【2020年2月24日】朱青：防控新冠肺炎疫情，財政政策要更加積極有為

【南財快評】朱青：防控新冠肺炎疫情，財政政策要更加積極有為

本文作者：

朱青，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授、中國人民大學(xué)財稅研究所首席教授

2020年2月21日，中共中央政治局召開會議，會議提出“積極的財政政策要更加積極有為”。


在理論上，所謂積極財政政策，就是財政預(yù)算要安排一定的赤字。積極財政政策在我們國家提了很多年了，其對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控發(fā)揮了很大的作用。這些年來，在使用積極財政政策時也有一個“緊箍咒”，就是赤字率不能突破3%，即一般預(yù)算赤字要在GDP的3%以內(nèi)。這個3%被人們說成是國際慣例，或者說是不能突破的“鐵律”。從這些年的實踐來看，我國的赤字率最高也就是2016年的2.93%，去年是2.8%，都沒有超過3%。那么，在今年防控“新冠肺炎”疫情，財政政策要更加積極有為的情況下，赤字率需不需要超過3%，就成為一個值得研究的問題。


在回答這個問題之前，我們先說一下這個“3%”是怎么來的。大家知道，歐盟在上個世紀九十年代初提出要推出歐元，但歐盟成員國一旦加入了歐元區(qū)就必須放棄本國的貨幣。如此，歐元區(qū)國家就只剩下了財政政策而失去了貨幣政策，形成了所謂宏觀政策的“獨輪車”。這種條件下，如果歐盟不對歐元區(qū)國家的財政政策進行一定的限制，一旦有的國家出于各種原因在財政預(yù)算上多增加赤字，就要多發(fā)國債來進行彌補；但這時各國政府手里已經(jīng)沒有了自己的貨幣，只能靠發(fā)行歐元債來彌補赤字，這樣赤字規(guī)模的大小就會直接影響歐元區(qū)的市場利率。而歐元區(qū)的市場利率從理論上說只能由歐洲中央銀行來干預(yù)，不能受歐元區(qū)國家財政政策的影響。為此，歐盟在九十年代初通過的《歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》，簡稱《馬約》）中對加入歐元區(qū)的歐盟成員國規(guī)定了兩大財政紀律：一是財政赤字不能超過當年GDP的3%；二是政府債務(wù)余額占GDP的比率不能超過60%。那么，為什么當時《馬約》把赤字率定在了3%呢？這完全是歐盟兩架馬車德國和法國相互妥協(xié)的結(jié)果。在歐盟國家中，德國的經(jīng)濟實力最強，當時赤字率在歐盟國家中也是比較低的，1994年才2.4%；相比之下，法國的赤字率就比較高，達到了5.8%。當然比法國赤字率高的國家還有，例如希臘為10%，意大利為9.2%，芬蘭為6.4%，等等。由于德國的實力強，歐洲中央銀行也設(shè)在了德國的法蘭克福，所以在財政紀律問題上德國有很大的發(fā)言權(quán)，最后定在了3%，別的國家要想加入歐元區(qū)就都得大幅度消減赤字。例如，希臘在歐元啟動的1999年赤字率消減到4%，還達不到《馬約》規(guī)定的標準，只能在2000年赤字率達標后才被允許加入歐元區(qū)。


但嚴格的財政紀律又捆住了各國財政政策的手腳。歐元區(qū)國家失去了貨幣政策，財政政策再受制于人，一旦面臨經(jīng)濟波動如何進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控？考慮到這一點，《馬約》和以后的《穩(wěn)定和增長公約》又都在財政紀律問題上開了個口子，即規(guī)定歐元區(qū)國家在偶然性的特殊情況下可以不受3%赤字率的約束。什么是特殊情況呢？一是，該國發(fā)生了不可控的事件，其對政府的財政狀況產(chǎn)生了很大的影響；二是，該國發(fā)生了嚴重的經(jīng)濟衰退，需要政府加大赤字規(guī)模以刺激經(jīng)濟增長。例如，2008年爆發(fā)的國際金融危機，給歐盟國家的經(jīng)濟也造成了很大的沖擊。為了應(yīng)對這種危機，法國在2009年將財政的赤字率提高到7.2%，2017年才降到了3%以內(nèi)；愛爾蘭2009年的赤字率甚至高達13.8%；就連財政政策一向比較謹慎的德國，其2009年的赤字率也突破了3%，為3.2%，2010年更上升到4.4%。


由上可知，3%的赤字率，完全是當時歐盟啟動歐元時一個因地制宜的產(chǎn)物。況且，歐元區(qū)國家在經(jīng)濟危機時刻都可以打破這個常規(guī)。


今年應(yīng)對新冠肺炎疫情，財政一方面要投入巨大的資金防控疫情，例如購買醫(yī)療物資和設(shè)備，給醫(yī)務(wù)人員發(fā)放補貼，承擔患者的醫(yī)療費，等等；另一方面還要加大對重點行業(yè)和中小企業(yè)幫扶力度，特別是要支持住宿餐飲、文體娛樂、交通運輸、旅游等受疫情影響嚴重的行業(yè)，要有針對性地出臺減稅降費措施。這些都需要財政“真金白銀”地往外掏錢。然而，2012年“營改增”以后，我國的宏觀稅負一直呈下降的趨勢，一般預(yù)算收入占GDP的比重也從2012年的21.76%下降到2019年的19.21%。在財政減收增支的情況下，如果不放松對赤字率的限制，財政將很難應(yīng)對今年防控疫情的嚴峻局面。所以，我理解，為了貫徹執(zhí)行“積極的財政政策要更加積極有為”的重要精神，財政可以考慮今年將赤字率提高到3%以上。


當然，主張赤字率突破3%，并不意味著主張政府今后年年都這么搞。換句話說，財政在特殊情況下周期性赤字可以安排得大一些，但決不能搞成結(jié)構(gòu)性赤字。所謂結(jié)構(gòu)性赤字，就是在宏觀經(jīng)濟總體平衡的狀況下安排的財政赤字。結(jié)構(gòu)性赤字并不是宏觀調(diào)控所必需的，僅僅是政府急于求成、無限擴張的產(chǎn)物。今后，隨著疫情的消失，社會經(jīng)濟回復(fù)到正軌，赤字率還要盡量地壓縮。否則，未來政府的債務(wù)負擔將會十分沉重。2019年，我國一般預(yù)算支出中利息支出的占比已經(jīng)從2010年的2.05上升到3.5%；中央本級支出中利息支出的占比甚至高達14%。長期來看，需要約束債務(wù)的規(guī)模。但目前的債務(wù)規(guī)模還沒有大到我們今年為了抗擊疫情都不能將赤字率一過性地抬高到3%以上的程度。

文章來源：南財快評《防控新冠肺炎疫情，財政政策要更加積極有為》。

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