【2020年5月27日】朱青：從政府工作報(bào)告看我國財(cái)政的赤字問題

【觀點(diǎn)】朱青：從政府工作報(bào)告看我國財(cái)政的赤字問題

朱青

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、人大財(cái)稅研究所首席教授。中國稅務(wù)學(xué)會副會長、中國財(cái)政學(xué)會常務(wù)理事、中國社會保障學(xué)會理事、北京市財(cái)政學(xué)會常務(wù)理事、北京稅務(wù)學(xué)會副會長、國家稅務(wù)總局揚(yáng)州培訓(xùn)學(xué)院兼職教授、北京國家會計(jì)學(xué)院兼職教授。


內(nèi)容摘要：政府工作報(bào)告中提到“今年赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加一萬億元，同時(shí)發(fā)行一萬億元抗疫特別國債?！彪S著中國近年來減稅降費(fèi)的推行，稅收收入占GDP比重逐漸降低，而支出壓縮空間有限，因此減稅問題其實(shí)就是赤字問題；財(cái)政赤字需要通過發(fā)債來籌措資金，而我國的國債發(fā)債成本太高，由此赤字問題就是債務(wù)問題；債務(wù)國一定會通過發(fā)貨幣來稀釋債務(wù)，無論是通過直接赤字化還是間接的逆回購，債務(wù)問題最終都是貨幣問題。在2020年5月25日中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所舉辦的“財(cái)稅圓桌論壇第4期——從政府預(yù)算報(bào)告看積極財(cái)政政策”線上研討會上朱青教授以《從政府工作報(bào)告看我國財(cái)政的赤字問題》為主題做了發(fā)言。
政府工作報(bào)告中提到“積極的財(cái)政政策要更加積極有為。今年赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加一萬億元，同時(shí)發(fā)行一萬億元抗疫特別國債。”這里面需要注意兩點(diǎn)：一是“擬”，過去從來不會用“擬”這個(gè)詞，因?yàn)檎ぷ鲌?bào)告都是確定的；二是“3.6%以上”，即至少是3.6%，具體是多少要看需求。為什么說一個(gè)“擬”一個(gè)“以上”，我個(gè)人理解是因?yàn)榻衲暾f不準(zhǔn)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，現(xiàn)在才過不到半年，全年的情況具有很大的不確定性。中國這么多年的最高赤字率沒有超過3%，2016年2.93%，2009年也就2.74%，美國、歐洲都在10%，有的國家在15%，也就是說我們國家的財(cái)政政策相對比較穩(wěn)健。但中國的貨幣政策，2003-2013年我們國家M2增長率平均在16.5%左右，2009年M2增速是28.2%，從來沒有那么高過，資產(chǎn)價(jià)格等全上去了。不管怎么說，中國的財(cái)政赤字從來沒有那么高過，這次非常特殊，所以圍繞這個(gè)話題我談?wù)剛€(gè)人的看法。

   第一，在中國，減稅問題是赤字問題。

我們分三個(gè)階段算了一下：一是1984-1994年，我們國家稅收增速平均高于支出增速4個(gè)百分點(diǎn)；二是1995-2005年，稅收增速只高于支出增速0.4個(gè)百分點(diǎn)；三是2006-2016年，稅收增速比支出增速低3.4個(gè)百分點(diǎn)。所以，這些年來收支缺口越來越大，這不是赤字，是財(cái)政支出減去稅收收入的差額占GDP的比重，2019年已經(jīng)達(dá)到8.16%。我們真正減稅是從2012年開始的，當(dāng)年稅收收入占GDP的比重高峰是18.6%，以后越來越低，到2019年是16%。


OECD公布的2018年稅收占GDP的比重（國際口徑：稅收收入+社會保險(xiǎn)繳費(fèi)），2018年OECD的平均數(shù)是34.3%，我們國家按照該口徑計(jì)算是21.8%。所以，中國的宏觀稅負(fù)明顯低于OECD國家。這次總理報(bào)告提出來，一定要削減支出，非剛性、非必須的支出削減50%等，過去一說削減支出主要是削減一般公共服務(wù)支出（2007年前叫行政管理費(fèi)），2015年我國一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比例不到8%，其他很多國家超過了8%，因此一般公共服務(wù)支出現(xiàn)在也沒太大的壓縮空間了。我們是有14億人口的大國，一般公共服務(wù)開支過少也是不合適的，所以，我不認(rèn)為中國有多大的開支壓縮空間。


發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出也不斷上漲，按照三級政府開支占GDP比重計(jì)算，現(xiàn)在美國的財(cái)政支出占GDP比重為35%-37%（各年不一樣），2015年的歐洲各國，如法國、芬蘭、希臘、德國、比利時(shí)，財(cái)政開支占GDP比重都在50%以上，而中國的財(cái)政支出占GDP比重的較低，四大預(yù)算都加起來支出占GDP的比重也就35%左右。


中國的“四大預(yù)算”，2019年一般公共預(yù)算開支24萬億，其中稅收籌資了65.8%，非稅籌資了13.5%，其它預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)過來資金占9.2%，赤字（發(fā)債）籌資了11.5%；赤字規(guī)模是2.76萬億，占GDP的2.8%。一般公共預(yù)算中有將近2萬億是從政府性基金預(yù)算調(diào)過來的資金，大約0.16萬億是從國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)過來的，一般公共預(yù)算向社保基金調(diào)過去1.94萬億。政府性基金預(yù)算的收入主要是土地出讓金收入，還發(fā)行了專項(xiàng)債，去年實(shí)際發(fā)了2.59萬億，考慮到發(fā)新還舊，真正平衡預(yù)算的為2.15萬億，但這個(gè)都不算赤字。所以，現(xiàn)在學(xué)術(shù)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，赤字不能光看一般預(yù)算，還要看政府基金預(yù)算，因?yàn)檎痤A(yù)算發(fā)債，理論上發(fā)債有項(xiàng)目對應(yīng)，實(shí)際發(fā)的債有一部分調(diào)到一般公共預(yù)算用了。所以，2020年一般預(yù)算赤字3.76萬億，政府性基金預(yù)算發(fā)1萬億的特別國債（特別國債沒有有收益的項(xiàng)目對應(yīng)），地方專項(xiàng)債發(fā)3.75萬億，債務(wù)總收入8.5萬億，兩大預(yù)算合起來，今年廣義赤字率最高接近8%，這還不算“3.6%以上”那個(gè)敞口。

第二，赤字問題就是債務(wù)問題。

2009年金融危機(jī)以后，世界各國的債務(wù)規(guī)模都有所上漲，特別是日本、意大利、美國的債務(wù)規(guī)模都超過了100%，日本甚至高達(dá)240%。按照財(cái)政部公布的數(shù)字，到今年4月份，地方一般債余額為12.5萬億，專項(xiàng)債10.5萬億，中央的國債余額大約17萬億，合起來大約40萬億，GDP大約100萬億，所以目前中國顯性債的規(guī)模占GDP的比重為40%，比歐美國家都低。還有隱性債，隱性債沒有統(tǒng)計(jì)，說不清楚，按照國泰君安研究所的統(tǒng)計(jì)大約占到GDP37%，這么算整個(gè)政府的債務(wù)規(guī)模就是77%，這也比日本、美國、意大利等一些發(fā)達(dá)國家要低。但特別需要注意的，各個(gè)國家政府債務(wù)規(guī)模剛開始都低，后來就不斷提高，日本在80年代只占GDP的50%，現(xiàn)在到了240%。美國聯(lián)邦政府的債務(wù)原來也低，80年代初也就占GDP的30%幾，到今年2月美國國債占GDP的118%了。注意，美國的國債比較特殊，機(jī)構(gòu)持有26%，公眾持74%；公眾當(dāng)中又有外國政府，中國、日本都是美國國債最大的持有國。真正美國的企業(yè)和個(gè)人持有美國國債，目前只占GDP的30%。


    國債很重要的一點(diǎn)是要還本付息，它對政府是一個(gè)負(fù)擔(dān)。所以，現(xiàn)在研究財(cái)政問題主要是研究債務(wù)問題。我們國家現(xiàn)在最大的問題是債務(wù)利息太高，去年中央財(cái)政支出當(dāng)中利息已經(jīng)占中央本級支出的14%，從全國財(cái)政來看是3.5%。14%已經(jīng)高于美國的8.2%和日本的9.4%。另外，美國十年期國債現(xiàn)在是0.7%的利率，中國都百分之三點(diǎn)幾的利率，發(fā)債成本太高。

第三，債務(wù)問題就是貨幣問題。

最近被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的一個(gè)問題即所謂的赤字貨幣化，說白了就是日本模式，日本央行可以直接在一級市場上購買國債。目前，日本M2占GDP的比重全球第一，日本的債務(wù)負(fù)擔(dān)率也全球第一，這兩個(gè)全球第一絕不是偶然的。注意，美國是決不允許貨幣赤字化的，因?yàn)槊缆?lián)儲是獨(dú)立的，但是美國央行可以搞公開市場業(yè)務(wù)，美國中央銀行（美聯(lián)儲）可以在二級市場上大量收購國債，采取“定量寬松”的貨幣政策，今年3月23日美聯(lián)儲又提出來“無限量寬松”的貨幣政策，3月中旬到4月底，美聯(lián)儲已經(jīng)在二級市場上購入1.4萬億國債，M2的增速已經(jīng)從3月份的11%提高到4月份的18%。央行無論在一級市場買國債還是二級市場買國債，效果是一樣的，對應(yīng)的都是增加貨幣投放。還有一個(gè)例子是歐元，希臘在2000年加入歐元區(qū)以后，沒有自己的貨幣，希臘債務(wù)占GDP比重高達(dá)180%，想發(fā)貨幣稀釋債務(wù)發(fā)不了，因?yàn)闅W洲中央銀行管貨幣政策，所以希臘還不起債了。只要是大的債務(wù)國，一定會通過發(fā)貨幣來稀釋債務(wù)，否則還不了。債務(wù)問題最終都是貨幣問題，不管是直接赤字化還是間接的所謂逆回購，最終要靠增發(fā)貨幣稀釋債務(wù)，減輕政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。中國就是逆回購，中國現(xiàn)在M2占GDP的比重在全世界也是相當(dāng)高的。日本第一，M2占GDP的240%，我們占209%，排第二；歐元排第三，大約占90%多；美元這么寬松，美國M2占GDP的比重也就84%左右。從這個(gè)角度看，對赤字問題、債務(wù)問題還是要謹(jǐn)慎一些好。




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