【2019年4月9日】朱青：地方稅體系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒意義

朱青：地方稅體系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒意義

地方稅體系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外的地方稅體系由哪些稅種構(gòu)成，各國(guó)的做法不一。多數(shù)國(guó)家的地方稅體系是由所得稅、商品稅以及財(cái)產(chǎn)稅共同構(gòu)成的，但也有例外。例如，瑞典的地方稅100%是個(gè)人所得稅，而英國(guó)的地方稅100%是財(cái)產(chǎn)稅?？偟膩砜?，各國(guó)地方稅體系的構(gòu)成沒有一定之規(guī)，各具特點(diǎn)，大致分為以下三類（Harry Kitchen，2004）。


一是以所得稅（公司所得稅、個(gè)人所得稅和資本利得稅）為主體的地方稅體系。例如：德國(guó)和瑞士地方政府50%以上的稅收是所得稅；北歐國(guó)家屬于單一制，地方稅體系也以個(gè)人所得稅為主體。很多國(guó)家基層政府的稅收80%以上來自于所得稅，日本市縣級(jí)政府的所得稅（居民稅）也占稅收收入的70%以上。所得稅之所以在一些國(guó)家的地方稅體系中占大頭，主要是因?yàn)橹醒耄?lián)邦）政府讓渡了一部分所得稅權(quán)益給地方政府。這種讓渡或者是通過稅收分享公式實(shí)現(xiàn)的（例如，德國(guó)個(gè)人所得稅的分享比例為，聯(lián)邦和州各分享42.5%，市鎮(zhèn)分享15%），或者是允許地方政府在中央政府所得稅稅基或應(yīng)納稅額之上按各地的稅率附征，這種附征機(jī)制又稱為搭車機(jī)制。在搭車制度中，地方所得稅的稅基與中央（聯(lián)邦）政府相同，但允許地方采用自己的稅率，不過中央政府通常規(guī)定上限和下限。目前，比利時(shí)、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、意大利、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、美國(guó)等都實(shí)行這種搭車制度。


二是以財(cái)產(chǎn)稅為主體，這種模式主要出現(xiàn)在英聯(lián)邦國(guó)家。如英國(guó)、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭、加拿大的地方稅90%以上是財(cái)產(chǎn)稅，美國(guó)縣級(jí)政府財(cái)產(chǎn)稅占的比例也在75%左右。但從歐洲大陸的情況來看，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，地方基層政府選用財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種的現(xiàn)象并不多見，多數(shù)國(guó)家基層政府的財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收入的比重不不到30%，例如德國(guó)、瑞士、比利時(shí)、奧地利、瑞典、丹麥、挪威、芬蘭、意大利、盧森堡等。


三是以商品稅為主體，但這種模式只有匈牙利等少數(shù)國(guó)家采用，還有一些國(guó)家的地方政府則把商品稅作為地方稅收收入的重要補(bǔ)充，例如奧地利、希臘、荷蘭、西班牙、葡萄牙、土耳其等國(guó)。另外，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等聯(lián)邦制國(guó)家的州一級(jí)政府也都把商品稅作為重要稅源。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)構(gòu)建我國(guó)地方稅收體系的借鑒意義

從發(fā)達(dá)國(guó)家地方稅體系的現(xiàn)狀可以看出，地方稅體系的構(gòu)成以及主體稅種并無(wú)一定之規(guī)，完全是各國(guó)根據(jù)本國(guó)的歷史、政府體制以及地方政府的職責(zé)等自行選擇的結(jié)果。從各國(guó)的做法來看，有幾點(diǎn)是值得我們?cè)谕晟频胤蕉愺w系時(shí)給予充分重視的。


一是，并不是所有國(guó)家都把財(cái)產(chǎn)稅作為地方的主體稅。我國(guó)目前有一種說法，認(rèn)為國(guó)外的地方稅就是或主要是財(cái)產(chǎn)稅，把地方稅與財(cái)產(chǎn)稅劃了等號(hào)。而實(shí)際上，只有英聯(lián)邦國(guó)家的地方稅才以財(cái)產(chǎn)稅為主，其他許多國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅在地方稅體系中并不扮演重要的角色。我國(guó)當(dāng)前也面臨著房地產(chǎn)稅制度的改革問題，但房地產(chǎn)稅能不能充當(dāng)?shù)胤降闹黧w稅，人們對(duì)此爭(zhēng)議很大。從2012年的數(shù)字看，房產(chǎn)稅和土地使用稅的收入僅占地方本級(jí)稅收收入的6.1%。如果要讓房地產(chǎn)稅在地方稅收中占主體地位，必須對(duì)城鎮(zhèn)居民的住房普遍征稅，而且要有一定的課征力度。不錯(cuò)，從理論上說，財(cái)產(chǎn)稅最適宜成為地方特別是基層政府主體稅種的，因?yàn)樗献顑?yōu)地方稅的幾個(gè)基本特征：（1）按受益原則征收；（2）稅基不具有流動(dòng)性；（3）稅源充足并相對(duì)穩(wěn)定；（4）不易引起地區(qū)之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)；（5）稅負(fù)不容易轉(zhuǎn)嫁到非本地居民身上；（6）稅收被納稅人認(rèn)為是公平的（Richard Bird，2010）。

但財(cái)產(chǎn)稅過于公開透明也容易引發(fā)政治問題，而且財(cái)產(chǎn)稅如果按評(píng)估價(jià)值征收，評(píng)估過程中容易產(chǎn)生一些技術(shù)問題和腐敗問題，從而招致納稅人的不滿。在美國(guó)等一些普遍征收財(cái)產(chǎn)稅的國(guó)家，該稅種已成為最不受歡迎的稅種，很多抗稅事件都與財(cái)產(chǎn)稅有關(guān)。基于此，許多發(fā)展中國(guó)家的地方政府都選擇了財(cái)產(chǎn)稅以外的稅種為地方公共服務(wù)籌資。從我國(guó)的實(shí)際情況看，目前對(duì)居民住房普遍征稅無(wú)論在政治上還是在稅收管理上也都很難做到。黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》提出要“適時(shí)”而不是盡快推進(jìn)房地產(chǎn)稅的改革，就是考慮到了這一點(diǎn)。所以，即使房地產(chǎn)稅從理論上說適宜并且也應(yīng)當(dāng)作為地方的主體稅，但從當(dāng)前完善地方稅體系的角度看，它是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。

二是，完善地方稅體系，眼睛不能總盯著地方獨(dú)享稅，要充分認(rèn)識(shí)到地方分享稅也是地方稅體系的重要一環(huán)。從國(guó)際比較上看，我國(guó)目前65%的地方獨(dú)享稅占比并不算低，甚至高于很多發(fā)達(dá)國(guó)家。例如，2005年，州（?。┮患?jí)政府的獨(dú)享稅在本級(jí)稅收收入中的占比：奧地利為18.6%，比利時(shí)為47.2%，捷克為9.6%，德國(guó)為18.6%，墨西哥為13.8%，波蘭為30%，土耳其為9.6%。發(fā)達(dá)國(guó)家之所以重視讓地方政府通過分享稅取得收入，主要是因?yàn)檫@種稅收共享制度可以在保持中央（聯(lián)邦）政府對(duì)稅源總體控制的前提下，給地方政府提供適量的財(cái)源，特別是通過允許地方分享中央（聯(lián)邦）稅源的方式，可以把地方的稅收利益與中央（聯(lián)邦）政府綁到一起，從而對(duì)各級(jí)政府都產(chǎn)生一定的激勵(lì)機(jī)制，讓各級(jí)政府對(duì)某一行業(yè)或事業(yè)的發(fā)展都能給予充分的關(guān)注。這樣看來，地方分享稅在地方稅體系中占有較大的比重并不一定是件壞事。從這個(gè)思路出發(fā)，在尋找營(yíng)業(yè)稅的替代稅源時(shí)，就不一定要求新的地方主體稅種要在收入規(guī)模上與營(yíng)業(yè)稅旗鼓相當(dāng)，“營(yíng)改增”后地方獨(dú)享稅的收入損失可以通過提高地方分享稅的收入占比來彌補(bǔ)。


三是，各國(guó)都要從本國(guó)具體的國(guó)情出發(fā)確定地方稅體系。不同的國(guó)家地方稅體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)往往是不同的，而導(dǎo)致這種差異的原因又十分復(fù)雜，歸納起來看主要有以下兩個(gè)方面：首先，地方政府如果承擔(dān)一定的收入分配職責(zé)，則往往需要課征較高的個(gè)人所得稅，這樣稅收收入中所得稅占的比重可能就高。比如，北歐國(guó)家十分重視收入分配公平問題（目前瑞典基尼系數(shù)僅為0.24，低于經(jīng)合組織0.31的平均水平），因而賦予了地方政府一定的收入分配職能，并允許地方政府對(duì)工資等收入征收個(gè)人所得稅作為地方的主要稅源。2013年，芬蘭地方政府對(duì)個(gè)人工資收入課征的個(gè)人所得稅最高一檔稅率為22%，丹麥為27.8%，瑞典高達(dá)36.24%；相比之下，意大利由于地方政府不承擔(dān)收入分配的職責(zé)，其個(gè)人所得稅最高稅率僅為2.23%。其次，國(guó)家的稅收文化和歷史也影響著地方稅的結(jié)構(gòu)。有的國(guó)家（主要是英語(yǔ)語(yǔ)系的國(guó)家）歷史上地方政府就依靠財(cái)產(chǎn)稅取得財(cái)政收入，如英國(guó)17世紀(jì)末到19世紀(jì)40年代征收的窗戶稅、1784—1850年征收的墻磚稅等都是早期的財(cái)產(chǎn)稅。由于歷史傳統(tǒng)，英國(guó)的老百姓普遍接受了稅收的受益原則，所以政府開征財(cái)產(chǎn)稅在政治上就比較容易被接受。而在瑞典，老百姓普遍接受稅收的支付能力原則，對(duì)個(gè)人所得稅接納的程度較高，這樣就不需要地方政府過多地依賴財(cái)產(chǎn)稅籌集資金。2008年，瑞典甚至廢除了對(duì)居民家庭課征的房產(chǎn)稅，取而代之的是不動(dòng)產(chǎn)費(fèi)，2010年不動(dòng)產(chǎn)費(fèi)收入只占地方稅收收入的不到3%。

結(jié)語(yǔ)

本文共分為四個(gè)部分，一是地方稅和地方稅體系，二是地方稅體系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，三是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)構(gòu)建我國(guó)地方稅收體系的借鑒意義，四是“營(yíng)改增”背景下完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想。以上為第二和三部分。

文章來源：朱青《完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2014年第5期。

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