朱青：聯(lián)合國稅改應(yīng)向何處去

朱青：聯(lián)合國稅改應(yīng)向何處去

本文刊發(fā)于《中國稅務(wù)報(bào)》2025年2月19日B1版。
作者：朱青 中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授
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鑒于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）主導(dǎo)的全球稅制改革進(jìn)退維谷，而且其設(shè)計(jì)的“雙支柱”方案沒有很好照顧到發(fā)展中國家的利益，廣大發(fā)展中國家迫切要求更改“賽道”，由聯(lián)合國主導(dǎo)一場(chǎng)新的國際稅改，以期建立一個(gè)更加包容、更加有效的國際稅收制度。
2022年12月30日，第77屆聯(lián)合國大會(huì)首次提出由聯(lián)合國制定國際稅務(wù)合作框架的決議草案。該決議草案由尼日利亞代表聯(lián)合國54個(gè)非洲成員國提出，充分體現(xiàn)出廣大發(fā)展中國家要求維護(hù)自身稅收利益的強(qiáng)烈愿望。2023年12月，第78屆聯(lián)合國大會(huì)第25次會(huì)議表決通過了《在聯(lián)合國促進(jìn)包容和有效的國際稅務(wù)合作》決議。2024年12月24日，第79屆聯(lián)合國大會(huì)通過了特設(shè)委員會(huì)起草的《國際稅務(wù)合作框架公約職權(quán)范圍》。為此，聯(lián)合國大會(huì)專門成立了政府間談判委員會(huì)（INC），計(jì)劃從2025年到2027年每年在美國紐約和肯尼亞內(nèi)羅畢舉行3次談判會(huì)議，談判的核心目標(biāo)是建立一個(gè)能夠持續(xù)應(yīng)對(duì)現(xiàn)有和未來稅收及相關(guān)挑戰(zhàn)的國際稅收合作治理體系。在該體系中，世界各國承諾公平分配征稅權(quán)，包括對(duì)跨國企業(yè)公平征稅。
稅收涉及國家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，所以在全球范圍內(nèi)推進(jìn)企業(yè)所得稅改革十分艱難，OECD主導(dǎo)的“雙支柱”國際稅收改革就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)案例?！半p支柱”方案包括支柱一和支柱二，支柱一由金額A、金額B兩部分組成，其中金額A是最重要的部分，它主要解決征稅權(quán)在跨國企業(yè)居住國與市場(chǎng)國之間的重新劃分問題。支柱二主要解決的是稅收逐底競爭問題，具體措施是建立全球反稅基侵蝕機(jī)制，在企業(yè)所得稅方面規(guī)定15%的全球最低稅，并通過一些規(guī)則和措施來保障其落實(shí)?？梢钥闯?，“雙支柱”方案不僅相當(dāng)復(fù)雜，而且是一種超國家的稅收調(diào)節(jié)，所以能否像制度設(shè)計(jì)者想象的那樣平穩(wěn)落地、順利實(shí)施，越來越值得懷疑。為了從實(shí)際出發(fā)，使改革能夠順利推進(jìn)，聯(lián)合國的國際稅改沒有采納支柱一金額A的多邊公約形式，而是選擇了框架公約。稅務(wù)合作的多邊公約對(duì)簽約方具有嚴(yán)格的法律約束力，其中的條款類似于雙邊稅收協(xié)定。而稅務(wù)合作的框架公約要比多邊公約靈活得多，它主要體現(xiàn)為高級(jí)別的政治承諾，內(nèi)容包括合作的總體目標(biāo)、程序規(guī)則、制度安排、治理結(jié)構(gòu)等。對(duì)于稅務(wù)合作特別具體的義務(wù)和規(guī)則，可以在框架公約的基礎(chǔ)上單獨(dú)制定附加議定書，議定書對(duì)簽署各方有一定的法律約束力，允許自愿加入和退出。聯(lián)合國大會(huì)要求INC從2025年2月開始就《國際稅務(wù)合作框架公約》的文本內(nèi)容及兩份早期議定書展開談判。第一份早期議定書的題目已由以前召開的聯(lián)合國大會(huì)確定為“在數(shù)字化和全球化不斷深化的經(jīng)濟(jì)中對(duì)跨境服務(wù)所得如何征稅”，第二份早期議定書的題目也已在2025年2月3日—6日召開的INC會(huì)議上敲定，題目為“稅收爭議的防止與解決”。
從目前聯(lián)合國介入國際稅改的態(tài)勢(shì)看，盡管發(fā)展中國家在其中有了更大的發(fā)言權(quán)，但無論是框架公約還是議定書都不能在全球范圍內(nèi)強(qiáng)制性地協(xié)調(diào)各國的征稅權(quán)和稅收制度，所有的合作都建立在各國自愿參加的基礎(chǔ)上。筆者認(rèn)為，由于國家之間特別是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的稅收政策取向和稅收利益差異較大，這種自愿性的稅務(wù)合作很難實(shí)現(xiàn)全球多邊稅制改革。
從INC投票規(guī)則的制定就可以看出，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的意見分歧相當(dāng)大，美國、英國、歐盟等發(fā)達(dá)國家堅(jiān)決要求采取一致通過規(guī)則。美國認(rèn)為只有采取一致通過規(guī)則，投票結(jié)果才經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)；英國認(rèn)為一致通過規(guī)則是國際稅務(wù)合作的基礎(chǔ)，是保證未來談判成果能夠在各國廣泛實(shí)施的有效手段；歐盟也認(rèn)為多數(shù)通過規(guī)則不可接受。而尼日利亞、巴基斯坦等眾多發(fā)展中國家認(rèn)為如果采取一致通過規(guī)則會(huì)危害多邊原則，還會(huì)因?yàn)閭€(gè)別發(fā)達(dá)國家投反對(duì)票而忽視了發(fā)展中國家的需求，所以力主采用聯(lián)合國大會(huì)的簡單多數(shù)通過規(guī)則。在2025年2月INC第一次會(huì)議上，各方相持不下，直到會(huì)議的最后一刻才勉強(qiáng)接受INC主席、埃及財(cái)政部助理部長拉米·尤素夫的提案，即一般重大事項(xiàng)表決采用簡單多數(shù)通過規(guī)則，但涉及議定書的表決需要2/3投票通過。盡管各方對(duì)投票規(guī)則勉強(qiáng)達(dá)成一致，但今后在具體問題上特別是有一定法律約束力的議定書條款上的沖突仍不可避免。特別需要提及的是，美國代表在此次會(huì)議的第一天下午就宣布退出談判，理由之一就是其所堅(jiān)持的一致通過規(guī)則沒有得到相應(yīng)回應(yīng)。歐盟過去也曾提出，如果不采取一致通過規(guī)則將退出談判。所以，這場(chǎng)國際稅務(wù)合作今后因投票表決問題而“不歡而散”也不是沒有可能。
聯(lián)合國確定的兩個(gè)早期議定書的題目，實(shí)際上都是OECD及其包容性框架長期致力于研究的問題，并都取得了一定的成果。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化和全球化背景下對(duì)跨境服務(wù)所得征稅，其實(shí)與金額A所要解決的問題一致；稅收爭議的防止與解決則在OECD應(yīng)對(duì)稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）的第14項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃“使?fàn)幾h解決機(jī)制更有效”的研究范圍之內(nèi)。聯(lián)合國此次主導(dǎo)的國際稅改“從零做起”，很可能重復(fù)OECD過去所做的工作，或造成工作效率低下，也可能拖延國際稅改的時(shí)間。
聯(lián)合國大會(huì)要求INC在2027年9月之前拿出《國際稅務(wù)合作框架公約》的最終文本及兩份早期議定書，而在此之前，許多國家恐怕會(huì)迫不及待地開征或恢復(fù)征收數(shù)字服務(wù)稅（DST），目前全世界有30多個(gè)國家已經(jīng)或準(zhǔn)備立法征收DST，其中多數(shù)國家因OECD正在力推金額A而與其達(dá)成暫緩征收DST的協(xié)議。如果金額A的實(shí)施“遙遙無期”，聯(lián)合國的稅改再“姍姍來遲”，那么DST的“卷土重來”在所難免。筆者認(rèn)為，當(dāng)前聯(lián)合國主導(dǎo)的國際稅改不應(yīng)重走OECD的老路，在不放棄多邊合作的同時(shí)，鼓勵(lì)更多的雙邊合作，在完善和更新雙邊稅收協(xié)定范本上下功夫來解決數(shù)字服務(wù)的征稅權(quán)以及稅收爭議等問題。2021年聯(lián)合國在國際稅收協(xié)定范本中增加12B條款，賦予用戶國對(duì)境外企業(yè)取得的自動(dòng)數(shù)字服務(wù)所得征稅權(quán)，就是一個(gè)有益嘗試。在多邊國際稅改難以實(shí)現(xiàn)的情況下，修改和完善雙邊稅收協(xié)定不失為解決新形勢(shì)下國際稅收問題的現(xiàn)實(shí)選擇。