美國(guó)進(jìn)步時(shí)代財(cái)稅改革的研究

全國(guó)兩會(huì)今日閉幕，在兩會(huì)期間，代表們提出了諸多關(guān)于稅的建議，如征收遺產(chǎn)稅，對(duì)教師免稅，提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)等，這些建議對(duì)國(guó)家財(cái)稅改革都是有參考意義的。

由中國(guó)的兩會(huì)稅收問(wèn)題的建議，可以引起我們對(duì)中國(guó)稅收改革問(wèn)題的思考，借鑒國(guó)外的稅收改革，例如美國(guó)的財(cái)稅改革都經(jīng)歷了哪些過(guò)程呢？

美國(guó)進(jìn)步時(shí)代財(cái)稅改革

         “進(jìn)步時(shí)代”是美國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的成形期。美國(guó)進(jìn)步時(shí)代是19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代(1890-1920)在此之前，美國(guó)財(cái)政制度是雜亂而低效的。就稅種而言，那時(shí)的稅種極多，凡是想象得出的名目都可用來(lái)向民眾征稅。但那么多稅種卻無(wú)法使國(guó)家汲取足夠的財(cái)政收入。就支出而言，那時(shí)還沒(méi)有現(xiàn)代意義上的預(yù)算。每一個(gè)政府部門自己爭(zhēng)取資金，自己掌控開支。一級(jí)政府并沒(méi)有詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。這樣，民眾和議會(huì)都無(wú)法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，為貪贓枉法留下無(wú)數(shù)機(jī)會(huì)。

在進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)從收入和開支兩方面對(duì)其財(cái)政制度進(jìn)行了徹底的改造。

  

        在收入方面，最重要的變化是引入了個(gè)人所得稅和公司所得稅。當(dāng)然，引入所得稅曾遭到保守勢(shì)力的頑強(qiáng)抵抗。聳人聽聞的說(shuō)法是，所得稅體現(xiàn)的是共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的原則。最高法院也宣布這種稅違反美國(guó)憲法。但到1913年，50個(gè)州中有42個(gè)州批準(zhǔn)了憲法第十六條修正案，“國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)任何來(lái)源的收入規(guī)定和征收所得稅”。

        相對(duì)以前雜七雜八的稅種，所得稅有三大優(yōu)勢(shì)：一是簡(jiǎn)單，用一個(gè)稅種替代了一批稅種：二是公平，稅負(fù)是依據(jù)經(jīng)濟(jì)能力分配的；三是高產(chǎn)，這一類稅產(chǎn)生的收入比其他任何稅種都多。這三大優(yōu)勢(shì)有助于緩解美國(guó)當(dāng)時(shí)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，急劇的社會(huì)變遷引發(fā)尖銳的階級(jí)沖突，而政府缺乏再分配能力應(yīng)付種種危機(jī)。在以后的年代里，所得稅在美國(guó)財(cái)政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事實(shí)上所有發(fā)達(dá)國(guó)家都或早或遲經(jīng)歷了引入所得稅的過(guò)程?，F(xiàn)在，所得稅在所有這些國(guó)家都是最重要的稅種。

         在支出方面，最重要的變化是引入現(xiàn)代預(yù)算制度。直到20世紀(jì)初，在美國(guó)，所謂預(yù)算不過(guò)是一堆雜亂無(wú)章的事后報(bào)賬單。對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，開支分類是沒(méi)有的，細(xì)目也是沒(méi)有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。馬寅初先生1914年在其英文著作《紐約的金融》中指出了這些制度缺陷。在這種情況下，美國(guó)雖然號(hào)稱民主，民眾實(shí)際上根本無(wú)法對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。結(jié)果，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

         改革的動(dòng)力來(lái)源于人民的不滿。1905年，一批人設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”(the Brookings Institution)便是由它演變而來(lái)的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問(wèn)題絕不僅僅是個(gè)無(wú)關(guān)緊要的數(shù)字匯總問(wèn)題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問(wèn)題。沒(méi)有預(yù)算的政府是“看不見的政府”(invisible government)，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”(irresponsible government)。“不負(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的改府”變?yōu)?/font>“看得見的政府”(visible government)。“看得見”，人民才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”(institutional method of control without violence )。改革派的意思很清楚，與其對(duì)人們的憤怒置若罔聞，聽任矛盾激化，不如進(jìn)行預(yù)算改革，緩和階級(jí)沖突。

那么，什么樣的預(yù)算才算是現(xiàn)代意義上的預(yù)算呢？

  弗里德利克·克萊文蘭德(Federick A Clveland)1915年在他的《美國(guó)預(yù)算觀念的進(jìn)化》(Evolution of the Budget Idea in the United States)一書中，提出了以下幾條：

  第一，它是一個(gè)關(guān)于未來(lái)政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。

  第二，它是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。

  第三，它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。

  第四，對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說(shuō)明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急加以區(qū)別。

  第五，這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力，沒(méi)有列支的項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。

  第六，這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會(huì))的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督。

  第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過(guò)程必須透明。

特朗普大規(guī)模稅改

  稅改歷來(lái)是美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選的“賣點(diǎn)”，也是各任總統(tǒng)施政的重點(diǎn)。

       2017年9月27日美國(guó)財(cái)政部發(fā)布的由特朗普政府、眾議院籌款委員會(huì)和參議院財(cái)政委員共同起草的框架性稅改方案，題目為《關(guān)于修復(fù)支離破碎的稅收法典的統(tǒng)一框架》(UnifiedFromework for Fixing Our Broken Tax Code)。因后一個(gè)方案由政府和國(guó)會(huì)共同參與起草，其認(rèn)可度更高。該方案提出建立一個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有利于中產(chǎn)階層家庭，保護(hù)勞動(dòng)和就業(yè)，美國(guó)優(yōu)先的稅制體系。

   改革目標(biāo)為：拓寬稅基、取消稅收優(yōu)惠和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，具體包括給美國(guó)中產(chǎn)家庭減稅；大大降低納稅申報(bào)復(fù)雜度；給企業(yè)，尤其是小企業(yè)減稅；取消激勵(lì)工作崗位、資本和稅收收入轉(zhuǎn)移的稅收優(yōu)惠；拓寬稅基，取消對(duì)特殊利益群體的稅收優(yōu)惠而促進(jìn)稅收公平。

那么，特朗普稅改對(duì)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生什么效應(yīng)呢？

一、對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的可能影響

  特朗普稅改對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)形成利好，具體體現(xiàn)在以下幾方面：提高國(guó)內(nèi)的投資熱情，增加就業(yè)。由于降低了企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅率，增加了企業(yè)的稅后利潤(rùn)和個(gè)人的稅后收入，相應(yīng)會(huì)提升企業(yè)的投資意愿和國(guó)民的勞動(dòng)熱情，同時(shí)家庭稅后收入的增加也會(huì)提振本國(guó)消費(fèi)意愿，對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形成利好。

扭轉(zhuǎn)稅基被侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移局面，引導(dǎo)國(guó)外利潤(rùn)回流美國(guó)。降低企業(yè)所得稅稅率和實(shí)行屬地征收原則，可以顯著提高美國(guó)對(duì)企業(yè)利潤(rùn)的吸引力，從而會(huì)減少甚至“消滅”目前存在的利用“倒轉(zhuǎn)”進(jìn)行的避稅現(xiàn)象，將在美國(guó)創(chuàng)造的利潤(rùn)留在本國(guó)。更為重要的是，實(shí)行屬地征收原則，不但能消除“稅基侵蝕和利潤(rùn)外移”問(wèn)題，而且可以吸引稅基和利潤(rùn)向美國(guó)轉(zhuǎn)移，比如，會(huì)吸引跨國(guó)公司總部遷往美國(guó)，在某種程度上形成國(guó)際上的“稅收洼地”。

增加政府收入。盡管降低企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅率短期會(huì)產(chǎn)生減稅效應(yīng)，但在降稅率的同時(shí)，也取消了諸多稅收優(yōu)惠，從而擴(kuò)大了稅基，且因稅率降低和稅制簡(jiǎn)化，會(huì)大大降低納稅人偷逃稅的動(dòng)機(jī)，從而也會(huì)產(chǎn)生增收效應(yīng)。尤其重要的是，從中長(zhǎng)期看減稅帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加了稅源。“稅收洼地”效應(yīng)，也是美國(guó)未來(lái)的增收因素。

二、對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的可能影響

  特朗普稅改方案的實(shí)施，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)影響的積極因素和消極因素相互交織，增加了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性。具體而言：

1. 因國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的考慮，引發(fā)全球減稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

  降低企業(yè)所得稅稅率是當(dāng)前全球的稅改趨勢(shì)。據(jù)美國(guó)稅收基金會(huì)的研究，全球企業(yè)所得稅平均稅率(按照GDP權(quán)重計(jì)算的加權(quán)平均稅率)已從2003年的30%左右下降到2015年的22.8%。美國(guó)此次企業(yè)所得稅稅率下調(diào)，一方面是順應(yīng)全球企業(yè)所得稅稅率下降的改革趨勢(shì)，另一方面也是為了提高本國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)力(擬定稅率低于全球平均水平和發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平)。作為全球經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)者，美國(guó)企業(yè)所得稅稅率下調(diào)且調(diào)至全球(發(fā)達(dá)國(guó)家)平均水平之下，有可能助推其他國(guó)家繼續(xù)大幅下調(diào)企業(yè)所得稅稅率，提高本國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)報(bào)道，法國(guó)、意大利、荷蘭、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家紛紛表示降低企業(yè)所得稅稅率。因此，可以估計(jì)，特朗普企業(yè)所得稅改革方案，將助推全球企業(yè)所得稅稅率下調(diào)的趨勢(shì)，帶來(lái)新一輪全球減稅，進(jìn)而促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

2. 影響全球結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，有助于全球經(jīng)濟(jì)再平衡

  當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)增速放緩，從表面上看，源于國(guó)際金融危機(jī)的后遺癥，但其根本原因在于全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，以及由此引發(fā)的全球制造業(yè)中心和金融貨幣中心背離，虛擬經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)井購(gòu)。形成全球供需失衡。例如，近年來(lái)，一些國(guó)家金融市場(chǎng)高歌集進(jìn)連創(chuàng)新高，虛擬經(jīng)濟(jì)脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)，使實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、債頭高企。美國(guó)降低企業(yè)所得稅，一方面促使全球資本回流美國(guó)，而且有利于美國(guó)企業(yè)，特別是制造業(yè)發(fā)展，另一方面引發(fā)其他用安的取動(dòng)效應(yīng)，加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性改革。這兩個(gè)方面因素疊加，會(huì)在一定程度上緩解全球經(jīng)濟(jì)失衡問(wèn)題，使金融資本更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，美國(guó)降低企業(yè)所得稅，具有一定的積極效應(yīng)，可以影響全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有助于全球經(jīng)濟(jì)再平衡。

3. 對(duì)新興國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力，產(chǎn)生不利影響

  自21世紀(jì)以來(lái)，新興經(jīng)濟(jì)休迅速竭起，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度加快，全球影響力逐步提升。受金融危機(jī)、歐債危機(jī)等影響，世界經(jīng)濟(jì)重心加快由大西洋向亞洲地區(qū)轉(zhuǎn)移的速度。新興經(jīng)濟(jì)休在全球經(jīng)濟(jì)中的分量明顯增大，其在國(guó)際舞臺(tái)上的影響力不斷增強(qiáng)。然而，美國(guó)降低企業(yè)所得稅帶來(lái)的美國(guó)增長(zhǎng)預(yù)期和投資收益率提高效應(yīng)，將在一定程度上影響一些國(guó)家，待別是新興國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力，延緩上述趨勢(shì)變化。

  美國(guó)降低企業(yè)所得稅，將通過(guò)兩個(gè)傳導(dǎo)途徑影響其他國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力：

其一，降稅將會(huì)提升美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期，使美元繼續(xù)走強(qiáng)，促使國(guó)際資本加速回流美國(guó)

其二，因企業(yè)所得稅稅負(fù)的降低，企業(yè)投資收益率的提高，疊加美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求的擴(kuò)大，會(huì)吸引全球?qū)崢I(yè)資本(包括中國(guó)的民間資本)流向美國(guó)，加速美國(guó)的再工業(yè)化。

  從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國(guó)際分工體系而言，這可能對(duì)當(dāng)前一些國(guó)家的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，特別是新興國(guó)家的轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)不利影響長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工體系中，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，新興經(jīng)濟(jì)體快速發(fā)展，雖然也與技術(shù)進(jìn)步和質(zhì)量提升有關(guān)，但更多的是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張上。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、升級(jí)，一直是新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家面臨的重要任務(wù)，美國(guó)降低企業(yè)所得稅，所帶來(lái)的資本和產(chǎn)業(yè)回流美國(guó)，會(huì)使一些中高端資本力量繳出或不再考慮進(jìn)入這些國(guó)家，使它們的轉(zhuǎn)型升級(jí)受到不利影響。