【2019年3月22日】朱青：論稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入的重要意義

朱青：論稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入的重要意義

核心提示

以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為代表的非稅收入，作為政府財(cái)政收入的重要組成部分，將在國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并完成后，統(tǒng)一交由稅務(wù)部門(mén)征收。本文分析了非稅收入的屬性，及其目前在征管過(guò)程中存在的問(wèn)題，并結(jié)合非稅收入交由稅務(wù)部門(mén)征收的重要意義對(duì)我國(guó)財(cái)政資金征管方式的改革提出了相關(guān)建議。


近期，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提出：“將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)?！边@一改革方案?jìng)鬟_(dá)出兩個(gè)信息：一是國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并；二是非稅收入由稅務(wù)部門(mén)征收。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府非稅收入管理辦法》，非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入，比如行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本收益、彩票公益金收入，等等。


目前，非稅收入的征收機(jī)構(gòu)比較復(fù)雜，有財(cái)政部門(mén)，也有由財(cái)政部門(mén)委托的部門(mén)和單位；尤其是其中的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，其征收機(jī)構(gòu)既有稅務(wù)部門(mén)也有社保部門(mén)。下一步，哪些非稅收入由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收還需要進(jìn)一步深入研究，但《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中十分明確的一點(diǎn)是，“為提高社會(huì)保險(xiǎn)資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收?！北疚臄M就社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為代表的非稅收入交由稅務(wù)部門(mén)征收的意義談一點(diǎn)粗淺的看法。

稅務(wù)征收有利于提高非稅收入的征管效率

提高非稅收入的征管效率，就是要以盡量少的人、財(cái)、物投入取得既定的非稅收入。目前非稅收入由多部門(mén)分散征收，這些部門(mén)勢(shì)必要投入一定的人力、物力和財(cái)力。而與此同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有稅務(wù)大軍近80萬(wàn)人。營(yíng)改增全面推開(kāi)后，取消了營(yíng)業(yè)稅，原地稅部門(mén)普遍出現(xiàn)“吃不飽”的問(wèn)題。國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等非稅收入劃給稅務(wù)部門(mén)征收，可以在一定程度上緩解這種局面。特別是這次機(jī)構(gòu)合并強(qiáng)調(diào)“瘦身”與“健身”相結(jié)合，并不一味地強(qiáng)調(diào)裁員，這就有條件通過(guò)“加任務(wù)”的方式來(lái)提高稅務(wù)大軍的人員征收效率。而另一方面，一部分非稅收入劃到稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收后，其他部門(mén)就有可能騰出更多的人力、物力來(lái)履行其職責(zé)，這也會(huì)提高這些部門(mén)的工作效率。

特別需要指出的是，稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入也有其自身的優(yōu)勢(shì)。一是稅務(wù)部門(mén)有一支專(zhuān)業(yè)的征收隊(duì)伍，這其中就包括稅（費(fèi)）源分析、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等專(zhuān)業(yè)人員，這些人員都經(jīng)過(guò)多年的培訓(xùn)，有豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，完全能勝任非稅收入的征收工作；二是稅務(wù)部門(mén)的征收手段先進(jìn)，金稅工程三期早已上線，稅務(wù)與工商、公安、海關(guān)、社保等部門(mén)已經(jīng)或即將聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段，可以大大提高非稅收入的征管效率；三是稅務(wù)部門(mén)與繳費(fèi)單位常年打交道，在征稅的過(guò)程中對(duì)這些單位的基本情況早已了如指掌，比如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)是職工工資總額，而稅務(wù)部門(mén)在征收企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅時(shí)都已經(jīng)掌握這個(gè)數(shù)據(jù)，這樣在征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)就十分便利和精準(zhǔn)。

稅務(wù)征收有利于保障非稅收入的安全性

目前很多非稅收入是各部門(mén)自收、自支，這不符合公共資金多部門(mén)共管、相互監(jiān)督的原則。現(xiàn)代政府組織理論和規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都主張對(duì)一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要由多個(gè)政府部門(mén)進(jìn)行管理，認(rèn)為這種管理模式有利于抑制腐敗行為的發(fā)生。法國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉豐（Jean-Jacques Laffont）在他的《分散規(guī)制者以對(duì)付共謀行為》一文中就提出，要防止規(guī)制者和被規(guī)制的利益集團(tuán)結(jié)成聯(lián)盟，這是分權(quán)理論的基礎(chǔ)。分權(quán)理論的假設(shè)前提是政府管理部門(mén)存在著一些不能潔身自好者，他們可能會(huì)利用手中的權(quán)力來(lái)追求個(gè)人利益，從而損壞公眾的利益；如果將一項(xiàng)事業(yè)的管理部門(mén)分散化，讓不同的部門(mén)或不同的規(guī)制者只能從中獲得部分信息，那么就會(huì)減小各個(gè)部門(mén)或規(guī)制者的權(quán)力，從而有利于抑制以權(quán)謀私，使社會(huì)福利最大化。

非稅收入的征收也是如此，如果讓非稅收入的使用者自己征收，沒(méi)有一定的外部監(jiān)督和相互制約，那么很容易出現(xiàn)多征或漏征的狀況。本著這個(gè)原則，非稅收入應(yīng)盡可能地實(shí)行“稅務(wù)收、財(cái)政管、部門(mén)支、審計(jì)查”的多部門(mén)共管模式，即：由稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入，并納入財(cái)政預(yù)算管理，再由相關(guān)部門(mén)或單位將這筆收入支付給用款單位或個(gè)人，整個(gè)非稅收入的“收、支、管”全過(guò)程都要接受審計(jì)的監(jiān)督。這有利于規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)相互制約監(jiān)督，進(jìn)而更好地保障非稅收入的安全性、提高資金征收和使用效率。

稅務(wù)征收也是非稅收入財(cái)政資金屬性的要求

眾所周知，稅務(wù)部門(mén)是政府財(cái)政收入的主要征收機(jī)構(gòu)。在國(guó)外，稅務(wù)部門(mén)不僅征稅，而且也征收非稅收入。正因?yàn)槿绱?，很多?guó)家的稅務(wù)部門(mén)不叫“稅務(wù)局”，而叫“收入局”。例如，美國(guó)叫“國(guó)內(nèi)收入局”（Internal Revenue Service）；加拿大叫“收入局”（Revenue Agency），英國(guó)叫“皇家稅務(wù)與海關(guān)總署”（H M Revenue & Customs）。也有的國(guó)家政府的征收機(jī)構(gòu)就叫稅務(wù)局，如澳大利亞稅務(wù)局（Australia Tax Office），但它們也負(fù)責(zé)征收政府的一部分非稅收入。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）對(duì)政府財(cái)政收入的分類(lèi)，財(cái)政收入包括稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、贈(zèng)予和其他收入；其中，其他收入又分為政府的財(cái)產(chǎn)收入（包括出租和轉(zhuǎn)讓收入）、商品和服務(wù)收入、罰沒(méi)收入。而從性質(zhì)上分，上述財(cái)政收入大致又可以分為稅、捐、費(fèi)三大類(lèi)：“稅”是政府憑借政治權(quán)力強(qiáng)制、無(wú)償?shù)厝〉秘?cái)政收入的手段；“捐”是政府專(zhuān)門(mén)為了某項(xiàng)計(jì)劃（如社會(huì)保險(xiǎn)）而強(qiáng)制征收的繳費(fèi)，又稱(chēng)為目的稅（ear marked tax）；“費(fèi)”則是政府向企業(yè)或個(gè)人提供某些資源或服務(wù)時(shí)收取的對(duì)價(jià)或報(bào)酬。

在不同的國(guó)家，這三大類(lèi)財(cái)政收入的比例結(jié)構(gòu)不盡相同，突出地表現(xiàn)在：有的國(guó)家財(cái)政收入中稅收多一些，有的國(guó)家捐（主要是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)）多一些。例如，2015年，德國(guó)的財(cái)政收入中，稅、捐、費(fèi)的比例為1∶0.71∶0.2，奧地利為1∶0.53∶0.21，瑞典為1∶0.09∶0.13，丹麥為1∶0.02∶0，澳大利亞為1∶0∶0.24。財(cái)政收入中稅、捐、費(fèi)的結(jié)構(gòu)不同，主要是因?yàn)楦鲊?guó)舉辦社會(huì)保障計(jì)劃的方式不同造成的，德國(guó)、奧地利、法國(guó)等國(guó)家倚重社會(huì)保險(xiǎn)方式，所以其社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)在財(cái)政收入中占的比重就大，而瑞典、丹麥、澳大利亞等國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃主要是用一般稅收籌資的普遍津貼或社會(huì)扶助，所以社會(huì)保障繳費(fèi)的比重就很低。


另外，各國(guó)政府在籌集財(cái)政收入時(shí)對(duì)“費(fèi)”的依賴(lài)也不盡相同，捐稅高的國(guó)家往往輕費(fèi)，而稅收負(fù)擔(dān)較輕的國(guó)家往往倚重收費(fèi)。由于各國(guó)在籌集財(cái)政收入時(shí)使用稅、捐、費(fèi)的比例結(jié)構(gòu)不同，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)也不同，這樣，其稅務(wù)部門(mén)征收上來(lái)的收入占全部財(cái)政收入的比重也有很大的差距。例如，愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、秘魯和瑞典等國(guó)家稅務(wù)部門(mén)課征的收入占財(cái)政收入的比重都在80%以上，荷蘭、匈牙利、愛(ài)爾蘭、羅馬尼亞、丹麥等國(guó)家這個(gè)比重也在70%以上；但韓國(guó)、斯洛伐克、印度尼西亞、波蘭、瑞士和日本該比重卻不到40%。


我國(guó)《政府非稅收入管理辦法》第四條就指出：“非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分。”這其中的非稅收入既有強(qiáng)制性的捐的形式，也有收費(fèi)的形式。實(shí)際上，目前稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收的教育費(fèi)附加、城市維護(hù)建設(shè)稅、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等就具有捐的屬性。而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)作為一種目的稅（捐），目前全國(guó)只有二十多個(gè)省是由稅務(wù)部門(mén)征收，而且多數(shù)省還只是停留在稅務(wù)代征或部分征收階段，離全責(zé)征收還有一定的差距?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)要交給稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，這是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的屬性所要求的，而且筆者理解這種征收還應(yīng)當(dāng)是全責(zé)征收，即稅務(wù)部門(mén)要核定各單位的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，而不是被動(dòng)地去“斂錢(qián)”。根據(jù)中央的部署，下一步，財(cái)政收入中具有捐稅屬性的非稅收入都應(yīng)當(dāng)劃給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收，一些收費(fèi)如果適合也可以劃給稅務(wù)部門(mén)征收。

結(jié)語(yǔ)

本文共分為三個(gè)部分：一是稅務(wù)征收有利于提高非稅收入的征管效率；二是稅務(wù)征收有利于保障非稅收入的安全性；三是稅務(wù)征收也是非稅收入財(cái)政資金屬性的要求。

文章來(lái)源：朱青，胡靜：《論稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入的重要意義》，《稅務(wù)研究》，2018年8月。

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