），最終還是要由財政兜底?？梢?，要以更大力度實施好就業(yè)優(yōu)先政策，主要還是要靠財稅政策，即以財稅為主，金融、社保為輔。

財政赤字率突破3%的問題

防控疫情以財稅政策為主，無論是減稅還是增支，其結(jié)果一定會加大財政一般預算的收支缺口，從而提高赤字率（赤字占GDP的比重）。過去，我們在赤字率上一直有一個“緊箍咒”，即預算赤字不能超過GDP的3%，所以近些年來我國的赤字率一直低于這個比例，最高時（2016年）也僅為2.93%，2019年為2.78%。其實，3%的赤字率并不是財政學界的一個“鐵律”，它是當年（1991年）歐盟通過的《歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》，簡稱《馬約》）中對加入歐元區(qū)的歐盟成員國規(guī)定的兩大財政紀律之一（另一條紀律為政府債務余額占GDP的比率不能超過60%），目的是約束歐元區(qū)國家為彌補赤字而過多發(fā)債（歐元債），防止干擾和抬高歐元區(qū)的市場利率。因為當時歐盟成員國的赤字率普遍較高，如1994年希臘為10%，意大利為9.2%，芬蘭為6.4%，西班牙為6.3%，法國為5.8%，奧地利為5%，只有愛爾蘭和德國低于3%，分別為1.7%和2.4%。如果歐盟對希望加入歐元區(qū)的成員國赤字率不加以約束，允許其在發(fā)行政府債務問題上各行其是，而這些國家本國貨幣消失后都要以歐元發(fā)債，這樣就會影響整個歐元區(qū)的市場利率。財政赤字率過高，導致政府債務規(guī)模過大，從而就要抬高市場利率。而歐元區(qū)的市場利率應當由設在德國法蘭克福的歐洲中央銀行調(diào)控，不能由各成員國干擾，這就是歐盟當時規(guī)定財政紀律的初衷。至于為什么把赤字率定在3%，這主要是歐盟的兩架馬車（德國和法國）當時相互妥協(xié)的結(jié)果。但嚴格的財政紀律又會捆住各國財政政策的手腳，所以《馬約》和以后的《穩(wěn)定和增長公約》都規(guī)定歐元區(qū)國家在偶然性的特殊情況下可以不受3%赤字率的約束。這種特殊情況包括：一是該國發(fā)生了不可控的事件，其對政府的財政狀況產(chǎn)生了很大的影響；二是發(fā)生了嚴重的經(jīng)濟衰退，需要政府加大赤字規(guī)模以刺激經(jīng)濟增長。例如，據(jù)OECD統(tǒng)計，法國在2009年為了應對2008年爆發(fā)的國際金融危機，將政府的赤字率提高到7.2%，2017年才降到了3%以內(nèi)（2.8%）；愛爾蘭2009年的赤字率甚至高達13.8%；就連財政政策一向比較謹慎的德國，其2009年的赤字率也突破了3%，為3.2%，2010年更上升到4.4%，但2011年經(jīng)濟復蘇后隨即就降到了0.9%?？梢?，3%的財政赤字率并不是我們應當死守的一道防線，何況連歐元區(qū)的國家在危機時刻也都打破常規(guī)，突破3%赤字率的限制，那么我們在當前“要更好發(fā)揮積極的財政政策作用”的背景下為什么還要恪守這個3%呢？


當然，在財政赤字問題上我們確實不應該搞結(jié)構(gòu)性赤字（即在宏觀經(jīng)濟總體平衡狀況下安排的財政赤字），在經(jīng)濟下行期間臨時性地安排一些周期性赤字，這在理論上是說得通的，也是各國的普遍做法。結(jié)構(gòu)性赤字，特別是長期實行結(jié)構(gòu)性赤字，很可能會使政府陷入沉重的債務負擔。所以我們主張2020年在防控“新冠肺炎”疫情的特殊時期赤字率突破3%，并不意味著鼓勵財政今后年年多搞赤字。因為多搞赤字就要多發(fā)債，而目前我國一般預算的債務負擔率（各級政府一般預算的債務余額占GDP的比重）已達30%；加上地方專項債，債務負擔率已略高于40%。這個債務負擔率基本上相當于瑞士的水平（2018年為41.1%），比主要發(fā)達國家都低很多，如2018年各級政府的債務負擔率，日本為237%，希臘為193%，意大利為147%，葡萄牙為138%，美國為136%，法國為122%，比利時為118%，英國為116%。但同時也要看到，我國地方政府還有較多的隱性負債，據(jù)國泰君安證券研究所的研究，其規(guī)模在2018年約為34萬億元，占GDP的37%。如果把這部分隱性負債也考慮進去，我國各級政府的債務總規(guī)模已達80%左右，作為一個發(fā)展中國家，這個債務規(guī)模已相當可觀。如果再連年搞大規(guī)模的財政赤字，很可能就會像日本一樣承受巨大的債務。例如，1980年，日本各級政府的債務負擔率只有50%，但30多年后就高達近240%。另外，政府發(fā)債還有一個付息的問題，政府要在預算里安排這筆債務服務的支出。債務規(guī)模越大，這部分開支占預算支出的比例也就越大。例如，2019年，我國一般預算支出中利息支出占3.5%，而2010年這個比例僅為2.05%；特別是中央本級支出中利息支出的占比已高達14%（預算數(shù)），比2010年高出4.6個百分點。所以說，未來赤字率長期突破3%財政是難以為繼的，但這并不意味著在像今年這種特殊情況下財政還要固守3%的“戒律”。

疫情下穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的財稅措施

一旦赤字率可以突破3%，那么財政就可以拿出更多的資金來支持這次防控疫情的戰(zhàn)斗。接下來，就是財政的錢花在哪？政治局常委會對防控疫情的財稅政策提出了明確要求。


（一）財政應助力加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度
政治局常委會明確提出，“要加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，針對疫情帶來的影響，研究制定相應政策措施”。宏觀政策調(diào)節(jié)，主要是調(diào)節(jié)總需求與總供給之間的關系，其著力點應當放在消費、投資和出口“三駕馬車”方面。財政和金融是宏觀調(diào)節(jié)的重要手段，尤其是在疫情加重的經(jīng)濟下行趨勢下，財政政策可以發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用。特別是在投資領域，財政因資金規(guī)模大、使用期限長等優(yōu)勢，更能夠“大顯身手”。近些年，我國經(jīng)濟增速下滑的一個重要原因是投資增速不斷下降，2012年固定資產(chǎn)投資增速為20.3%，2019年增速下跌到5.4%。據(jù)統(tǒng)計，2008年至2012年，全社會固定資產(chǎn)投資年平均增速為22.3%，而到2013年至2017年期間該比例下降到了6.8%。分析來看，我國固定資產(chǎn)投資增速的下降與政府預算內(nèi)投資增速的下降不無關系。2008年至2012年，國家預算內(nèi)投資年平均增長24.3%，而到2013年至2017年期間增速則降到14.8%。在經(jīng)濟下行期間企業(yè)不愿意追加投資，房地產(chǎn)投資在“住房不炒”的政策壓力下增長空間也有限，這時政府投資就起著十分關鍵的作用。因此，政治局常委要求，“要聚焦重點領域，優(yōu)化地方政府專項債券投向，用好中央預算內(nèi)投資，調(diào)動民間投資積極性，加快推動建設一批重大項目”。


政府預算內(nèi)投資過去的重點往往是“鐵公機”，今后要向與人民生活密切相關的領域傾斜，比如醫(yī)院和醫(yī)療機構(gòu)。我國是一個擁有14億人口的大國，過去一直存在著“缺醫(yī)少藥”的問題。近些年情況有所好轉(zhuǎn)，但與人民群眾的就醫(yī)需求相比仍存在著供給不足的問題。特別是人口老化，對醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)療人員提出了更多需求。但近些年，我國的公立醫(yī)院不僅沒有增加，反而從2013年的13396個減少到2018年的12032個。據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計，我國每一萬人中醫(yī)生的人數(shù)是17.8，而這個比例發(fā)達國家遠遠高于我國，例如日本是24.1，美國是25.9，英國是28.1，法國是32.3，韓國是36.4，德國是42.1，瑞典是54。今后，財政在擴大投資、積極參與宏觀調(diào)控的過程中，應當把衛(wèi)生健康領域作為一個投資的重點。


（二）財政要加大公共衛(wèi)生領域的投入
政治局常委會指出：要“加大資金投入，保障好各地疫情防控資金需要”。為了防控疫情，政府勢必要加大在醫(yī)療衛(wèi)生人員、醫(yī)療物資采購、患者治療以及社區(qū)防控等方面的開支，而這些資金投入主要都來自于政府的一般預算。一般預算中的衛(wèi)生健康支出，主要包括各級政府對公立醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、公共衛(wèi)生、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理、中醫(yī)藥、行政事業(yè)單位醫(yī)療、醫(yī)療救助等方面的財政撥款，它是這次防控疫情的重要資金來源。2019年，我國衛(wèi)生健康支出占一般預算總支出的7.03%，該比重比2003年“非典”時的4.53%提高了不少，占GDP的比重也從2003年的0.81%上升到2019年的1.69%。應當說，“非典”以后黨和國家對加大衛(wèi)生健康領域的投入是十分重視的。但從增速看，由于2012年“營改增”以后宏觀稅負（稅收占GDP的比重）開始不斷下降，一般預算收入占GDP的比重也從2012年的21.76%下降到2019年的19.21%，影響了一般預算的開支規(guī)模，其中衛(wèi)生健康支出的增速也出現(xiàn)了下滑。例如，2004年到2011年，一般預算中衛(wèi)生健康支出年平均增速為25.6%，而在2012年到2019年期間，該項支出年平均增速僅為12.9%。特別是在衛(wèi)生健康支出方面，我國還存在著重醫(yī)療輕防疫的問題。例如，2012年至2018年，財政對公立醫(yī)院的撥款年均增長14.6%，但用于疾病預防控制機構(gòu)的開支年均增長率不到11%。另外，與發(fā)達國家相比，我國政府衛(wèi)生健康支出占財政支出的比重以及占GDP的比重也是偏低的。根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）提供的數(shù)字，2017年各級政府的衛(wèi)生支出占財政支出的比重為：澳大利亞17.8%，比利時15.3%，加拿大19.3%，丹麥16.6%，法國15.5%，德國19.9%，意大利13.4%，日本23.6%，瑞典和英國18.7%，美國22.5%。上述國家各級政府衛(wèi)生支出占GDP的比重分別為：澳大利亞6.3%，比利時8%，加拿大7.8%，丹麥8.5%，法國和德國8.7%，意大利6.5%，日本和瑞典9.2%，英國7.6%，美國8.6%。而我國這兩個比例分別為9.1%和2.9%。當然，我國還屬于發(fā)展中國家，人均GDP還比較低，不能完全跟發(fā)達國家簡單相比，這里只是找出差距，并看到今后財政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向。特別是這次疫情再次向我們提示，公共衛(wèi)生關系到人民群眾的生命安全和國家社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，國家必須隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提高在這個領域的資金投入。事實上，一些經(jīng)濟欠發(fā)達的國家也都比較重視公共衛(wèi)生的開支，比如古巴，政府衛(wèi)生支出占財政支出和GDP的比重分別為15.9%和10.5%，智利17.7%和4.5%，秘魯14.9%和3.2%，南非13.3%和4.4%，突尼斯13.6%和4.1%。


（三）財稅政策要讓企業(yè)有獲得感
政治局常委會提出，“要繼續(xù)研究出臺階段性、有針對性的減稅降費措施，緩解企業(yè)經(jīng)營困難”。這里的階段性，就是要針對這次疫情出臺減稅降費政策，這種政策要有一定的時效性；而針對性就是要有的放矢，無論是減稅還是補助，都不能撒胡椒面，必須要有靶向性，好鋼使在刀刃上，使財稅政策真正能解決企業(yè)的經(jīng)營困難。
目前，國家已經(jīng)在這方面出臺了一些政策，但隨著這場斗爭的不斷深入，國家還應當陸續(xù)推出一些更加有效、并讓企業(yè)有更多獲得感的財稅措施。鑒于目前受災情影響較大的企業(yè)其營業(yè)收入和利潤都大幅度下降，無論是增值稅還是企業(yè)所得稅的減免稅政策都很難發(fā)揮預期的效果，所以當前政府應主打財政（支出）政策而不是稅收政策。當然，政府在稅收政策領域也不能無所作為，最應當采取的措施就是完善增值稅期末留抵退稅的政策。我們知道，餐飲、住宿、旅游、娛樂等企業(yè)其增值稅的繳納往往存在“低征高扣”的問題，即征稅率為6%、扣稅率為13%或9%（外購農(nóng)產(chǎn)品），所以，這類企業(yè)不僅一般不繳納增值稅，而且往往還有較大的期末留抵稅額。如果規(guī)定這類企業(yè)免增值稅，則企業(yè)就沒有什么獲得感。但如果規(guī)定給予其期末留抵稅額退稅，這就相當于財政給予企業(yè)一定的補貼，企業(yè)就可以獲得“真金白銀”的好處。目前，國家稅務總局公告2019年第20號已規(guī)定自2019年4月1日起試行增值稅期末留抵稅額退稅的制度，但退稅也只辦理所屬期在2019年4月以后的稅款，在此之前留抵的進項稅額都不能享受退稅政策。根據(jù)調(diào)查，在這種退稅條件下，有些餐飲企業(yè)期末留抵稅額至多能夠享受15%左右的退稅。如果能把退稅稅款的所屬期提前一些，例如提前到2018年5月（即增值稅第一次降稅率的月份），將會大大緩解上述企業(yè)的資金壓力。此外，臨時性地降低與企業(yè)經(jīng)營規(guī)模無關的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，也可以有效減輕企業(yè)的負擔。


（四）財稅要服務于就業(yè)優(yōu)先政策
政治局常委會提出，“要以更大力度實施好就業(yè)優(yōu)先政策，完善支持中小微企業(yè)的財稅、金融、社保等政策”。落實就業(yè)優(yōu)先政策，就需要企業(yè)不裁員，不解雇職工。這樣，企業(yè)就要在沒有正常營收的情況下繼續(xù)給職工發(fā)工資，繼續(xù)繳納社會保險費，其受到的資金壓力可想而知。很多不能“活下去”的小微企業(yè)就是因為這個原因而走向清算倒閉。這時，如果財政能給它們搭一把手，可能就有“救命之恩”，等疫情過去企業(yè)經(jīng)營恢復正常以后它們又可以繳納稅費，給予國家“涌泉相報”。目前財政可以從以下兩個方面精準出手：一是對不裁員的小微企業(yè)給予工資補貼，可以根據(jù)企業(yè)職工人數(shù)，按照本地區(qū)上一年度社會平均工資的一定比例（如40%）給予企業(yè)補貼；二是減免受災情影響較大的小微企業(yè)2020年第一和第二季度的社保繳費，減免比例由各地根據(jù)本地區(qū)社?；鹨约耙话泐A算的收支情況而定，例如東南沿海地區(qū)用工多，社?；鹣鄬σ矊捲＃涂梢远鄿p免一些；而東北等社?；鹗罩笨谳^大的地區(qū)，其減免的社保繳費可由中央財政給予專項轉(zhuǎn)移支付?？傊谶@個關鍵時期，財政要與企業(yè)尤其是受災嚴重的小微企業(yè)同呼吸共命運，確保打贏這場疫情防控的人民戰(zhàn)爭。

本文原載于《財政研究》2020年第4期

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