【2021年5月18日】朱青：論“新發(fā)展格局”下的財(cái)稅改革

朱青：論“新發(fā)展格局”下的財(cái)稅改革（上）

本文作者：

朱青，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授，人大財(cái)稅研究所首席研究員

內(nèi)容提要：本文從中央提出“新發(fā)展格局”戰(zhàn)略意義的分析入手，提出與“新發(fā)展格局”相適應(yīng)的財(cái)稅制度和政策必須有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)，這就要求構(gòu)建一個(gè)有利于縮小收入分配差距的財(cái)稅制度。為此，下一步財(cái)稅改革必須更加重視社會(huì)公平。在稅制改革方面，要進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，并改進(jìn)間接稅制度；要進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，更加重視社會(huì)救助計(jì)劃；在財(cái)政體制方面，要加大中央對(duì)地方有利于居民收入分配公平的轉(zhuǎn)移支付力度。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十四五”規(guī)劃建議》）中提出，要“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，目前國(guó)內(nèi)理論界正在開(kāi)展對(duì)“新發(fā)展格局”的熱烈討論。那么，什么是“新發(fā)展格局”？為什么中國(guó)經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)入“新發(fā)展格局”？“新發(fā)展格局”需要什么樣的財(cái)稅制度和政策相配合，以及“新發(fā)展格局”下的財(cái)稅改革方向是什么？本文嘗試對(duì)上述問(wèn)題做一些初步探討。

一、為什么我國(guó)經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)入“新發(fā)展格局”

（一）什么是“新發(fā)展格局”
研究“新發(fā)展格局”，首先要知道“雙循環(huán)”中的“循環(huán)”是指什么。本文認(rèn)為，這里的“循環(huán)”是指企業(yè)再生產(chǎn)的全過(guò)程，包括“供、產(chǎn)、銷(xiāo)”三個(gè)主要環(huán)節(jié)。“供”是指投入，包括企業(yè)原材料（資源）和中間產(chǎn)品的投入；“產(chǎn)”是指制造、加工，其中也涉及制造加工的技術(shù)；“銷(xiāo)”則是指將生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品對(duì)外銷(xiāo)售?！肮a(chǎn)、銷(xiāo)”有機(jī)地結(jié)合，構(gòu)成企業(yè)再生產(chǎn)活動(dòng)的全過(guò)程。改革開(kāi)放以前，在“自力更生為主，爭(zhēng)取外援為輔”及“自給自足”的方針指引下，企業(yè)的“供、產(chǎn)、銷(xiāo)”基本上在國(guó)內(nèi)是典型的內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。改革開(kāi)放后，特別是2001年我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后，WTO成員向我國(guó)的產(chǎn)品開(kāi)放市場(chǎng)，我國(guó)也大幅度降低了進(jìn)口關(guān)稅，我國(guó)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越深入地參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，“兩頭在外”的企業(yè)再生產(chǎn)格局逐步形成。所謂“兩頭在外”，是指原材料（資源）市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)均在國(guó)外，表現(xiàn)形式就是產(chǎn)品的“大進(jìn)大出”。例如，2006年與2001年相比，我國(guó)進(jìn)口占CDP的比重從18.2%提高到28.9%，出口占GDP的比重從20.1%提高到35%。另外，在生產(chǎn)的技術(shù)方面企業(yè)也越來(lái)越依賴從國(guó)外引進(jìn)技術(shù)，1999-2005年我國(guó)支付的技術(shù)費(fèi)共計(jì)623億美元（其中2005年為118.3億美元），2016年支付的技術(shù)費(fèi)高達(dá)301.6億美元?！靶掳l(fā)展格局”顯然是要扭轉(zhuǎn)企業(yè)“兩頭在外”的發(fā)展模式，更多地把“兩個(gè)市場(chǎng)”（即資源市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)）放在國(guó)內(nèi)。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)“新發(fā)展格局”并不是要閉關(guān)鎖國(guó)，走自給自足的回頭路，而是要更加重視利用國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，糾正企業(yè)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的過(guò)分依賴，走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。正如習(xí)近平總書(shū)記在2020年7月21日企業(yè)家座談會(huì)上所指出的，“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，絕不是關(guān)起門(mén)來(lái)封閉運(yùn)行，而是通過(guò)發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)更好聯(lián)通，更好利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，實(shí)現(xiàn)更加強(qiáng)勁可持續(xù)的發(fā)展”。


我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)40多年，這期間的國(guó)際大環(huán)境基本上屬于經(jīng)濟(jì)全球化大潮的“漲潮”階段。但2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，特別是美國(guó)總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政以后，國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云突變，保護(hù)主義不斷抬頭，遏制中國(guó)發(fā)展成為少數(shù)西方大國(guó)的共識(shí)，百年未有之大變局開(kāi)始顯現(xiàn)，“兩頭在外”“大進(jìn)大出”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式越來(lái)越面臨挑戰(zhàn)，尋求一種適合當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的新的發(fā)展格局已經(jīng)成為一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，2019年，我國(guó)出口和進(jìn)口占GDP的比重已經(jīng)從2006年的歷史高位分別降到17.4%和14.4%，傳統(tǒng)的靠國(guó)際市場(chǎng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的發(fā)展道路客觀上已不能再走下去，尤其是中美貿(mào)易摩擦給我國(guó)傳統(tǒng)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式增添了極大的障礙和不確定性。過(guò)去美國(guó)一向是中國(guó)商品出口的主要市場(chǎng)，2006年中國(guó)內(nèi)地對(duì)美國(guó)直接出口的商品占總出口的比重超過(guò)1/5，達(dá)到了21%，如果再考到通過(guò)中國(guó)香港和新加坡對(duì)美國(guó)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易，我國(guó)對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的依賴性就更大。但從2018年7月后，美國(guó)開(kāi)始對(duì)從我國(guó)進(jìn)口的絕大部分商品加征關(guān)稅，對(duì)其中2500億美元的進(jìn)口商品加征25%的關(guān)稅，對(duì)另外1200億美元的進(jìn)口商品加征7.5%的關(guān)稅。加征關(guān)稅后，美國(guó)對(duì)我國(guó)商品的平均進(jìn)口關(guān)稅稅率已從2018年3月的3.2%提高到2020年3月的19.3%；2019年與2017年相比，我國(guó)對(duì)美國(guó)的商品出口額減少了112.5億美元，對(duì)美出口商品占總出口的比重也從19%降到了16.8%。


（二）“新發(fā)展格局”提出的戰(zhàn)略考慮
如果僅從出口依存度的角度來(lái)看，我國(guó)內(nèi)外循環(huán)互促的“新發(fā)展格局”其實(shí)正在形成，或者說(shuō)已經(jīng)初步形成，中央政治局會(huì)議在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上要求加快形成“新發(fā)展格局”的步伐，其背后有深刻的含義，至少應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。


第一，目前各方面的判斷是，疫情過(guò)后，西方國(guó)家出于國(guó)家安全、公眾健康或者產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定等原因，會(huì)加大對(duì)本國(guó)市場(chǎng)的保護(hù)力度，民族主義和保護(hù)主義在世界范圍內(nèi)將會(huì)更為盛行，中國(guó)的進(jìn)出口形勢(shì)未來(lái)有可能還會(huì)惡化，為此我們必須早做準(zhǔn)備。例如，美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所研究員嘉利·赫夫鮑爾（Gary Hufbauer）最近指出：“在未來(lái)的兩到三年，我們可能會(huì)看到保護(hù)主義者的措施增加，而一旦新冠


肺炎疫情被控制住，這些措施反過(guò)來(lái)又會(huì)阻礙貿(mào)易的反彈。”赫夫鮑爾甚至強(qiáng)調(diào)“世界會(huì)經(jīng)歷一個(gè)去全球化（deglobalization）的時(shí)期”。另?yè)?jù)全球企業(yè)聯(lián)盟（Global Business Alliance）最近對(duì)會(huì)員企業(yè)的一項(xiàng)調(diào)查，77%的被調(diào)查企業(yè)認(rèn)為，由于疫情的原因美國(guó)今后會(huì)在國(guó)際貿(mào)易、跨境兼并重組以及政府采購(gòu)方面持更加保護(hù)主義的立場(chǎng)；69%的被調(diào)查企業(yè)相信其他發(fā)達(dá)國(guó)家也會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易設(shè)置更多的障礙。


第二，美國(guó)及其盟友遏制中國(guó)發(fā)展的行為今后會(huì)變本加厲。從近些年在貿(mào)易、金融、科技、軍事等一攬子方面對(duì)中國(guó)的“出招”來(lái)看，美國(guó)是要全面打壓中國(guó)，遏制中國(guó)的發(fā)展?！盁o(wú)論中國(guó)怎么做，在美國(guó)看來(lái)，中國(guó)的發(fā)展已經(jīng)‘危及到了美國(guó)第一’?！币虼?，美國(guó)要“在各個(gè)層面遏制對(duì)手的超越”（任平，2018）。所以，即使特朗普不再擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)，美國(guó)在貿(mào)易、投資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面也還會(huì)對(duì)我國(guó)設(shè)置一些障礙。歐盟同樣也存在美國(guó)的擔(dān)心。例如，歐盟委員會(huì)在《2019年歐中戰(zhàn)略前景》（2019EU-China：A Strategic Outlook）中就將中國(guó)界定為“經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)伙伴”（economic competitor）和“系統(tǒng)性對(duì)手”（systemic rival）。這樣，未來(lái)中歐貿(mào)易和投資摩擦也在所難免。特別是在技術(shù)引進(jìn)方面，美歐對(duì)中國(guó)“卡脖子”的問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，這一點(diǎn)從對(duì)華為公司芯片的“斷供”就可見(jiàn)一斑。目前美國(guó)政府已經(jīng)將275個(gè)中國(guó)公司列入實(shí)體清單，沒(méi)有政府的批準(zhǔn)美國(guó)公司不能向這些中國(guó)企業(yè)供貨。


第三，2019年中國(guó)的人均GDP為10262美元，屬于中高收入國(guó)家。作為一個(gè)擁有14億人口的中高收入國(guó)家，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)再依靠出口導(dǎo)向，而應(yīng)將市場(chǎng)更多地聚焦在國(guó)內(nèi)，這是以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”最主要的理論依據(jù)。目前從世界角度來(lái)看，出口依存度（商品和勞務(wù)出口占GDP的比重）較高的國(guó)家主要有兩大類(lèi)，一是人口較少但生產(chǎn)能力強(qiáng)、收入水平高的發(fā)達(dá)國(guó)家。例如，荷蘭人均GDP為5.24萬(wàn)美元，但人口只有1700萬(wàn)人，所以出口依存度高達(dá)82.5%；盧森堡人均GDP為11.47萬(wàn)美元，人口僅為60萬(wàn)人。出口依存度高達(dá)208.8%。二是人口較多但收入水平低的發(fā)展中國(guó)家。例如，越南人口近1億人，但人均GDP僅為2715美元，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)狹小所以出口依存度高達(dá)106.8%；泰國(guó)人口也多達(dá)7000萬(wàn)人，但人均CDP為7808美元，出口依存度為59.7%。循著上述國(guó)家的規(guī)律可以看出，隨著人均GDP水平的不斷提高，我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，不應(yīng)該再指望高出口來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，適時(shí)地轉(zhuǎn)向以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”有其內(nèi)在的邏輯性和合理性。

二、“新發(fā)展格局”需要什么樣的財(cái)稅制度和政策相配合

（一）“新發(fā)展格局”下的財(cái)稅制度和政策應(yīng)有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)
形成以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，否則，要么經(jīng)濟(jì)下行壓力會(huì)越來(lái)越大，要么就擺脫不了對(duì)外循環(huán)的過(guò)分依賴。我們通常所說(shuō)的內(nèi)需包括消費(fèi)和投資。改革開(kāi)放以后，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行壓力時(shí)，投資特別是其中的基本建設(shè)對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了積極作用。但基建投資要有資金來(lái)源，要么財(cái)政拿錢(qián)，要么銀行拿錢(qián)，在目前財(cái)政壓力不斷加大而且要保持穩(wěn)健貨幣政策的條件下，靠大規(guī)?；▉?lái)擴(kuò)大內(nèi)需顯然不切實(shí)際，而且基建還有一個(gè)效益的問(wèn)題。所以，擴(kuò)大內(nèi)需關(guān)鍵還是要擴(kuò)大居民的消費(fèi)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，目前我國(guó)的消費(fèi)水平確實(shí)還支撐不起以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”。這主要表現(xiàn)在我國(guó)家庭最終消費(fèi)支出占GDP的比重過(guò)低，僅為39%，不僅低于美國(guó)（68%）、英國(guó)（65%）、法國(guó)（54%）、德國(guó)（52%）、日本（56%）、韓國(guó)（49%）等發(fā)達(dá)國(guó)家，而且低于印度（60%）、馬來(lái)西亞（60%）、越南（68%）、泰國(guó)（50%）、墨西哥（65%）、南非（60%）等發(fā)展中國(guó)家。盡管從2010年開(kāi)始該比重有上升趨勢(shì)，即從2010年的35%上升到2019年的39%，但總體來(lái)看增速還很慢，增幅也不大。從支出法來(lái)看，消費(fèi)是GDP的組成部分，所以要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，消費(fèi)上不去，那就只能靠擴(kuò)大投資或者凈出口，但這都不是“新發(fā)展格局”的本意?，F(xiàn)在的關(guān)鍵問(wèn)題是如何擴(kuò)大居民消費(fèi)。


目前擴(kuò)大居民消費(fèi)面臨兩大瓶頸。一是老百姓的消費(fèi)能力有限，存在“無(wú)錢(qián)可花”的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的消費(fèi)是指有支付能力的消費(fèi)，而支付能力又取決于收入水平。近些年來(lái)，在“共享發(fā)展”理念和人口紅利消失等多重因素的影響下，我國(guó)勞動(dòng)者報(bào)酬（含企業(yè)為職工繳納的社保費(fèi)）在GDP中的占比有了一定的提高，2017年已經(jīng)達(dá)到47%的水平，雖然與德國(guó)（53.8%）、法國(guó)（51.2%）、丹麥（51.1%）、比利時(shí)（49.5%）等國(guó)家還有一定差距，但已經(jīng)達(dá)到歐盟27國(guó)2019年47.5%的平均水平。我國(guó)在收入分配方面存在的主要問(wèn)題是居民之間收入分配差距較大，基尼系數(shù)過(guò)高，從而影響了絕大多數(shù)人的消費(fèi)能力。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，我國(guó)2018年的基尼系數(shù)為0.468，2019年降為0.465，但仍高于北歐和西歐一些國(guó)家，甚至高于俄羅斯（0.331）、日本（0.339）和美國(guó)（0.390）的水平。一個(gè)國(guó)家基尼系數(shù)過(guò)高是不可能有很旺盛的消費(fèi)能力的，道理很簡(jiǎn)單：因?yàn)楦呤杖肴后w有消費(fèi)能力但消費(fèi)傾向較低，而低收入群體雖然消費(fèi)傾向較高但消費(fèi)能力卻很低。例如，按岳希明教授根據(jù)“2018年中國(guó)家庭收入調(diào)查項(xiàng)目（CHIP）”的計(jì)算結(jié)果，我國(guó)收入最低的10%的家庭每100元可支配收入，其消費(fèi)金額要達(dá)到224.3元；而最高收入的10%的家庭每100元可支配收入，其消費(fèi)金額為50.4元。由此可見(jiàn)。盡管我國(guó)勞動(dòng)者報(bào)酬在GDP中的占比從國(guó)際比較來(lái)看并不算很低，但由于居民收入差距過(guò)大，很大一部分群體實(shí)際收入過(guò)低。從而影響了居民的整體消費(fèi)能力。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2018年，在我國(guó)8.3億城鎮(zhèn)居民中就有1.66億人平均每月可支配收入不到1200元，有3.32億人平均每月可支配收入不到2100元。二是老百姓的消費(fèi)意愿受限，存在“有錢(qián)不敢花”的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的消費(fèi)與儲(chǔ)蓄相對(duì)應(yīng)，在可支配收入一定的情況下，儲(chǔ)蓄多了消費(fèi)自然就少。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)居民的儲(chǔ)蓄率較高，目前也在36%左右，比發(fā)達(dá)國(guó)家中居民儲(chǔ)蓄率較高的盧森堡（16%）、瑞典（15.1%）、德國(guó)（10.9%）、荷蘭（10%）還要高出許多。目前我國(guó)老百姓的儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)主要還是應(yīng)對(duì)教育、醫(yī)療、住房這”三座大山”。尤其是住房問(wèn)題，高房?jī)r(jià)導(dǎo)致“六個(gè)錢(qián)包”都要資助年輕人買(mǎi)房，從而擠壓了人們?nèi)粘ＯM(fèi)的能力，甚至還導(dǎo)致大量的年輕人背上沉重的房貸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月，我國(guó)家庭債務(wù)已經(jīng)占到CDP的59.7%，比歐盟國(guó)家2019年的平均比率高出近10個(gè)百分點(diǎn)，甚至超過(guò)了德國(guó)（54.4%）、意大利（54.2%）和奧地利（49.4%）的水平，僅次于美國(guó)（67.7%）。但我國(guó)家庭收入水平遠(yuǎn)低于歐洲國(guó)家，家庭高負(fù)債率的出現(xiàn)還為時(shí)過(guò)早，這樣會(huì)拖累居民消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。


（二）擴(kuò)大居民消費(fèi)關(guān)鍵要通過(guò)財(cái)稅制度縮小收入差距
顯然，為了加快形成“新發(fā)展格局”，政府的財(cái)稅制度和政策首先就是要增加老百姓的消費(fèi)能力，而這就需要通過(guò)稅收和財(cái)政支出來(lái)縮小居民的收入差距，降低基尼系數(shù)。一方面，國(guó)外矯正收入分配主要依靠個(gè)人所得稅和社會(huì)保障支出，以此達(dá)到”抽肥補(bǔ)瘦”的效果。例如，經(jīng)合組織（OECD）成員通過(guò)上述財(cái)政手段可以降低市場(chǎng)收入不公平大約25%，其中法國(guó)、盧森堡、奧地利、丹麥、比利時(shí)、瑞典、芬蘭、愛(ài)爾蘭等國(guó)家都在35%以上。上述對(duì)市場(chǎng)收入分配狀況矯正力度大的國(guó)家個(gè)人所得稅（含中央和地方）的最高稅率往往超過(guò)了50%，例如法國(guó)（55.4%）、奧地利（55.9%）、丹麥（55.9%）、比利時(shí)（52.9%）、瑞典（57.2%）、芬蘭（51.1%）。另一方面，其政府主要面向低收入和老弱病殘等弱勢(shì)群體的社會(huì)支出規(guī)模（占GDP的比重）也比較大，例如法國(guó)（31.2%）、奧地利（26.6%）、丹麥（27.99%）、比利時(shí)（28.9%）、瑞典（26.1%）、芬蘭（28.7%）。通過(guò)強(qiáng)有力的收入再分配措施，上述國(guó)家政府干預(yù)后的基尼系數(shù)都比較低，例如法國(guó)（0.292）、奧地利（0.275）、丹麥（0261）、比利時(shí)（0.264）、瑞典（0.275）、芬蘭（0.269）。


與歐美國(guó)家相比，我國(guó)目前財(cái)政再分配的手段都還比較弱。首先，作為國(guó)民收入再分配的“主力軍”，個(gè)人所得稅在我國(guó)稅收制度中的地位還比較低，沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。例如，2019年個(gè)人所得稅收入只占國(guó)際口徑稅收總收入的4.77%，而OECD國(guó)家個(gè)人所得稅收入平均占比為24%，其中挪威（25.3%）、比利時(shí)（27%）、英國(guó)（27.2%）、芬蘭（28.8%）、瑞典（29%）、美國(guó)（40.8%）、丹麥（54.4%）等國(guó)家個(gè)人所得稅的占比更高。發(fā)展中國(guó)家個(gè)人所得稅的占比也比我國(guó)要高，例如2018年非洲國(guó)家平均為18%，拉美國(guó)家平均為10%。其次，我國(guó)增值稅收入在稅收總收入中占28.6%，屬于第一大稅，比OECD國(guó)家平均水平19.9%（OECD，2019）高出8.7個(gè)百分點(diǎn)。而增值稅屬于間接稅，是對(duì)人們的消費(fèi)課稅，具有一定的稅負(fù)累退性，不僅不利于矯正收入分配不公，而且會(huì)加重低收入群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。盡管目前我國(guó)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率（13%）從國(guó)際上看并不算高，但增值稅制度沒(méi)有對(duì)人民生活必需品實(shí)行零稅率或低稅率，所以稅負(fù)的累退性更強(qiáng)。歐盟國(guó)家中有的國(guó)家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率很高，但其對(duì)生活必需品（主要是食品、飲料、藥品、報(bào)紙雜志）實(shí)行低稅率甚至零稅率，這樣就減輕了中低收入者消費(fèi)支出中的增值稅負(fù)擔(dān)，從而緩解了增值稅的累退性。例如，比利時(shí)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率為21%，但規(guī)定食品、非酒精飲料、藥品等生活必需品的生產(chǎn)以及國(guó)內(nèi)交通運(yùn)輸?shù)冗m用6%的低稅率；瑞典增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率是25%，但對(duì)食品實(shí)行12%的低稅率，對(duì)書(shū)本雜志實(shí)行6%的低稅率；匈牙利標(biāo)準(zhǔn)稅率為27%，但對(duì)食品生產(chǎn)、餐館、報(bào)紙雜志、居民住宅和電力供應(yīng)實(shí)行5%的低稅率。我國(guó)增值稅制度中雖然設(shè)有9%和6%兩檔低稅率，但是9%這檔低稅率適用于農(nóng)產(chǎn)品、食用植物油、水電氣、圖書(shū)報(bào)紙雜志、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品等，并不適用于食品、飲料、藥品等基本生活必需品，農(nóng)產(chǎn)品如果被加工成制成品，就要按13%的標(biāo)準(zhǔn)稅率征收增值稅。由于我國(guó)累退性的增值稅在稅制中占主導(dǎo)地位，累進(jìn)性的個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅在稅制中占比都不大，所以稅制整體來(lái)看呈現(xiàn)累退的性質(zhì)，對(duì)調(diào)節(jié)收入分配起不到很大的積極作用。而另一方面，我國(guó)財(cái)政用于對(duì)低收入群體和社保對(duì)象的社會(huì)性支出規(guī)模又有限，2019年僅占GDP的8.6%。這樣，幾方面的因素疊加導(dǎo)致整個(gè)財(cái)稅制度對(duì)市場(chǎng)化收入分配格局的改善作用非常有限。

原文發(fā)表于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2021年第5期

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朱青：論“新發(fā)展格局”下的財(cái)稅改革（下）

本文作者：

朱青，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授，人大財(cái)稅研究所首席研究員

內(nèi)容提要：本文從中央提出“新發(fā)展格局”戰(zhàn)略意義的分析入手，提出與“新發(fā)展格局”相適應(yīng)的財(cái)稅制度和政策必須有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)，這就要求構(gòu)建一個(gè)有利于縮小收入分配差距的財(cái)稅制度。為此，下一步財(cái)稅改革必須更加重視社會(huì)公平。在稅制改革方面，要進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，并改進(jìn)間接稅制度；要進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，更加重視社會(huì)救助計(jì)劃；在財(cái)政體制方面，要加大中央對(duì)地方有利于居民收入分配公平的轉(zhuǎn)移支付力度。

三“新發(fā)展格局”目標(biāo)下的財(cái)稅改革

從上面的分析來(lái)看，我國(guó)要加快形成“新發(fā)展格局”，財(cái)稅制度和政策必須要有相應(yīng)的改革。2020年12月11日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議首次提出要注重“需求側(cè)改革”，而“需求側(cè)改革”的一個(gè)重要目標(biāo)就是要擴(kuò)大居民消費(fèi)，“打通堵點(diǎn)”。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在稅收方面，就是要提高稅收制度的累進(jìn)性，強(qiáng)化稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度；在財(cái)政支出方面則是要進(jìn)一步加大對(duì)低收入者的轉(zhuǎn)移性支出，提高他們的消費(fèi)能力。

（一）公平與效率之間的選擇

一個(gè)良好的稅收制度不僅要能夠籌集到政府所需要的財(cái)政收入，而且要體現(xiàn)公平和效率的原則。但公平和效率如同“魚(yú)和熊掌”，有時(shí)必須有所取舍。世界各國(guó)的稅制改革除了簡(jiǎn)化稅制以外，實(shí)際上都是在公平和效率之間進(jìn)行權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)稅制的最優(yōu)化。這里的所謂最優(yōu)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是要在一定的社會(huì)公平目標(biāo)的前提下，實(shí)現(xiàn)公平和效率的最佳平衡。所以，改革稅制首先要明確對(duì)社會(huì)公平目標(biāo)的期望。一個(gè)社會(huì)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率時(shí)和強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平時(shí)的最優(yōu)稅制是不盡相同的，其所進(jìn)行的稅制改革方向也會(huì)大有不同。我們以第二次世界大戰(zhàn)后美國(guó)個(gè)人所得稅改革為例來(lái)加以說(shuō)明。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)前幾屆政府都比較強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，個(gè)人所得稅最高邊際稅率從1946年至1963年一直維持在91%或92%，1965-1981年也維持在70%的高位。1973年第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)石油危機(jī)，導(dǎo)致美國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始出現(xiàn)下行，到1980年美國(guó)經(jīng)濟(jì)增速為-0.2%，失業(yè)率和通脹率分別高達(dá)7.2%和10%。1981年美國(guó)里根總統(tǒng)上臺(tái)后采納了供給學(xué)派的經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，并從刺激效率的角度開(kāi)始進(jìn)行稅制改革，其在任期內(nèi)不僅將公司所得稅的最高稅率從46%降到34%，而且將個(gè)人所得稅最高邊際稅率分階段從70%降為50%（1982年）、38.5%（1987年）和28%（1988年）。1993年克林頓總統(tǒng)為了提高稅制的公平性，將個(gè)人所得稅最高邊際稅率從老布什時(shí)期的31%提高到39.6%。小布什2001年執(zhí)政后，其經(jīng)濟(jì)政策的側(cè)重點(diǎn)又轉(zhuǎn)向了效率，并分兩步將個(gè)人所得稅最高邊際稅率從39.6%降為38.6%（2002年）和35%（2003年）。奧巴馬總統(tǒng)從2009年開(kāi)始執(zhí)政，并從2013年開(kāi)始將個(gè)人所得稅最高稅率恢復(fù)到克林頓時(shí)期的39.6%。特朗普2017年擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)后，在“讓美國(guó)再次偉大”的旗號(hào)下，為了提高經(jīng)濟(jì)效率和增加就業(yè)，于2017年12月22日簽署了《減稅和就業(yè)法案》，從2018年開(kāi)始將美國(guó)個(gè)人所得稅最高邊際稅率降為37%。



1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，“建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度”。在這個(gè)原則指引下，1994年我國(guó)建立的財(cái)稅體制總體來(lái)講側(cè)重的是效率，公平問(wèn)題并沒(méi)有被放在一個(gè)特別重要的地位。但20多年后我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，其中一個(gè)突出問(wèn)題是“收入分配差距依然較大”。黨的十九大報(bào)告非常重視收入分配問(wèn)題，提出要“履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距”，“努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”?！丁笔奈濉币?guī)劃建議》也明確指出：“完善再分配機(jī)制，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，合理調(diào)節(jié)過(guò)高收入。”黨的十九大以來(lái)，黨和國(guó)家關(guān)于收入分配問(wèn)題的重大方針政策與加快形成“新發(fā)展格局”的總體戰(zhàn)略是相吻合的，即通過(guò)強(qiáng)化稅收的調(diào)節(jié)作用，矯正收入分配不公，縮小收入差距，為擴(kuò)大居民消費(fèi)創(chuàng)造有利條件，從而有利于實(shí)現(xiàn)以內(nèi)循環(huán)為主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

（二）稅制改革的內(nèi)容

1.完善個(gè)人所得稅制度

在稅收制度中，個(gè)人所得稅是最能夠發(fā)揮收入調(diào)節(jié)功能的一個(gè)稅種，也是直接稅制度中的一個(gè)核心稅種，《“十四五”規(guī)劃建議》中提出“健全直接稅體系”，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)從個(gè)人所得稅制度的改革入手。2018年和2019年我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅進(jìn)行了一次改革，這次改革主要是調(diào)整了費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、修改了稅率表并實(shí)行四項(xiàng)勞動(dòng)所得綜合征收，對(duì)大多數(shù)中低收入的納稅人來(lái)說(shuō)降低了稅負(fù)，對(duì)一部分有多項(xiàng)所得的高收入納稅人來(lái)說(shuō)增加了稅負(fù)。但個(gè)人所得稅制度目前仍有改進(jìn)的空間，以下幾個(gè)問(wèn)題很值得探討。


第一，對(duì)財(cái)產(chǎn)性收入的征稅問(wèn)題。改革開(kāi)放后，我國(guó)居民家庭收入中財(cái)產(chǎn)性收入占的比重越來(lái)越大，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)。1999年城鎮(zhèn)居民人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入占人均可支配收入的比重為2.2%，而到2018年該比例已上升到8.4%。在高收入人群中，這個(gè)比例會(huì)更大。根據(jù)北京大學(xué)《2015中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告》公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我國(guó)頂端的1%的家庭占有全國(guó)大約1/3的財(cái)產(chǎn)，而底端25%的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量?jī)H在1%左右?？梢?jiàn)，如果不對(duì)財(cái)產(chǎn)性收入建立完善的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，那么稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用就會(huì)大打折扣。而目前我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)財(cái)產(chǎn)性收入很多給予免稅待遇，除了國(guó)債利息、地方政府債券利息、國(guó)家發(fā)行的金融債券利息以及上市公司股票和基金單位的轉(zhuǎn)讓所得可以享受免稅之外，過(guò)去需要繳納個(gè)人所得稅的個(gè)人儲(chǔ)蓄存款利息（財(cái)稅[2008]132號(hào)）以及個(gè)人從公開(kāi)發(fā)行和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)取得的持有期限超過(guò)1年的上市公司股票的股息紅利所得（財(cái)稅[2015]101號(hào)）后來(lái)也都被暫免繳納個(gè)人所得稅。為了完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入的稅收制度，上述一些免稅待遇應(yīng)當(dāng)重新加以研究，目前主要國(guó)家對(duì)個(gè)人存款利息基本上要征收個(gè)人所得稅，只是稅率高低不同，是否規(guī)定免征額也不一致。國(guó)外對(duì)股息、紅利免征個(gè)人所得稅的國(guó)家也很少，一般要按規(guī)定的稅率采取預(yù)提的方式征收。從發(fā)達(dá)國(guó)家的稅制來(lái)看，對(duì)股票轉(zhuǎn)讓所得基本上開(kāi)征了資本利得稅，只是稅率有高有低而已，但經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的國(guó)家（地區(qū)）對(duì)股票轉(zhuǎn)讓征收資本利得稅就比較慎重：一是開(kāi)征的時(shí)間都比較晚；二是一般規(guī)定有起征點(diǎn)，即股票轉(zhuǎn)讓所得超過(guò)了一定的金額才需要納稅。從上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入征稅制度可以分兩步走。首先應(yīng)當(dāng)從恢復(fù)對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息、上市公司股息紅利征稅開(kāi)始，然后對(duì)上市公司股票、基金單位的轉(zhuǎn)讓所得征收資本利得稅。截至2019年12月，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款已超過(guò)81萬(wàn)億元，而西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的《中國(guó)家庭金融調(diào)查報(bào)告（2017）》顯示：最高收入10%的家庭的儲(chǔ)蓄占居民總儲(chǔ)蓄的74.9%；資產(chǎn)最多的10%的家庭擁有的金融資產(chǎn)占全部家庭金融資產(chǎn)的61%；而在家庭的金融資產(chǎn)中，銀行存款占57.75%。由此來(lái)看，目前儲(chǔ)蓄存款集中在少數(shù)高收入家庭，對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息開(kāi)征個(gè)人所得稅，對(duì)調(diào)節(jié)收入分配會(huì)起到積極的作用。我國(guó)目前對(duì)持有1年以上的股票免征股息所得稅而對(duì)持有1個(gè)月以上、1年以下股票的股息減免50%的個(gè)人所得稅，這個(gè)政策在儲(chǔ)蓄存款利息恢復(fù)征稅以后也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。為了鼓勵(lì)長(zhǎng)期投資，可以參照美國(guó)的做法，對(duì)長(zhǎng)期持有（例如持有1年以上）的股票分紅按20%的稅率減半征稅（實(shí)際稅率為10%）。另外，隨著我國(guó)資本市場(chǎng)不斷成熟和發(fā)展，也不能無(wú)限期地對(duì)上市公司股票以及基金單位的轉(zhuǎn)讓所得免征資本利得稅，而一旦對(duì)股票和基金單位的轉(zhuǎn)讓所得開(kāi)征資本利得稅，就需要研究資本損失與資本利得如何相互沖抵以及資本損失是否可以沖抵納稅人一般所得的問(wèn)題。在資本損失與資本利得相互沖抵的問(wèn)題上，也還存在長(zhǎng)期資本利得（損失）與短期資本利得（損失）是否需要區(qū)別對(duì)待以及各類(lèi)資產(chǎn)相互之間是否允許資本利得和損失相互沖減的問(wèn)題。在上述方面國(guó)際上都有不同的做法，制度規(guī)定都不太一致，需要結(jié)合我國(guó)的具體情況加以研究。從我國(guó)現(xiàn)行“綜合與分類(lèi)相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制度看，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得不需要與綜合所得一起申報(bào)納稅，而且財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得也不需要合并納稅，在這種制度下，資本利得稅采用預(yù)提稅模式的源泉扣繳制度比較適合目前的征管現(xiàn)狀。這樣，資本利得和損失就不能跨資產(chǎn)類(lèi)型進(jìn)行相互的沖抵，更不能沖抵納稅人的綜合所得，只能在同類(lèi)資產(chǎn)內(nèi)部相互沖減，但應(yīng)允許凈資本損失向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)使用。


第二，最高邊際稅率問(wèn)題。從2019年開(kāi)始工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬和特許權(quán)使用費(fèi)（即綜合所得）需要合并納稅，統(tǒng)一適用最高稅率45%的七級(jí)超額累進(jìn)稅率表，這使過(guò)去一般按20%的稅率納稅的勞務(wù)報(bào)酬、稿酬（減征30%后實(shí)際稅率為14%）和特許權(quán)使用費(fèi)有可能要按25%或30%甚至45%的邊際稅率納稅，再加上海南自由貿(mào)易港在2025年后至2035年之前要實(shí)行最高稅率15%的個(gè)人所得稅制度，所以近期社會(huì)上不斷出現(xiàn)要求降低綜合所得稅率的呼聲。目前在這個(gè)問(wèn)題上，政府面臨兩難選擇：一方面為了貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)“強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)”和“調(diào)節(jié)過(guò)高收入”的精神，45%的最高邊際稅率不宜下調(diào)；另一方面又面臨“加快人才制度和政策創(chuàng)新”并通過(guò)稅收優(yōu)惠吸引高端人才和緊缺人才的重任。實(shí)際上，這還是一個(gè)公平與效率的抉擇問(wèn)題。個(gè)人所得稅的高稅率在調(diào)節(jié)收入分配的同時(shí)確實(shí)可能帶來(lái)一定的效率損失問(wèn)題，它會(huì)產(chǎn)生一定的“替代效應(yīng)”，即用閑暇替代工作，打擊人們努力工作的積極性。但也應(yīng)當(dāng)看到，個(gè)人所得稅的征收同時(shí)還存在“收入效應(yīng)”，即它減少了稅后收入從而會(huì)誘發(fā)人們更努力更勤奮地工作。這兩個(gè)效應(yīng)作用方向相反，最后的綜合效應(yīng)因人而異，也因國(guó)家而異。但到現(xiàn)在為止，我國(guó)還沒(méi)有這方面的研究結(jié)論。鑒于此，在目前國(guó)家強(qiáng)調(diào)用稅收調(diào)節(jié)過(guò)高收入的同時(shí)盲目降低個(gè)人所得稅的最高稅率，本文認(rèn)為并不妥當(dāng)。破解這個(gè)難題可以從以下兩方面入手。一是維持45%的最高邊際稅率不變，以體現(xiàn)國(guó)家調(diào)節(jié)收入分配的決心和能力，同時(shí)適當(dāng)調(diào)整累進(jìn)稅率表，讓45%這檔稅率只適用于畸高的應(yīng)稅所得。二是充分體現(xiàn)稅收的橫向公平原則（即納稅能力相同的人應(yīng)當(dāng)繳納相同的稅收），地方政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式落實(shí)人才戰(zhàn)略。


第三，綜合所得的范圍問(wèn)題。我國(guó)的個(gè)人所得稅實(shí)行“綜合與分類(lèi)相結(jié)合”，但綜合所得的范圍應(yīng)當(dāng)多大？目前它僅包括工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬和特許權(quán)使用費(fèi)四項(xiàng)勞動(dòng)所得，下一步其范圍還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大。理論上說(shuō)，綜合所得的范圍越大越有利于調(diào)節(jié)收入分配，因?yàn)楦黝?lèi)所得一旦被納入綜合所得就要按最高稅率45%的累進(jìn)稅率表納稅。但目前最亟待被納入綜合所得征稅的是經(jīng)營(yíng)所得。個(gè)人的經(jīng)營(yíng)所得和勞務(wù)報(bào)酬在性質(zhì)上極為相似：個(gè)人注冊(cè)成個(gè)體工商戶或成立個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，其取得的收入就被界定為經(jīng)營(yíng)所得；而個(gè)人以自然人身份從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)取得的收入就屬于勞務(wù)報(bào)酬。但這兩類(lèi)所得適用的稅率表是不同的，勞務(wù)報(bào)酬適用最高45%的七級(jí)超額累進(jìn)稅率，而經(jīng)營(yíng)所得適用最高35%的五級(jí)超額累進(jìn)稅率。這種差異給納稅人提供了避稅的空間，也給稅制的公平性造成了危害。如果不及時(shí)將經(jīng)營(yíng)所得納入綜合征收的范圍，一定會(huì)有越來(lái)越多的個(gè)人去注冊(cè)成個(gè)體工商戶，或開(kāi)辦個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，以規(guī)避45%的高稅率。征管條件具備后，財(cái)產(chǎn)租賃所得以及利息所得也應(yīng)當(dāng)納入綜合所得征稅。只有取得收入風(fēng)險(xiǎn)比較高的股息、紅利所得和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得才應(yīng)當(dāng)單獨(dú)分類(lèi)征稅。


2.調(diào)稅制結(jié)構(gòu)
《”十四五”規(guī)劃建議》中提出“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重”。在我國(guó)的稅制中，直接稅包括個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅等稅種，如果按國(guó)際口徑算還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)。顯然，《“十四五”規(guī)劃建議》中所說(shuō)的直接稅是指有利于收入調(diào)節(jié)的稅種，主要是個(gè)人所得稅，并不包含企業(yè)所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）等。2019年我國(guó)企業(yè)所得稅收入占國(guó)際口徑稅收收入的17%，占GOP的3.8%，均高于OECD國(guó)家9%和3%的水平。企業(yè)所得稅是對(duì)資本的課稅，而資本在開(kāi)放的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下流動(dòng)性最強(qiáng)，所以各國(guó)的稅制改革基本上是在降低企業(yè)所得稅的稅負(fù)。從統(tǒng)計(jì)上看，OECD國(guó)家公司所得稅的平均名義稅率也從2000年的32.5%降為2018年的23.9%。我國(guó)目前企業(yè)所得稅的有效平均稅率（EATR）為23.5%，但許多國(guó)家公司所得稅的EATR已經(jīng)低于我國(guó)，例如比利時(shí)（23%）、丹麥（19.6%）、意大利（20.7%）、荷蘭（22.6%）、挪威（21.4%）、瑞典（19.8%）、瑞士（19.6%）、英國(guó)（18.4%）、印度尼西亞（22.3%）、俄羅斯（18.8%）、新加坡（16.3%）、泰國(guó)（22.5%）。社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）雖然是對(duì)工資、薪金收入課征的，但其收入專(zhuān)款專(zhuān)用，而且存在繳費(fèi)收入上限，所以一般不能被用來(lái)調(diào)節(jié)收入分配，其收入規(guī)模主要取決于社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的開(kāi)支。OECD國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）近年來(lái)基本維持在稅收收入的28%（OECD，2020），而我國(guó)同口經(jīng)是27.5%。目前還有一種觀點(diǎn)，即通過(guò)開(kāi)征房地產(chǎn)稅來(lái)提高直接稅的比重，以強(qiáng)化稅收的收入調(diào)節(jié)作用。在國(guó)外，房地產(chǎn)稅主要是為地方基層政府籌集財(cái)政收入，并不承擔(dān)收入再分配的功能。因?yàn)榉康禺a(chǎn)只是個(gè)人家庭財(cái)產(chǎn)的一部分，而每個(gè)家庭的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)是不同的。某個(gè)家庭的房地產(chǎn)價(jià)值高并不一定代表其家庭財(cái)產(chǎn)就比別的家庭規(guī)模大、收入就比別的家庭多。因此，只對(duì)房地產(chǎn)課征的稅收并不能準(zhǔn)確地做到量能負(fù)擔(dān)和公平征收。在20世紀(jì)90年代，歐洲有10多個(gè)國(guó)家開(kāi)征財(cái)富稅（wealth tax），其征稅對(duì)象不僅包括房地產(chǎn)，還包括股票、現(xiàn)金、珠寶、古玩字畫(huà)等個(gè)人財(cái)產(chǎn)，這種類(lèi)型的財(cái)產(chǎn)稅具有一定的收入調(diào)節(jié)功能，目前只有西班牙、挪威、瑞士、比利時(shí)四個(gè)歐洲國(guó)家征收。而現(xiàn)在征收房地產(chǎn)稅的國(guó)家，主要是為地方政府提供公共服務(wù)籌集資金。例如，英國(guó)基層政府的稅收收入百分之百來(lái)自房地產(chǎn)稅（市政稅），但該稅是對(duì)房屋使用者征收，而不是對(duì)所有者征收；另外地方政府對(duì)個(gè)人的二套房或空房還會(huì)有一定的折扣優(yōu)惠。顯然，英國(guó)地方政府征收市政稅的目的并不像我們有些人想象的那樣是為了調(diào)節(jié)收入分配。


3.改進(jìn)間接稅制度
這樣來(lái)看，我國(guó)提高直接稅的比重關(guān)鍵還是要提高個(gè)人所得稅的比重。前面已經(jīng)分析過(guò)，按可比口徑計(jì)算，我國(guó)個(gè)人所得稅在稅收收入中只占4.77%，遠(yuǎn)低于OECD國(guó)家（24%），甚至低于非洲國(guó)家（18%）和拉美國(guó)家（10%），比亞洲的印度（14.4%）和印度尼西亞（9%）也低很多（Bholane，2020）。如果恢復(fù)對(duì)部分財(cái)產(chǎn)性收入征稅，我國(guó)個(gè)人所得稅的占比會(huì)有一定的提高，但短期內(nèi)不會(huì)有大幅度增長(zhǎng)。因此提高直接稅比重必須是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，但這并不意味著無(wú)法提高整個(gè)稅制的累進(jìn)性。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)改進(jìn)間接稅制度也能夠提高稅制的累進(jìn)性。具體有兩大措施。一是強(qiáng)化消費(fèi)稅的征收，消費(fèi)稅主要是對(duì)香煙、汽油、酒類(lèi)產(chǎn)品、化妝品等非生活必需品征收的一種選擇性間接稅，它的課征對(duì)象具有靶向性，可選擇非必需品或奢侈品征收。根據(jù)學(xué)者的研究，這種稅的累進(jìn)性僅次于個(gè)人所得稅，也可以用它來(lái)提高稅制的公平性（Hines和James，2007）。2019年我國(guó)消費(fèi)稅只占國(guó)際口徑稅收收入的5.8%，比0ECD國(guó)家的平均水平（12%）低6.2個(gè)百分點(diǎn)，其在未來(lái)的稅制改革中應(yīng)當(dāng)還有很大的完善空間。二是利用差別稅率的增值稅制度來(lái)提高稅制的累進(jìn)性。前面已經(jīng)提到，歐洲一些國(guó)家雖制定較高的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率，但對(duì)人民生活必需品實(shí)行低稅率或零稅率，或者用一部分增值稅收入來(lái)補(bǔ)貼給低收入者，以此來(lái)降低增值稅的累退性。甚至有研究發(fā)現(xiàn)，如果增值稅對(duì)生活必需品實(shí)行低稅率或者免稅，那么從稅負(fù)與家庭支出而不是收入的關(guān)系分析，其不僅不會(huì)產(chǎn)生累退性，甚至還可能具有輕微的累進(jìn)性（Thomas，2020）。這樣看來(lái)，我國(guó)增值稅的稅率結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，生活必需品和非必需品的稅率不能“一刀切”，特別是低稅率不能只給農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品，要覆蓋到所有的食品和藥品。

（三）完善社會(huì)保障制度

改革開(kāi)放后，我國(guó)的社會(huì)保障制度不斷完善，目前已經(jīng)基本做到覆蓋全民，但離構(gòu)建“新發(fā)展格局”的內(nèi)在要求還有一定的差距。社會(huì)保障制度完善與否直接涉及老百姓有錢(qián)是否敢花的問(wèn)題，所以逐步提高保障水平應(yīng)當(dāng)是未來(lái)社保制度改革完善的一項(xiàng)重要任務(wù)。當(dāng)然，我國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，所以制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)按照黨的十九大報(bào)告所提出的“保障適度、可持續(xù)”的方向發(fā)展。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，保障待遇也應(yīng)當(dāng)隨之適當(dāng)提高，特別是要注重提高低收入者的保障水平。目前的社會(huì)保障制度存在“重保險(xiǎn)、輕救助”的問(wèn)題。這些年，我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展了社會(huì)保險(xiǎn)，即主要由單位和個(gè)人繳費(fèi)籌資的社會(huì)保障計(jì)劃（如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)），但對(duì)社會(huì)救濟(jì)型的社會(huì)保障計(jì)劃重視得還不夠，財(cái)政投入也不多。社會(huì)救助計(jì)劃不需要受保人出資，完全由政府財(cái)政拿錢(qián)，但享受救助需要經(jīng)過(guò)收入調(diào)查，政府補(bǔ)助對(duì)象都是低收入者，受益的靶向性比較強(qiáng)，可用于養(yǎng)老、醫(yī)療、最低收入保障計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“低保”）等項(xiàng)目。目前我國(guó)的社會(huì)救助主要是低保，但保障標(biāo)準(zhǔn)較低。2019年，全國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)平均為每人每年7488元，僅相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的26.7%，每戶每年享受的低保資金不到9900元。“看病貴”一直是困擾許多家庭的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，尤其是對(duì)于貧困家庭而言，看不起病或因病致貧的現(xiàn)象屢有發(fā)生。盡管財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭的醫(yī)療救助支出增速較快，2007—2017年的年均增長(zhǎng)率為22.5%，但2017年住院每人次平均救助水平僅為1498.4元，相當(dāng)于全國(guó)人均住院費(fèi)8890.7元的17%。由此來(lái)看，今后我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)注重靶向性更強(qiáng)的社會(huì)救助計(jì)劃，政府應(yīng)當(dāng)拿出更多的財(cái)政資金用于對(duì)低收入者的經(jīng)濟(jì)保障，從而消除他們的后顧之憂，這樣對(duì)社會(huì)公平和增加消費(fèi)都會(huì)有一定的積極意義。

（四）加大中央對(duì)地方有利于居民收入分配公平的轉(zhuǎn)移支付

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度是否科學(xué)合理，在我國(guó)具有特別重要的意義。因?yàn)椋壳拔覈?guó)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任基本上集中在地方政府，2019年中央本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的14.7%，這個(gè)比例不僅低于單一制國(guó)家，也低于許多聯(lián)邦制國(guó)家。特別是針對(duì)低收入群體的社會(huì)保障目前支出責(zé)任主要由地方財(cái)政承擔(dān)，這樣，地區(qū)之間的財(cái)力不平衡就會(huì)嚴(yán)重影響各地的保障水平和一部分居民的收入水平，從而進(jìn)一步影響到各地區(qū)的居民消費(fèi)。例如，2019年我國(guó)中央財(cái)政支出中社會(huì)保障支出只占3.5%，而這個(gè)比例在OECD國(guó)家平均是25.7%，澳大利亞（32.9%）、奧地利（30.5%）、丹麥（35.3%）、德國(guó)（45.5%）、愛(ài)爾蘭（34.1%）、挪威（38.5%）、英國(guó)（34%）、美國(guó)（31.7%）等國(guó)家的比例基至超過(guò)了30%。以最低生活保障計(jì)劃為例，目前各地的低保標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，2020年3季度城市低保標(biāo)準(zhǔn)上海最高，為1240元/（人·月）；新疆最低，為511.1元/（人·月），高低相差一倍還多；農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)也是如此，同期上海為14880元/（人·年），黑龍江為4325.9元（人·年），兩地相差1萬(wàn)多元。此外，各地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以及基本醫(yī)療的報(bào)銷(xiāo)水平也都存在著差異。盡管中央財(cái)政每年向地方財(cái)政進(jìn)行大量的轉(zhuǎn)移支付，2019年已經(jīng)達(dá)到74359.86億元，占地方一般公共預(yù)算收入的42.4%，但用于改善人民生活質(zhì)量、縮小公共服務(wù)差距的轉(zhuǎn)移支付占比并沒(méi)有超過(guò)50%，其中均衡地方財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付只占28%，用于社會(huì)保障和社會(huì)救助方面的轉(zhuǎn)移支付僅占17.7%。下一步，為了達(dá)到《“十四五”規(guī)劃建議》提出的“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”的目標(biāo)，必須不斷加大這兩類(lèi)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，這樣才能實(shí)現(xiàn)各地區(qū)財(cái)力的相對(duì)平衡，進(jìn)而保證各地區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入水平和消費(fèi)水平。當(dāng)然，從最終發(fā)展來(lái)看，中央政府未來(lái)應(yīng)更多地介入社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助項(xiàng)目，一些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目和社會(huì)救助項(xiàng)目應(yīng)由中央政府在全國(guó)統(tǒng)一舉辦，這樣才能從根本上消除各地區(qū)城鄉(xiāng)居民在保障待遇上的差異。

原文發(fā)表于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2021年第5期

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