面對(duì)雙支柱方案：積極研判 做好預(yù)案

面對(duì)雙支柱方案：積極研判 做好預(yù)案

作者：梁若蓮 吳越

7月10日，二十國(guó)集團(tuán)（G20）財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)第三次會(huì)議在威尼斯閉幕，會(huì)后發(fā)布的公報(bào)稱，已就更穩(wěn)定、更公平的國(guó)際稅收框架達(dá)成歷史性協(xié)議。此前，七國(guó)集團(tuán)（G7）財(cái)長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布公報(bào)稱，就全球最低企業(yè)稅率達(dá)成歷史性協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱“G7協(xié)議”），將向跨國(guó)企業(yè)征稅的最低稅率門檻設(shè)定為15%。隨后，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）/G20包容性框架會(huì)議發(fā)布聲明表示同意。此次會(huì)議指出，G20支持跨國(guó)企業(yè)利潤(rùn)重新分配、設(shè)置全球最低稅等措施，并呼吁更多國(guó)家未來(lái)加入磋商。包括我國(guó)在內(nèi)的全球132個(gè)國(guó)家和地區(qū)承諾加入?yún)f(xié)議。下一步，包容性框架成員將致力于2022年底前完成支柱二立法進(jìn)程，并在2023年付諸實(shí)施。我國(guó)應(yīng)密切跟蹤全球最低稅方案進(jìn)展，準(zhǔn)確研判，妥善應(yīng)對(duì)，做好政策儲(chǔ)備。

雙支柱方案的進(jìn)展與問(wèn)題

G7會(huì)議公報(bào)分別提及了雙支柱提案。在支柱一提案方面，會(huì)議公報(bào)承諾將新的征稅權(quán)分配給市場(chǎng)管轄區(qū)，針對(duì)“規(guī)模最大和利潤(rùn)最高的跨國(guó)企業(yè)”（通常利潤(rùn)率超過(guò)10%），由市場(chǎng)國(guó)稅務(wù)部門征收稅率為20%的超額利潤(rùn)稅。目前尚不清楚這項(xiàng)提議是否僅限于美國(guó)所提議的100家跨國(guó)巨頭，還是會(huì)更廣泛地適用于更多的跨國(guó)公司。在支柱二提案方面，G7財(cái)長(zhǎng)承諾引入稅率為15%的全球最低企業(yè)稅率，從而結(jié)束各國(guó)依靠降低稅率“逐底競(jìng)爭(zhēng)”吸引跨國(guó)企業(yè)所引發(fā)的稅收流失問(wèn)題。由于采用分國(guó)別（地區(qū)）計(jì)算方式，此項(xiàng)舉措可能會(huì)限制跨國(guó)集團(tuán)將高稅率國(guó)家收入與低稅率國(guó)家收入混合，從而減少實(shí)際稅負(fù)的能力。

此外，G7國(guó)家做出一項(xiàng)重要承諾，同意在促進(jìn)新的國(guó)際稅收規(guī)則適用與廢除國(guó)內(nèi)數(shù)字服務(wù)稅及其他類似措施之間實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。

OECD秘書長(zhǎng)馬蒂亞斯·科爾曼對(duì)G7財(cái)長(zhǎng)會(huì)議達(dá)成的全球最低企業(yè)稅率協(xié)議表示歡迎。在雙支柱聲明得到130個(gè)國(guó)家和司法管轄區(qū)支持后，科爾曼表示，對(duì)于應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的稅收挑戰(zhàn)以及尋找最佳解決方案，國(guó)際合作比以往任何時(shí)候都顯得更加重要……不過(guò)，目前的雙支柱方案但仍有相當(dāng)一部分分歧亟待解決。

支柱一方面，聲明中確定實(shí)施金額A的多邊工具將于2022年制定并開放簽署，以期于2023年生效；金額B相關(guān)工作將于2022年底前完成。但對(duì)于支柱一的適用范圍和實(shí)施步驟、爭(zhēng)端預(yù)防和解決機(jī)制的應(yīng)用以及重新分配利潤(rùn)量的思路，與會(huì)各方仍然存在分歧。支柱二方面，雖然OECD不要求包容性框架成員將跨國(guó)企業(yè)的有效稅率維持在同一水平，但倘若全球最低稅規(guī)則協(xié)調(diào)框架的技術(shù)細(xì)節(jié)未能在追求低稅率的國(guó)家得以確定，那么支柱二將成為稅收不確定性、涉稅爭(zhēng)議和雙重征稅的直接導(dǎo)火索。

美歐政治和外交博弈

此次美國(guó)政府主導(dǎo)的全球最低企業(yè)稅率協(xié)議深刻反映了美歐等國(guó)的政治博弈和現(xiàn)實(shí)需求。

從美國(guó)角度看。G7協(xié)議發(fā)布后，美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)珍妮特·耶倫盛贊此舉是“多邊主義的復(fù)興”，反映著美歐之間深度合作協(xié)調(diào)解決更廣泛全球問(wèn)題的共同愿望。然而，美國(guó)“POLITICO”網(wǎng)站指出，拜登政府的外交政策只不過(guò)是“更具多邊視角的‘美國(guó)優(yōu)先’政策”。美國(guó)對(duì)歐洲的重視僅僅停留在外交層面的拉攏，本質(zhì)依然是維護(hù)和鞏固自身的經(jīng)濟(jì)壟斷地位，力求達(dá)到“一石三鳥”的目的：

首先，由于美國(guó)擁有大部分?jǐn)?shù)字巨頭企業(yè)，此番行動(dòng)的最終目的是通過(guò)制定全球統(tǒng)一的征稅規(guī)則，避免各國(guó)單獨(dú)開征數(shù)字稅，從而將稅款截留在美國(guó)境內(nèi)。其次，在應(yīng)對(duì)新冠疫情和強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的背景下，拜登政府亦希望借由全球最低稅為其接連頒布的新法案注資，保持甚至提高美國(guó)對(duì)外來(lái)投資的吸引力，同時(shí)鞏固美國(guó)在國(guó)際稅收規(guī)則制定中的主導(dǎo)地位。最后，面對(duì)中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)崛起態(tài)勢(shì)，美國(guó)更希望通過(guò)借此實(shí)現(xiàn)投資回流，擠壓發(fā)展中國(guó)家“彎道超車”的空間，盡全力維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)壟斷地位。正是在這一點(diǎn)上，美國(guó)與G7其他國(guó)家不謀而合，成為此次協(xié)議達(dá)成的重要政治基礎(chǔ)。

從歐洲角度看。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)數(shù)字巨頭在英國(guó)、法國(guó)和意大利等G7國(guó)家?guī)缀跷丛O(shè)立實(shí)體存在，這導(dǎo)致G7國(guó)家稅收權(quán)益大幅流失。為此，上述國(guó)家相繼開征數(shù)字服務(wù)稅（DST），但遭到美國(guó)政府的強(qiáng)烈反對(duì)和關(guān)稅報(bào)復(fù)，美歐貿(mào)易摩擦與稅收爭(zhēng)端不斷升級(jí)。歐洲國(guó)家普遍希望借由G7協(xié)議緩解兩方之間的經(jīng)貿(mào)稅收矛盾，以退為進(jìn)確保其更加關(guān)注的支柱一盡快落地，最大限度爭(zhēng)取市場(chǎng)國(guó)征稅權(quán)，也可彌補(bǔ)新冠肺炎疫情所帶來(lái)的財(cái)政虧空。例如，英國(guó)財(cái)長(zhǎng)瑞希·蘇納克認(rèn)為，G7協(xié)議將確?！罢_的公司在正確的地點(diǎn)繳納金額正確的稅款”，直接呼應(yīng)了支柱一的核心理念。而美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)耶倫在其發(fā)言中根本未提及支柱一，更多關(guān)注的是支柱二，認(rèn)為其將為美國(guó)聯(lián)邦政府籌集更多的稅收收入。對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，支柱一不僅需要在全球達(dá)成一致，而且在美國(guó)立法必須獲得國(guó)會(huì)通過(guò)，而支柱二則可以單邊運(yùn)行，越多國(guó)家參與效果將會(huì)越好。法國(guó)、意大利、英國(guó)堅(jiān)持待美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)有關(guān)支柱一的法案后再?gòu)U除單邊征收的數(shù)字服務(wù)稅。

歐洲少數(shù)低稅率國(guó)家對(duì)全球最低企業(yè)稅較為抵觸。愛爾蘭財(cái)政部長(zhǎng)多諾霍表示：“任何協(xié)議都必須滿足小國(guó)和大國(guó)、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的需求……鑒于小國(guó)沒有像大國(guó)那樣的規(guī)模，為了增加對(duì)外投資的吸引力，應(yīng)該允許其保持較低的稅率”。盡管占全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）將近90%的130個(gè)國(guó)家和稅收管轄區(qū)表態(tài)支持OECD的雙支柱聲明，但長(zhǎng)期受益于低稅率的愛爾蘭、匈牙利等國(guó)家堅(jiān)決持反對(duì)意見。倘若低稅率國(guó)家遲遲不肯加入?yún)f(xié)議，美國(guó)是否會(huì)通過(guò)懲罰性措施迫使其就范，仍然值得后續(xù)關(guān)注。

因此，美歐為了遏制中國(guó)崛起而進(jìn)入的“蜜月期”能維持多久，仍未可知。有媒體稱，避稅天堂將因全球最低企業(yè)稅協(xié)議的達(dá)成而進(jìn)入“凜冬”，未免言之過(guò)早。

維護(hù)我國(guó)的稅收利益和國(guó)家權(quán)益

我國(guó)應(yīng)積極研判，做好預(yù)案，切實(shí)維護(hù)好我國(guó)的稅收利益和國(guó)家權(quán)益。

堅(jiān)持多邊主義，兼顧各方利益。中國(guó)始終秉持多邊主義的精神和開放合作的態(tài)度參與經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收方案的磋商和設(shè)計(jì)，推動(dòng)建設(shè)新型國(guó)際稅收關(guān)系。下一步，建議繼續(xù)在包容性框架下強(qiáng)調(diào)稅率和稅基等技術(shù)性細(xì)節(jié)的確定，在維護(hù)國(guó)家稅收利益和兼顧廣大發(fā)展中國(guó)家共同利益的基礎(chǔ)上推進(jìn)全球征稅方案。

善用國(guó)際稅收話語(yǔ)權(quán)，代表發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲。全球最低稅方案主要代表歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的主流觀點(diǎn)，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)，立場(chǎng)舉足輕重。建議我國(guó)善用國(guó)際稅收話語(yǔ)權(quán)日益提升的契機(jī)，繼續(xù)在包容性框架下強(qiáng)調(diào)稅率和稅基等技術(shù)性細(xì)節(jié)的確定，依托“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家抱團(tuán)發(fā)聲，切實(shí)維護(hù)好稅收利益。

把握進(jìn)度節(jié)奏，靈活執(zhí)行協(xié)議。對(duì)美國(guó)聯(lián)合G7其他國(guó)家對(duì)跨國(guó)企業(yè)實(shí)施征稅，我國(guó)應(yīng)謹(jǐn)防發(fā)達(dá)國(guó)家阻止產(chǎn)業(yè)與技術(shù)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，謀求對(duì)全球現(xiàn)有“經(jīng)濟(jì)秩序”與“產(chǎn)業(yè)格局”固化的問(wèn)題。須知一旦“低稅收效應(yīng)”失靈，許多發(fā)展中國(guó)家對(duì)全球資本與技術(shù)的吸引力將大幅下降，也將永遠(yuǎn)地錯(cuò)失產(chǎn)業(yè)升級(jí)的機(jī)會(huì)。特別值得注意的是，中國(guó)的“走出去”企業(yè)也將面對(duì)更高的稅收門檻。對(duì)此，建議我國(guó)提出針對(duì)不同國(guó)家的國(guó)情與發(fā)展階段，允許更加靈活地執(zhí)行協(xié)議，把握好協(xié)議實(shí)施的進(jìn)度和節(jié)奏，從而為我國(guó)企業(yè)走出去爭(zhēng)取發(fā)展時(shí)間。

充分測(cè)算影響，做好政策儲(chǔ)備。與支柱一相比，將全球最低有效稅率設(shè)定為15%的支柱二對(duì)我國(guó)跨國(guó)企業(yè)的影響更為顯著，應(yīng)予以高度重視和充分評(píng)估。我國(guó)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定法定稅率為25%，但在適用高新技術(shù)企業(yè)等優(yōu)惠政策后，企業(yè)的實(shí)際稅率極有可能低于15%。這就意味著我國(guó)為減輕企業(yè)稅負(fù)所制定的優(yōu)惠政策效應(yīng)將被最低稅率所抵消，更意味著企業(yè)實(shí)際稅率低于最低稅率部分的稅款，很可能將被境外稅收管轄區(qū)征收。這不僅增加了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，更造成國(guó)家稅收利益的外流。為此，建議我國(guó)在稅收政策層面堅(jiān)持以我為主，不因全球最低企業(yè)稅率的確定而盲目動(dòng)搖現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策體系。同時(shí)，我國(guó)稅務(wù)部門應(yīng)探索運(yùn)用系統(tǒng)思維，在企業(yè)所得稅與增值稅、財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠之間進(jìn)行聯(lián)動(dòng)調(diào)整，例如，可以考慮允許企業(yè)自行選擇適用或放棄適用企業(yè)所得稅優(yōu)惠，然后通過(guò)增值稅低稅率優(yōu)惠與全額留抵退稅政策對(duì)其額外增加的稅負(fù)予以抵補(bǔ)。在稅收征管層面，建議根據(jù)支柱二或G20協(xié)議后續(xù)研究確定的相關(guān)細(xì)則，在“金稅四期”中設(shè)計(jì)開發(fā)以轄區(qū)或全球境外實(shí)體為單位的實(shí)際稅率測(cè)算、數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)以及稅款繳納系統(tǒng)等，確保上述稅收政策在制定時(shí)“有數(shù)可依”，在執(zhí)行時(shí)“有章可循”。

來(lái)源：中國(guó)稅務(wù)報(bào)  2021年07月13日  版次：05