【2021年5月7日】論“新發(fā)展格局”下的財稅改革

論“新發(fā)展格局”下的財稅改革

作者：朱青

內(nèi)容提要:  本文從中央提出“新發(fā)展格局”戰(zhàn)略意義的分析入手，提出與“新發(fā)展格局”相適應(yīng)的財稅制度和政策必須有利于擴大居民消費，這就要求構(gòu)建一個有利于縮小 收入分配差距的財稅制度。為此，下一步財稅改革必須更加重視社會公平。在稅制改革  方面，要進一步完善個人所得稅制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，并改進間接稅制度;  要進一步完善社會保障制度，更加重視社會救助計劃;  在財政體制方面，要加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉(zhuǎn)移支付力度。

關(guān) 鍵 詞: 新發(fā)展格局 財稅制度 財稅改革

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》   ( 以下簡稱《“十四五”規(guī)劃建議》)  中提出，要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互 促進的新發(fā)展格局”，目前國內(nèi)理論界正在開展對“新發(fā)展格局”的熱烈討論。那么，什么是“新發(fā)展格局”?  為什么中國經(jīng)濟要轉(zhuǎn)入“新發(fā)展格局”?  “新發(fā)展格局”需要什么樣的財稅制度和政策相配合，以及“新發(fā)展格局”下的財稅改革方向是什么? 本文嘗試對上述問題做一些初步探討。

一、為什么我國經(jīng)濟要轉(zhuǎn)入“新發(fā)展格局”

( 一) 什么是“新發(fā)展格局”

研究“新發(fā)展格局”，首先要知道“雙循環(huán)”中的“循環(huán)”是指什么。本文認為，這里的“循環(huán)”是  指企業(yè)再生產(chǎn)的全過程，包括“供、產(chǎn)、銷”三個主要環(huán)節(jié)。“供”是指投入，包括企業(yè)原材料(    資源) 和中間產(chǎn)品的投入; “產(chǎn)”是指制造、加工，其中也涉及制造加工的技術(shù);  “銷”則是指將生產(chǎn)出來的產(chǎn)品對外銷售?！肮a(chǎn)、銷”有機地結(jié)合，構(gòu)成企業(yè)再生產(chǎn)活動的全過程。①   改革開放以前，在“自力更生為主，爭取外援為輔”及“自給自足”的方針指引下，企業(yè)的“供、產(chǎn)、銷”基本上在國內(nèi)，是典型的內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟。改革開放后，特別是 2001 年我國加入世界貿(mào)易組織( WTO) 以后，WTO 成員向我國的產(chǎn)品開放市場，我國也大幅度降低了進口關(guān)稅，我國經(jīng)濟越來越深入地參與國際經(jīng)濟大循環(huán)，“兩頭在   外”的企業(yè)再生產(chǎn)格局逐步形成。所謂“兩頭在外”，是指原材料( 資源) 市場和產(chǎn)品市場均在國外，表現(xiàn)形式就是產(chǎn)品的“大進大出”。例如，2006 年與2001 年相比，我國進口占 GDP 的比重從18. 2% 提高到 28. 9% ，出口占 GDP 的比重從 20. 1% 提高到 35% 。另外，在生產(chǎn)的技術(shù)方面企業(yè)也越來越依賴從國外引進技術(shù)，1999—2005 年我國支付的技術(shù)費共計 623 億美元( 其中 2005 年為 118. 3 億美元) ， 2016 年支付的技術(shù)費高達 301. 6 億美元。① “新發(fā)展格局”顯然是要扭轉(zhuǎn)企業(yè)“兩頭在外”的發(fā)展模式，更多地把“兩個市場”( 即資源市場和產(chǎn)品市場) 放在國內(nèi)。當(dāng)然，強調(diào)“新發(fā)展格局”并不是要閉關(guān)鎖國，走“自給自足”的回頭路，而是要更加重視利用國內(nèi)市場，糾正企業(yè)對國際市場的過分依    賴，走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。正如習(xí)近平總書記在 2020 年 7 月 21 日企業(yè)家座談會上所指出的， “以國內(nèi)大循環(huán)為主體，絕不是關(guān)起門來封閉運行，而是通過發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國內(nèi)市場和國際市  場更好聯(lián)通，更好利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，實現(xiàn)更加強勁可持續(xù)的發(fā)展”。

我國改革開放已經(jīng) 40  多年，這期間的國際大環(huán)境基本上屬于經(jīng)濟全球化大潮的“漲潮”階段。但2008     年國際金融危機之后，特別是美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政以后，國際形勢風(fēng)云突變，保護主義不斷抬頭，遏制中國發(fā)展成為少數(shù)西方大國的共識，百年未有之大變局開始顯現(xiàn)，“兩頭在外”“大進大    出”的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式越來越面臨挑戰(zhàn)，尋求一種適合當(dāng)前國際政治經(jīng)濟大環(huán)境的新的發(fā)展格局已經(jīng)成為一項十分緊迫的任務(wù)。從統(tǒng)計數(shù)字上看，2019 年，我國出口和進口占 GDP 的比重已經(jīng)從 2006 年的歷史高位分別降到 17. 4% 和 14. 4% ，傳統(tǒng)的靠國際市場拉動經(jīng)濟高速增長的發(fā)展道路客觀上已不能再走下去。尤其是中美貿(mào)易摩擦給我國傳統(tǒng)的外向型經(jīng)濟發(fā)展模式增添了極大的障礙和不確定性。過去美國一向是中國商品出口的主要市場，2006 年中國內(nèi)地對美國直接出口的商品占總出口的比重超過 1 /5，達到了 21% ，如果再考慮到通過中國香港和新加坡對美國的轉(zhuǎn)口貿(mào)易，我國對美國市場的依賴性就更大。但從 2018 年 7 月以后，美國開始對從我國進口的絕大部分商品加征關(guān)稅，對其中 2500 億美元的進口商品加征 25% 的關(guān)稅，對另外 1200 億美元的進口商品加征 7. 5% 的關(guān)稅。加征關(guān)稅后，美國對我國商品的平均進口關(guān)稅稅率已從 2018 年 3 月的

3. 2% 提高到 2020 年 3 月的 19. 3% ; 2019 年與 2017 年相比，我國對美國的商品出口額減少了112. 5 億美元，對美出口商品占總出口的比重也從 19% 降到了 16. 8% 。

( 二) “新發(fā)展格局”提出的戰(zhàn)略考慮

如果僅從出口依存度的角度來看，我國內(nèi)外循環(huán)互促的“新發(fā)展格局”其實正在形成，或者說  已經(jīng)初步形成，中央政治局會議在這個時點上要求加快形成“新發(fā)展格局”的步伐，其背后有深刻  的含義，至少應(yīng)當(dāng)從以下三個方面進行分析。

第一，目前各方面的判斷是，疫情過后，西方國家出于國家安全、公眾健康或者產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定等 原因，會加大對本國市場的保護力度，民族主義和保護主義在世界范圍內(nèi)將會更為盛行，中國的進  出口形勢未來有可能還會惡化，為此我們必須早做準(zhǔn)備。例如，美國彼得森國際經(jīng)濟研究所研究員嘉利·赫夫鮑爾( Gary Hufbauer) 最近指出: “在未來的兩到三年，我們可能會看到保護主義者的措施增加，而一旦新冠肺炎疫情被控制住，這些措施反過來又會阻礙貿(mào)易的反彈?！焙辗蝓U爾甚至  強調(diào)“世界會經(jīng)歷一個去全球化( deglobalization) 的時期”。另據(jù)全球企業(yè)聯(lián)盟( Global Business Alliance) 最近對會員企業(yè)的一項調(diào)查，77% 的被調(diào)查企業(yè)認為，由于疫情的原因美國今后會在國際貿(mào)易、跨境兼并重組以及政府采購方面持更加保護主義的立場; 69% 的被調(diào)查企業(yè)相信其他發(fā)達國家也會對國際貿(mào)易設(shè)置更多的障礙。

第二，美國及其盟友遏制中國發(fā)展的行為今后會變本加厲。從近些年在貿(mào)易、金融、科技、軍   事等一攬子方面對中國的“出招”來看，美國是要全面打壓中國，遏制住中國的發(fā)展。“無論中國怎    么做，在美國看來，中國的發(fā)展已經(jīng)‘危及到了美國第一’?！币虼耍绹霸诟鱾€層面遏制對手的超越”( 任平，2018) 。所以，即使特朗普不再擔(dān)任美國總統(tǒng)，美國在貿(mào)易、投資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面也還會對我國設(shè)置一些障礙。歐盟同樣也存在美國的擔(dān)心。例如，歐盟委員會在《2019    年歐中戰(zhàn)略前景》( 2019 EU-China: A  Strategic Outlook ) 中就將中國界定為“經(jīng)濟競爭伙伴”( economic competitor) 和“系統(tǒng)性對手”( systemic rival) 。這樣，未來中歐貿(mào)易和投資摩擦也在所難免。特別是在技術(shù)引進方面，美歐對中國“卡脖子”的問題會越來越嚴重，這一點從對華為公司芯片的“斷供” 就可見一斑。目前美國政府已經(jīng)將 275  個中國公司列入實體清單，沒有政府的批準(zhǔn)美國公司不能向這些中國企業(yè)供貨。

第三，2019 年中國的人均 GDP 為 10262 美元，屬于中高收入國家。 作為一個擁有 14 億人口的中高收入國家，中國的經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)再依靠出口導(dǎo)向，而應(yīng)將市場更多地聚焦在國內(nèi)，這是以內(nèi)循  環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”最主要的理論依據(jù)。目前，從世界角度來看，出口依存度(  商品和勞務(wù)出口占GDP 的比重) 較高的國家主要有兩大類，一是人口較少但生產(chǎn)能力強、收入水平高的發(fā)達國家。例如，荷蘭人均 GDP 為 5. 24 萬美元，但人口只有 1700 萬人，所以出口依存度高達 82. 5% ; 盧森堡人均GDP 為 11. 47 萬美元，人口僅為 60 萬人，出口依存度高達 208. 8% 。二是人口較多但收入水平低的發(fā)展中國家。例如，越南人口近 1 億人，但人均 GDP 僅為 2715 美元，國內(nèi)市場狹小，所以出口依存度高達 106. 8% ; 泰國人口也多達 7000 萬人，但人均 GDP 為 7808 美元，出口依存度為 59. 7% 。 循著上述國家的規(guī)律可以看出，隨著人均 GDP  水平的不斷提高，我國作為一個人口大國，不應(yīng)該再指望高出口來拉動經(jīng)濟增長，適時地轉(zhuǎn)向以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”有其內(nèi)在的邏輯性和合理性。

二、“新發(fā)展格局”需要什么樣的財稅制度和政策相配合

( 一) “新發(fā)展格局”下的財稅制度和政策應(yīng)有利于擴大居民消費

形成以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，否則，要么經(jīng)濟下行壓力會越來越大，要么就擺脫不了對外循環(huán)的過分依賴。我們通常所說的   內(nèi)需包括消費和投資。改革開放以后，每當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)下行壓力時，投資特別是其中的基本建設(shè)對  拉動經(jīng)濟增長起到了積極作用。但基建投資要有資金來源，要么財政拿錢，要么銀行拿錢，在目前    財政壓力不斷加大而且要保持穩(wěn)健貨幣政策的條件下，靠大規(guī)?；▉頂U大內(nèi)需顯然不切實際，  而且基建還有一個效益的問題。所以，擴大內(nèi)需關(guān)鍵還是要擴大居民的消費。應(yīng)當(dāng)承認，目前我    國的消費水平確實還支撐不起以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”。這主要表現(xiàn)在我國家庭最終消  費支出占  GDP  的比重過低，僅為 39% ，不僅低于美國( 68% ) 、英國( 65% ) 、法國( 54% ) 、德國( 52% ) 、日本( 56% ) 、韓國( 49% )  等發(fā)達國家，而且低于印度( 60% ) 、馬來西亞( 60% ) 、越南( 68% ) 、泰國( 50% ) 、墨西哥( 65% ) 、南非( 60% ) 等發(fā)展中國家。盡管從 2010 年開始該比重有上升趨勢，即從 2010 年的 35% 上升到 2019 年的 39% ，②但總體來看增速還很慢，增幅也不大。從支出法來看，消費是  GDP  的組成部分，所以要拉動經(jīng)濟增長，消費上不去，那就只能靠擴大投資或者凈出口，但這都不是“新發(fā)展格局”的本意。現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是如何擴大居民消費。

目前擴大居民消費面臨兩大瓶頸。一是老百姓的消費能力有限，存在“無錢可花”的問題。經(jīng)   濟學(xué)上的消費是指有支付能力的消費，而支付能力又取決于收入水平。近些年來，在“共享發(fā)展” 理念和人口紅利消失等多重因素的影響下，我國勞動者報酬( 含企業(yè)為職工繳納的社保費) 在 GDP 中的占比有了一定的提高，2017 年已經(jīng)達到 47% 的水平，雖然與德國( 53. 8% ) 、法國( 51. 2% ) 、丹麥( 51. 1% ) 、比利時( 49. 5% ) 等國家還有一定差距，但已經(jīng)達到歐盟 27 國 2019 年 47. 5% 的平均水平。

我國在收入分配方面存在的主要問題是居民之間收入分配差距較大，基尼系數(shù)過高，從而影響了絕大多數(shù)人的消費能力。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，我國 2018 年的基尼系數(shù)為 0. 468， 2019 年降為 0. 465，但仍高于北歐和西歐一些國家，甚至高于俄羅斯( 0. 331) 、日本( 0. 339) 和美國( 0. 390) 的水平。 一個國家基尼系數(shù)過高是不可能有很旺盛的消費能力的，道理很簡單: 因為高收入群體有消費能力但消費傾向較低，而低收入群體雖然消費傾向較高但消費能力卻很低。例如，按岳希明教授根據(jù)“2018 年中國家庭收入調(diào)查項目( CHIP) ”的計算結(jié)果，我國收入最低的10% 的家庭每100 元可支配收入，其消費金額要達到224. 3 元; 而最高收入的10% 的家庭每100 元可支配收入，其消費金額為 50. 4 元。由此可見，盡管我國勞動者報酬在 GDP 中的占比從國際比較來看并不算很低，但由于居民收入差距過大，很大一部分群體實際收入過低，從而影響了居民的整體消費能力。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2018 年，在我國 8. 3 億城鎮(zhèn)居民中，就有 1. 66 億人平均每月可支配收入不到 1200 元，有 3. 32 億人平均每月可支配收入不到 2100 元。 二是老百姓的消費意愿受限，存在“有錢不敢花”的問題。經(jīng)濟學(xué)上的消費與儲蓄相對應(yīng)，在可支配收入一定的情況下，  儲蓄多了消費自然就少。長期以來我國居民的儲蓄率較高，目前也在 36% 左右，比發(fā)達國家中居民儲蓄率較高的盧森堡( 16% ) 、瑞典( 15. 1% ) 、德國( 10. 9% ) 、荷蘭( 10% ) 還要高出許多。目前我國老百姓的儲蓄動機主要還是應(yīng)對教育、醫(yī)療、住房這“三座大山”。尤其是住房問題，高房價導(dǎo)致“六個錢包”都要資助年輕人買房，從而擠壓了人們?nèi)粘ＯM的能力，甚至還導(dǎo)致大量的年輕人背上沉重的房貸。據(jù)統(tǒng)計，截至 2020 年 6 月，我國家庭債務(wù)已經(jīng)占到 GDP 的 59. 7% ，比歐盟國家 2019 年的平均比率高出近 10 個百分點，甚至超過了德國( 54. 4% ) 、意大利( 54. 2% ) 和奧地利( 49. 4% ) 的水平，僅次于美國( 67. 7% ) 。 但我國家庭收入水平遠低于歐洲國家，家庭高負債率的出現(xiàn)還為時過早，這樣會拖累居民消費和經(jīng)濟增長。

( 二) 擴大居民消費關(guān)鍵要通過財稅制度縮小收入差距

顯然，為了加快形成“新發(fā)展格局”，政府的財稅制度和政策首先就是要增加老百姓的消費能力，而這就需要通過稅收和財政支出來縮小居民的收入差距，降低基尼系數(shù)。一方面，國外矯正收    入分配主要依靠個人所得稅和社會保障支出，以此達到“抽肥補瘦”的效果。例如，經(jīng)合組織( OECD) 成員通過上述財政手段可以降低市場收入不公平大約 25% ，其中法國、盧森堡、奧地利、丹麥、比利時、瑞典、芬蘭、愛爾蘭等國家都在  35% 以上。上述對市場收入分配狀況矯正力度大的國家個人所得稅(  含中央和地方)  的最高稅率往往超過了  50% ，例如法國(  55. 4% )  、奧地利( 55. 9% ) 、丹麥( 55. 9% ) 、比利時( 52. 9% ) 、瑞典( 57. 2% ) 、芬蘭( 51. 1% ) 。另一方面，其政府主要面向低收入和老弱病殘等弱勢群體的社會支出規(guī)模(  占  GDP  的比重)   也比較大，例如法國( 31. 2% ) 、奧地利( 26. 6% ) 、丹麥( 27. 99% ) 、比利時( 28. 9% ) 、瑞典( 26. 1% ) 、芬蘭( 28. 7% ) 。

通過強有力的收入再分配措施，上述國家政府干預(yù)后的基尼系數(shù)都比較低，例如法國(  0.  292)  、奧地利( 0. 275) 、丹麥( 0. 261) 、比利時( 0. 264) 、瑞典( 0、275) 、芬蘭( 0. 269) 。與歐美國家相比，我國目前財政再分配的手段都還比較弱。首先，作為國民收入再分配的“主力軍”，個人所得稅在我國稅收制度中的地位還比較低，沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。例如，2019 年個人所得稅收入只占國際口徑稅收總收入的4. 77% ，而 OECD 國家個人所得稅收入平均占比為24% ，其中挪威 ( 25. 3% ) 、比利時 ( 27% ) 、英國 ( 27. 2% ) 、芬蘭 ( 28. 8% ) 、瑞典 ( 29% ) 、美國( 40. 8% ) 、丹麥( 54. 4% ) 等國家個人所得稅的占比更高。發(fā)展中國家個人所得稅的占比也比我國要高，例如 2018 年非洲國家平均為 18% ，拉美國家平均為 10% 。 其次，我國增值稅收入在稅收總收入中占 28. 6% ，屬于第一大稅，比 OECD 國家平均水平 19. 9% ( OECD，2019) 高出 8. 7 個百分點。而增值稅屬于間接稅，是對人們的消費課稅，具有一定的稅負累退性，不僅不利于矯正收入分  配不公，而且會加重低收入群體的經(jīng)濟負擔(dān)。盡管目前我國增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率( 13% )  從國際上看并不算高，瑏瑠?但增值稅制度沒有對人民生活必需品實行零稅率或低稅率，所以稅負的累退性更強。歐盟國家中有的國家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率很高，但其對生活必需品(主要是食品、飲料、藥品、報紙雜志) 實行低稅率甚至零稅率，這樣就減輕了中低收入者消費支出中的增值稅負擔(dān)，從而緩解了增值稅  的累退性。例如，比利時增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率為  21% ，但規(guī)定食品、非酒精飲料、藥品等生活必需品的 生產(chǎn)以及國內(nèi)交通運輸?shù)冗m用 6% 的低稅率; 瑞典增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率是 25% ，但對食品實行 12% 的低稅率，對書本雜志實行 6% 的低稅率; 匈牙利標(biāo)準(zhǔn)稅率為 27% ，但對食品生產(chǎn)、餐館、報紙雜志、居民住宅和電力供應(yīng)實行 5% 的低稅率。我國增值稅制度中雖然設(shè)有 9% 和 6% 兩檔低稅率，但是9% 這檔低稅率適用于農(nóng)產(chǎn)品、食用植物油、水電氣、圖書報紙雜志、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品等，并不適用于食品、飲料、藥品等基本生活必需品，農(nóng)產(chǎn)品如果被加工成制成品，就要按 13%  的標(biāo)準(zhǔn)稅率征收增值稅。由于我國累退性的增值稅在稅制中占主導(dǎo)地位，累進性的個人所得稅和消費稅在稅制中占比都不大，③所以稅制整體來看呈現(xiàn)累退的性質(zhì)，對調(diào)節(jié)收入分配起不到很大的積極作用。而另一方面，我國財政用于對低收入群體和社保對象的社會性支出規(guī)模又有限，2019 年僅占 GDP的 8. 6% 。這樣，幾方面的因素疊加，導(dǎo)致整個財稅制度對市場化收入分配格局的改善作用非常有限。

三、“新發(fā)展格局”目標(biāo)下的財稅改革

從上面的分析來看，我國要加快形成“新發(fā)展格局”，財稅制度和政策必須要有相應(yīng)的改革。2020 年 12 月 11 日召開的中央政治局會議首次提出要注重“需求側(cè)改革”，而“需求側(cè)改革”的一個重要目標(biāo)就是要擴大居民消費，“打通堵點”。而要實現(xiàn)這個目標(biāo)，在稅收方面，就是要提高稅收    制度的累進性，強化稅收對收入分配的調(diào)節(jié)力度;    在財政支出方面則是要進一步加大對低收入者的轉(zhuǎn)移性支出，提高他們的消費能力。

( 一) 公平與效率之間的選擇

一個良好的稅收制度不僅要能夠籌集到政府所需要的財政收入，而且要體現(xiàn)公平和效率的原  則。但公平和效率如同“魚和熊掌”，有時必須有所取舍。世界各國的稅制改革除了簡化稅制以  外，實際上都是在公平和效率之間進行權(quán)衡，實現(xiàn)稅制的最優(yōu)化。這里的所謂最優(yōu)，簡單地說就是  要在一定的社會公平目標(biāo)的前提下，實現(xiàn)公平和效率的最佳平衡。所以，改革稅制首先要明確對  社會公平目標(biāo)的期望。一個社會強調(diào)經(jīng)濟效率時和強調(diào)社會公平時的最優(yōu)稅制是不盡相同的，其  所進行的稅制改革方向也會大有不同。我們以第二次世界大戰(zhàn)后美國個人所得稅改革為例來加  以說明。第二次世界大戰(zhàn)后，美國前幾屆政府都比較強調(diào)社會公平，個人所得稅最高邊際稅率從1946 年至 1963 年一直維持在 91% 或 92% ，1965—1981 年也維持在 70% 的高位。1973 年第四次中東戰(zhàn)爭引發(fā)石油危機，導(dǎo)致美國經(jīng)濟開始出現(xiàn)下行，到 1980 年美國經(jīng)濟增速為 － 0. 2% ，失業(yè)率和通脹率分別高達 7. 2% 和 10% 。1981 年美國里根總統(tǒng)上臺后采納了供給學(xué)派的經(jīng)濟觀點，并從刺激效率的角度開始進行稅制改革，其在任期內(nèi)不僅將公司所得稅的最高稅率從 46% 降到 34% ， 而且將個人所得稅最高邊際稅率分階段從 70% 降為 50% ( 1982 年) 、38. 5% ( 1987 年) 和 28%

( 1988 年) 。1993 年克林頓總統(tǒng)為了提高稅制的公平性，將個人所得稅最高邊際稅率從老布什時期的 31% 提高到 39. 6% 。小布什 2001 年執(zhí)政后，其經(jīng)濟政策的側(cè)重點又轉(zhuǎn)向了效率，并分兩步將個人所得稅最高邊際稅率從 39. 6% 降為 38. 6% ( 2002 年) 和 35% ( 2003 年) 。奧巴馬總統(tǒng)從 2009 年開始執(zhí)政，并從 2013 年開始將個人所得稅最高稅率恢復(fù)到克林頓時期的 39. 6% 。特朗普2017  年擔(dān)任美國總統(tǒng)后，在“讓美國再次偉大”的旗號下，為了提高經(jīng)濟效率和增加就業(yè)，于  2017 年 12 月 22 日簽署了《減稅和就業(yè)法案》，從 2018 年開始將美國個人所得稅最高邊際稅率降為 37% 。

1993 年 11 月黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，“建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度”。在這個原則指引下，1994 年我國建立的財稅體制總體來講側(cè)重的是效率，公平問題并沒有被放在一個特別重要的地位。但  20  多年后我國的社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了很大變化，其中一個突出問題是“收入分配差距依然較大”。黨的十九大報告非常重視收入分配問題，提出要“履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快  推進基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距”，“努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持  續(xù)的發(fā)展”?！丁笆奈濉币?guī)劃建議》也明確指出:   “完善再分配機制，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，合理調(diào)節(jié)過高收入?！秉h的十九大以來，黨和國家關(guān)于收入分配問題的重大方針  政策與加快形成“新發(fā)展格局”的總體戰(zhàn)略是相吻合的，即通過強化稅收的調(diào)節(jié)作用，矯正收入分  配不公，縮小收入差距，為擴大居民消費創(chuàng)造有利條件，從而有利于實現(xiàn)以內(nèi)循環(huán)為主體的經(jīng)濟發(fā)  展新格局。

( 二) 稅制改革的內(nèi)容

1. 完善個人所得稅制度

在稅收制度中，個人所得稅是最能夠發(fā)揮收入調(diào)節(jié)功能的一個稅種，也是直接稅制度中的一 個核心稅種，《“十四五”規(guī)劃建議》中提出“健全直接稅體系”，無疑應(yīng)當(dāng)從個人所得稅制度的改革  入手。2018 年和 2019 年我國對個人所得稅進行了一次改革。這次改革主要是調(diào)整了費用扣除標(biāo)準(zhǔn)、修改了稅率表并實行四項勞動所得綜合征收，對大多數(shù)中低收入的納稅人來說降低了稅負，對  一部分有多項所得的高收入納稅人來說增加了稅負。但個人所得稅制度目前仍有改進的空間，以下幾個問題很值得探討。

第一，對財產(chǎn)性收入的征稅問題。改革開放后，我國居民家庭收入中財產(chǎn)性收入占的比重越來越大，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，1999 年城鎮(zhèn)居民人均可支配財產(chǎn)凈收入占人均可支配收入的比重為2. 2% ，而到 2018 年該比例已上升到 8. 4% 。在高收入人群中，這個比例會更大。根據(jù)北京大學(xué)《2015 中國民生發(fā)展報告》公布的統(tǒng)計結(jié)果，我國頂端的 1% 的家庭占有全國大約 1 /3 的財產(chǎn)，而底端 25% 的家庭擁有的財產(chǎn)總量僅在 1% 左右。可見，如果不對財產(chǎn)性收入建立完善的稅收調(diào)節(jié)機制，那么稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用就會大打折扣。而目前我國個人所得稅對財產(chǎn)性收入很多  給予免稅待遇，除了國債利息、地方政府債券利息、國家發(fā)行的金融債券利息以及上市公司股票和基金單位的轉(zhuǎn)讓所得可以享受免稅之外，過去需要繳納個人所得稅的個人儲蓄存款利息( 財稅〔2008〕132 號) 以及個人從公開發(fā)行和轉(zhuǎn)讓市場取得的持有期限超過 1 年的上市公司股票的股息紅利所得( 財稅〔2015〕101 號) 后來也都被暫免繳納個人所得稅。為了完善個人財產(chǎn)性收入的稅收制度，上述一些免稅待遇應(yīng)當(dāng)重新加以研究。目前主要國家對個人存款利息基本上要征收個人  所得稅，只是稅率高低不同，是否規(guī)定免征額也不一致。國外對股息、紅利免征個人所得稅的國家  也很少，一般要按規(guī)定的稅率采取預(yù)提的方式征收。從發(fā)達國家的稅制來看，對股票轉(zhuǎn)讓所得基  本上開征了資本利得稅，只是稅率有高有低而已，但經(jīng)濟不夠發(fā)達的國家(  地區(qū))  對股票轉(zhuǎn)讓征收資本利得稅就比較慎重: 一是開征的時間都比較晚;  二是一般規(guī)定有起征點，即股票轉(zhuǎn)讓所得超過了一定的金額才需要納稅。

從上述國際經(jīng)驗看，我國完善個人財產(chǎn)性收入征稅制度可以分兩步  走。首先應(yīng)當(dāng)從恢復(fù)對儲蓄存款利息、上市公司股息紅利征稅開始，然后對上市公司股票、基金單  位的轉(zhuǎn)讓所得征收資本利得稅。截至 2019 年 12 月，我國居民儲蓄存款已超過81 萬億元，而西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的《中國家庭金融調(diào)查報告( 2017) 》顯示: 最高收入10% 的家庭的儲蓄占居民總儲蓄的 74. 9% ; 資產(chǎn)最多的 10% 的家庭擁有的金融資產(chǎn)占全部家庭金融資產(chǎn)的 61% ; 而在家庭的金融資產(chǎn)中，銀行存款占 57. 75% 。由此來看，目前儲蓄存款集中在少數(shù)高收入家庭，對儲蓄存款利息開征個人所得稅，對調(diào)節(jié)收入分配會起到積極的作用。我國目前  對持有 1 年以上的股票免征股息所得稅而對持有 1 個月以上、1 年以下股票的股息減免 50% 的個人所得稅，這個政策在儲蓄存款利息恢復(fù)征稅以后也應(yīng)當(dāng)進行調(diào)整。為了鼓勵長期投資，可以參  照美國的做法，對長期持有( 例如持有 1 年以上) 的股票分紅按 20% 的稅率減半征稅( 實際稅率為10% )  。另外，隨著我國資本市場不斷成熟和發(fā)展，也不能無限期地對上市公司股票以及基金單位的轉(zhuǎn)讓所得免征資本利得稅。而一旦對股票和基金單位的轉(zhuǎn)讓所得開征資本利得稅，就需要研究  資本損失與資本利得如何相互沖抵以及資本損失是否可以沖抵納稅人一般所得的問題。在資本  損失與資本利得相互沖抵的問題上，也還存在長期資本利得( 損失) 與短期資本利得( 損失) 是否需要區(qū)別對待以及各類資產(chǎn)相互之間是否允許資本利得和損失相互沖減的問題。在上述方面國際  上都有不同的做法，制度規(guī)定都不太一致，需要結(jié)合我國的具體情況加以研究。從我國現(xiàn)行“綜合  與分類相結(jié)合”的個人所得稅制度看，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得不需要與綜合所得一起申報納稅，而且財產(chǎn)轉(zhuǎn)  讓所得也不需要合并納稅。在這種制度下，資本利得稅采用預(yù)提稅模式的源泉扣繳制度比較適合  目前的征管現(xiàn)狀。這樣，資本利得和損失就不能跨資產(chǎn)類型進行相互的沖抵，更不能沖抵納稅人  的綜合所得，只能在同類資產(chǎn)內(nèi)部相互沖減，但應(yīng)允許凈資本損失向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)使用。

第二，最高邊際稅率問題。從 2019 年開始工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬和特許權(quán)使用費( 即綜合所得) 需要合并納稅，統(tǒng)一適用最高稅率 45% 的七級超額累進稅率表，這使過去一般按 20% 的稅率納稅的勞務(wù)報酬、稿酬( 減征 30% 后實際稅率為 14% ) 和特許權(quán)使用費有可能要按 25% 或30% 甚至 45% 的邊際稅率納稅，再加上海南自由貿(mào)易港在 2025 年后至2035 年之前要實行最高稅率 15% 的個人所得稅制度，②所以近期社會上不斷出現(xiàn)要求降低綜合所得稅率的呼聲。目前在這個問題上，政府面臨兩難選擇: 一方面為了貫徹落實黨的十九屆四中全會“強化稅收調(diào)節(jié)”和“調(diào)節(jié)過高收入”的精神，45% 的最高邊際稅率不宜下調(diào); 另一方面又面臨“加快人才制度和政策創(chuàng)新”并通過稅收優(yōu)惠吸引高端人才和緊缺人才的重任。實際上，這還是一個公平與效率的抉擇問題。個人所得稅的高稅率在調(diào)節(jié)收入分配的同時確實可能帶來一定的效率損失問題，它會產(chǎn)生一定的  “替代效應(yīng)”，即用閑暇替代工作，打擊人們努力工作的積極性。但也應(yīng)當(dāng)看到，個人所得稅的征收  同時還存在“收入效應(yīng)”，即它減少了稅后收入從而會誘發(fā)人們更努力、更勤奮地工作。這兩個效   應(yīng)作用方向相反，最后的綜合效應(yīng)因人而異，也因國家而異。但到現(xiàn)在為止，我國還沒有這方面的   研究結(jié)論。鑒于此，在目前國家強調(diào)用稅收調(diào)節(jié)過高收入的同時盲目降低個人所得稅的最高稅   率，本文認為并不妥當(dāng)。破解這個難題可以從以下兩方面入手。一是維持  45%  的最高邊際稅率不變，以體現(xiàn)國家調(diào)節(jié)收入分配的決心和能力，同時適當(dāng)調(diào)整累進稅率表，讓  45%  這檔稅率只適用于畸高的應(yīng)稅所得。  二是充分體現(xiàn)稅收的橫向公平原則(  即納稅能力相同的人應(yīng)當(dāng)繳納相同的稅收) ，地方政府可以通過財政補貼的方式落實人才戰(zhàn)略。

第三，綜合所得的范圍問題。我國的個人所得稅實行“綜合與分類相結(jié)合”，但綜合所得的范  圍應(yīng)當(dāng)多大?    目前它僅包括工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬和特許權(quán)使用費四項勞動所得，下一步其范圍還應(yīng)當(dāng)進一步擴大。理論上說，綜合所得的范圍越大越有利于調(diào)節(jié)收入分配，因為各類所得一  旦被納入綜合所得就要按最高稅率 45%  的累進稅率表納稅。但目前最亟待被納入綜合所得征稅的是經(jīng)營所得。個人的經(jīng)營所得和勞務(wù)報酬在性質(zhì)上極為相似:  個人注冊成個體工商戶或成立個人獨資企業(yè)，其取得的收入就被界定為經(jīng)營所得;   而個人以自然人身份從事經(jīng)濟活動取得的收入就屬于勞務(wù)報酬。但這兩類所得適用的稅率表是不同的，勞務(wù)報酬適用最高 45%  的七級超額累進稅率，而經(jīng)營所得適用最高 35%  的五級超額累進稅率。這種差異給納稅人提供了避稅的空間，也給稅制的公平性造成了危害。如果不及時將經(jīng)營所得納入綜合征收的范圍，一定會有越來越多的  個人去注冊成個體工商戶，或開辦個人獨資企業(yè)，以規(guī)避 45%  的高稅率。征管條件具備后，財產(chǎn)租賃所得以及利息所得也應(yīng)當(dāng)納入綜合所得征稅。只有取得收入風(fēng)險比較高的股息、紅利所得和財  產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得才應(yīng)當(dāng)單獨分類征稅。

2. 調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)

《“十四五”規(guī)劃建議》中提出“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重”。在我國的稅制中，直接  稅包括個人所得稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅等稅種，如果按國際   口徑算還應(yīng)當(dāng)包括社會保險繳費。顯然，《“十四五”規(guī)劃建議》中所說的直接稅是指有利于收入調(diào)節(jié)的稅種，主要是個人所得稅，并不包含企業(yè)所得稅和社會保險稅( 費) 等。2019 年我國企業(yè)所得稅收入占國際口徑稅收收入的 17% ，占 GDP 的 3. 8% ，均高于 OECD 國家 9% 和 3% 的水平。 企業(yè)所得稅是對資本的課稅，而資本在開放的國際經(jīng)濟環(huán)境下流動性最強，所以各國的稅制改革基本上是在降低企業(yè)所得稅的稅負。從統(tǒng)計上看，OECD 國家公司所得稅的平均名義稅率也從 2000 年的 32. 5% 降為 2018 年的 23. 9% 。我國目前企業(yè)所得稅的有效平均稅率( EATＲ) 為23. 5% ，但許多國家公司所得稅的 EATＲ 已經(jīng)低于我國，例如比利時( 23% ) 、丹麥( 19. 6% ) 、意大利( 20. 7% ) 、荷蘭( 22. 6% ) 、挪威( 21. 4% ) 、瑞典( 19. 8% ) 、瑞士( 19. 6% ) 、英國( 18. 4% ) 、印度尼西亞( 22. 3% ) 、俄羅斯( 18. 8% ) 、新加坡( 16. 3% ) 、泰國( 22. 5% ) 。社會保險稅( 費) 雖然是對工資、薪金收入課征的，但其收入專款專用，而且存在繳費收入上限，所以一般不能被用來調(diào)節(jié)收入分配，其收入規(guī)模主要取決于社會保險計劃的開支。OECD 國家的社會保險稅( 費) 近年來基本維持在稅收收入的 28% ( OECD，2020) ，而我國同口徑是 27. 5% 。目前還有一種觀點，即通過開征房地產(chǎn)稅來提高直接稅的比重，以強化稅收的收入調(diào)節(jié)作用。在國外，房地產(chǎn)稅主要是為地方  基層政府籌集財政收入，并不承擔(dān)收入再分配的功能。因為房地產(chǎn)只是個人家庭財產(chǎn)的一部分，  而每個家庭的財產(chǎn)結(jié)構(gòu)是不同的。某個家庭的房地產(chǎn)價值高并不一定代表其家庭財產(chǎn)就比別的  家庭規(guī)模大、收入就比別的家庭多。因此，只對房地產(chǎn)課征的稅收并不能準(zhǔn)確地做到量能負擔(dān)和  公平征收。在20 世紀(jì) 90 年代，歐洲有 10 多個國家開征財富稅( wealth tax) ，其征稅對象不僅包括房地產(chǎn)，還包括股票、現(xiàn)金、珠寶、古玩字畫等個人財產(chǎn)，這種類型的財產(chǎn)稅具有一定的收入調(diào)節(jié)功   能，目前只有西班牙、挪威、瑞士、比利時四個歐洲國家征收。而現(xiàn)在征收房地產(chǎn)稅的國家，主要是為地方政府提供公共服務(wù)籌集資金。例如，英國基層政府的稅收收入百分之百來自房地產(chǎn)稅       ( 市政稅) ，但該稅是對房屋使用者征收，而不是對所有者征收; 另外，地方政府對個人的二套房或空房還會有一定的折扣優(yōu)惠。 顯然，英國地方政府征收市政稅的目的并不像我們有些人想象的那樣是為了調(diào)節(jié)收入分配。

3. 改進間接稅制度

這樣來看，我國提高直接稅的比重關(guān)鍵還是要提高個人所得稅的比重。前面已經(jīng)分析過，按    可比口徑計算，我國個人所得稅在稅收收入中只占 4. 77% ，遠低于 OECD 國家( 24% ) ，甚至低于非洲國家( 18% ) 和拉美國家( 10% ) ，比亞洲的印度 ( 14. 4% ) 和印度尼西亞( 9% ) 也低很多 ( Bholane，2020) 。如果恢復(fù)對部分財產(chǎn)性收入征稅，我國個人所得稅的占比會有一定的提高，但短期內(nèi)不會有大幅度增長。因此，提高直接稅比重必須是一個漸進的過程，但這并不意味著無法  提高整個稅制的累進性。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過改進間接稅制度也能夠提高稅制的累進性。 具體有兩大措施。一是強化消費稅的征收。消費稅主要是對香煙、汽油、酒類產(chǎn)品、化妝品等非生    活必需品征收的一種選擇性間接稅，它的課征對象具有靶向性，可選擇非必需品或奢侈品征收。 根據(jù)學(xué)者的研究，這種稅的累進性僅次于個人所得稅，也可以用它來提高稅制的公平性( Hines 和James，2007) 。2019 年我國消費稅只占國際口徑稅收收入的 5. 8% ，比 OECD  國家的平均水平 ( 12% ) 低 6. 2 個百分點，其在未來的稅制改革中應(yīng)當(dāng)還有很大的完善空間。二是利用差別稅率的增值稅制度來提高稅制的累進性。前面已經(jīng)提到，歐洲一些國家雖制定較高的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅    率，但對人民生活必需品實行低稅率或零稅率，或者用一部分增值稅收入來補貼給低收入者，以此    來降低增值稅的累退性。甚至有研究發(fā)現(xiàn)，如果增值稅對生活必需品實行低稅率或者免稅，那么    從稅負與家庭支出而不是收入的關(guān)系分析，其不僅不會產(chǎn)生累退性，甚至還可能具有輕微的累進性( Thomas，2020) 。這樣看來，我國增值稅的稅率結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行調(diào)整，生活必需品和非必需品的稅率不能“一刀切”，特別是低稅率不能只給農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品，要覆蓋到所有的食品和藥品。

( 三) 完善社會保障制度

改革開放后，我國的社會保障制度不斷完善，目前已經(jīng)基本做到覆蓋全民，但離構(gòu)建“新發(fā)展格  局”的內(nèi)在要求還有一定的差距。社會保障制度完善與否直接涉及老百姓有錢是否敢花的問題，所以  逐步提高保障水平應(yīng)當(dāng)是未來社保制度改革完善的一項重要任務(wù)。當(dāng)然，我國仍屬于發(fā)展中國家，所  以制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)按照黨的十九大報告所提出的“保障適度、可持續(xù)”的方向發(fā)展。但隨著我國經(jīng)濟發(fā)  展和國家財力的增強，保障待遇也應(yīng)當(dāng)隨之適當(dāng)提高，特別是要注重提高低收入者的保障水平。目前  的社會保障制度存在“重保險、輕救助”的問題。這些年，我國重點發(fā)展了社會保險，即主要由單位和  個人繳費籌資的社會保障計劃( 如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險)  ，但對社會救濟型的社會保障計劃重視得還不夠，財政投入也不多。社會救助計劃不需要受保人出資，完全由政府財政拿錢，但享受救  助需要經(jīng)過收入調(diào)查，政府補助對象都是低收入者，受益的靶向性比較強，可用于養(yǎng)老、醫(yī)療、最低收入保障計劃( 簡稱“低?！? 等項目。目前我國的社會救助主要是低保，但保障標(biāo)準(zhǔn)較低。2019 年，全國城市低保標(biāo)準(zhǔn)平均為每人每年 7488 元，僅相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均消費支出的 26. 7% ，每戶每年享受的低保資金不到 9900 元。 “看病貴”一直是困擾許多家庭的經(jīng)濟問題和社會問題，尤其是對于貧困家庭而言，看不起病或因病致貧的現(xiàn)象屢有發(fā)生。盡管財政對城鄉(xiāng)貧困家庭的醫(yī)療救助支出增速較快，2007—2017  年的年均增長率為 22. 5% ，但 2017  年住院每人次平均救助水平僅為 1498. 4  元，相當(dāng)于全國人均住院費 8890. 7 元③的 17% 。由此來看，今后我國社會保障制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)注重靶向性更強的社會救助計劃，政府應(yīng)當(dāng)拿出更多的財政資金用于對低收入者的經(jīng)濟保  障，從而消除他們的后顧之憂，這樣對社會公平和增加消費都會有一定的積極意義。

( 四) 加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉(zhuǎn)移支付

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度是否科學(xué)合理，在我國具有特別重要的意義。因為，目前我國政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任基本上集中在地方政府，2019  年中央本級支出只占全國財政支出的14. 7%   ，這個比例不僅低于單一制國家，也低于許多聯(lián)邦制國家。特別是針對低收入群體的社會保障目前支出責(zé)任主要由地方財政承擔(dān)，這樣，地區(qū)之間的財力不平衡就會嚴重影響各地的保障水平和一部分居民的收入水平，從而進一步影響到各地區(qū)的居民消費。例如，2019 年，我國中央財政支出中社會保障支出只占 3. 5% ，而這個比例在 OECD 國家平均是 25. 7% ，澳大利亞( 32. 9% ) 、奧地利( 30. 5% ) 、丹麥( 35. 3% ) 、德國( 45. 5% ) 、愛爾蘭( 34. 1% ) 、挪威( 38. 5% ) 、英國( 34% ) 、美國( 31. 7% ) 等國家的比例甚至超過了 30% 。以最低生活保障計劃為例，目前各地的低保標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，2020  年 3  季度城市低保標(biāo)準(zhǔn)上海最高，為 1240  元/(  人· 月) ; 新疆最低，為 511. 1  元/( 人·月) ，高低相差一倍還多; 農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)也是如此，同期上海為 14880 元/( 人·年) ，黑龍江為 4325. 9 元/( 人·年) ，兩地相差 1 萬多元。此外，各地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以及基本醫(yī)療的報銷水平也都存在著差異。盡管中央財政每年向地方財政進行大量的轉(zhuǎn)移支付，2019  年已經(jīng)達到74359. 86 億元，占地方一般公共預(yù)算收入的 42. 4% ，但用于改善人民生活質(zhì)量、縮小公共服務(wù)差距的轉(zhuǎn)移支付占比并沒有超過 50% ，其中均衡地方財力的轉(zhuǎn)移支付只占 28% ，用于社會保障和社會救助方面的轉(zhuǎn)移支付僅占 17.  7% 。下一步，為了達到《“十四五”規(guī)劃建議》提出的“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”的目標(biāo)，必須不斷加大這兩類中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，這  樣才能實現(xiàn)各地區(qū)財力的相對平衡，進而保證各地區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入水平和消費水平。當(dāng)然，從  最終發(fā)展來看，中央政府未來應(yīng)更多地介入社會保險和社會救助項目，一些社會保險項目和社會  救助項目應(yīng)由中央政府在全國統(tǒng)一舉辦，這樣才能從根本上消除各地區(qū)城鄉(xiāng)居民在保障待遇上的差異。

原文鏈接： 論_新發(fā)展格局_下的財稅改革_朱青.pdf (762.31 KB, 下載次數(shù): 431)

2021-8-30 16:10 上傳

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