【2021年8月21日】朱青：陳共老師帶我走上社會(huì)保障研究之路

【名家談陳共先生】朱青：陳共老師帶我走上社會(huì)保障研究之路

陳共老師帶我走上社會(huì)保障研究之路——我國(guó)社會(huì)保障制度改革與發(fā)展問題研究

朱青

這篇文章是近10年前我為祝賀我的導(dǎo)師陳共先生八十五歲壽辰而撰寫的。不想，還不到十年，他老人家就永遠(yuǎn)離開了我們。今天推出此文以表達(dá)我們對(duì)陳共老師的悼念和哀思。

一、我是怎樣走上社會(huì)保障研究之路

我是從20世紀(jì)80年代中期開始研究社會(huì)保障問題的，在國(guó)內(nèi)的學(xué)者中，屬于較早研究社會(huì)保障問題的一代人。這還要感謝我的碩士、博士生導(dǎo)師陳共教授，是他老人家較早地把我?guī)氲缴鐣?huì)保障的研究領(lǐng)域。


1984年，我考入中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政系（現(xiàn)財(cái)政金融學(xué)院）攻讀財(cái)政學(xué)碩士學(xué)位，師從陳共老師。當(dāng)時(shí)的學(xué)制是三年，到了1986年也就是“研二”后期，研究生的課程學(xué)習(xí)已經(jīng)基本結(jié)束，系里要求我們確定碩士學(xué)位論文的題目，這時(shí)陳老師找我談了一次話。記得陳老師當(dāng)時(shí)是這樣教導(dǎo)我的：現(xiàn)在一些財(cái)政熱點(diǎn)問題如中央和地方的財(cái)政關(guān)系、財(cái)政赤字等等研究的人很多，成果也很多，而社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是個(gè)新課題，值得研究的問題很多，而且它涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面，你能不能在這個(gè)領(lǐng)域搞出點(diǎn)東西來？


當(dāng)時(shí)，我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度改革剛開始啟動(dòng)，國(guó)家在江蘇無錫、四川自貢等幾個(gè)城市搞了改革試點(diǎn)，各地的改革做法各不相同，很多改革經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)，而且更需要在改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上摸索出我國(guó)未來養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)社會(huì)保障制度發(fā)展的方向。陳老師的點(diǎn)撥對(duì)我啟發(fā)很大。我是個(gè)愛接受挑戰(zhàn)的人，很愿意探索一些新的問題，既然導(dǎo)師說社會(huì)保障制度改革是個(gè)新課題，很值得研究，那就按導(dǎo)師說的去做，爭(zhēng)取在這個(gè)領(lǐng)域搞出點(diǎn)東西出來！碩士論文的研究方向確定之后，陳老師要求我去做兩項(xiàng)工作：一是到無錫和自貢去進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，實(shí)地了解我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的具體進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)問題，研究問題；二是介紹我到財(cái)政部綜合司工資處去實(shí)習(xí)（財(cái)政部在上個(gè)世紀(jì)90年代成立社會(huì)保障司之前，綜合司的工資處負(fù)責(zé)社會(huì)保障事務(wù)），接觸并參與社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的具體工作。


這兩項(xiàng)工作對(duì)我完成碩士學(xué)位論文幫助很大，使我在感性上對(duì)社會(huì)保障制度改革問題有了較深入的理解。在社會(huì)調(diào)查和實(shí)習(xí)的基礎(chǔ)上，我順利地完成了我的碩士學(xué)位論文，并從此走上了社會(huì)保障問題的研究之路。1990年，我與財(cái)政部綜合司兩位同志合著的《社會(huì)保障初論》在中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版，這是我國(guó)較早的一本研究社會(huì)保障問題的學(xué)術(shù)著作。以后，我在碩士論文的基礎(chǔ)上，又陸續(xù)發(fā)表了一些關(guān)于社會(huì)保障改革問題的學(xué)術(shù)論文，并于2000年在中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版了我的第一部專著《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革：理論與實(shí)踐》。

1998年，我開始在人大財(cái)政金融學(xué)院讀在職博士，仍有幸?guī)煆年惞怖蠋?。在這之前，我于1996年至1997年在美國(guó)紐約州立大學(xué)（布法羅分校）管理學(xué)院做訪問學(xué)者，研究的課題是國(guó)際稅收。讀博以后，博士論文的選題一度舉棋不定。如果做國(guó)際稅收方面的研究，對(duì)我的教學(xué)工作肯定會(huì)有幫助（當(dāng)時(shí)我在校內(nèi)給本科生和研究生主講國(guó)際稅收課程）；但到了世紀(jì)之交，我國(guó)的社會(huì)保障制度改革已經(jīng)歷了十多個(gè)年頭，進(jìn)入攻堅(jiān)階段，面臨著許多問題，需要學(xué)者在理論上對(duì)其加以深入的研究。這時(shí)，陳老師鼓勵(lì)我繼續(xù)研究養(yǎng)老制度的改革問題，并建議我把養(yǎng)老金問題放到財(cái)政、金融體系乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行研究，找?guī)讉€(gè)重大問題例如財(cái)政與養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系、養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的籌資模式、開征社會(huì)保險(xiǎn)稅、發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等加以攻關(guān)性研究。我聽從了陳老師的意見，繼續(xù)在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域“耕耘”了三年，并以《養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟(jì)分析與運(yùn)作分析》為題完成了我的博士學(xué)位論文?，F(xiàn)在回想起來，我之所以能在社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域取得一些研究成果，離不開陳老師對(duì)我的教誨和點(diǎn)撥，是他老人家把我?guī)氲缴鐣?huì)保障的研究之路。

二、如何認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)保障制度的改革和完善

我國(guó)社會(huì)保障制度改革是從20世紀(jì)80年代中期開始的，到現(xiàn)在已經(jīng)走過了二十多個(gè)年頭。在這期間，黨和國(guó)家十分重視社會(huì)保障制度的改革，但在不同的歷史階段，由于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，人們對(duì)社會(huì)保障制度的改革和完善認(rèn)識(shí)不同，賦予其的使命和任務(wù)也不同。這段認(rèn)識(shí)過程大體可以分為三個(gè)階段：


(1) 從20世紀(jì)80年代中期到上個(gè)世紀(jì)末，社會(huì)保障制度的改革與完善被視為是經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施，社會(huì)保障制度改革的主要目的是要為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)。


我國(guó)社會(huì)保障制度的建立起于新中國(guó)成立后不久的1951年。1951年2月，中華人民共和國(guó)政務(wù)院（國(guó)務(wù)院的前身）頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，規(guī)定從1951年3月1日起符合條例規(guī)定的企業(yè)（有工人和職員一百人以上的企業(yè)）都要參加勞動(dòng)保險(xiǎn)（即現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)），企業(yè)的行政或資方應(yīng)按工人、職員工資總額的3%繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)金，由企業(yè)的工會(huì)對(duì)其進(jìn)行管理，其中70%留給基層工會(huì)用于支付各種勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇，30%上繳全國(guó)總工會(huì)，由總工會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑使用；而工人和職員在發(fā)生了生、老、病、殘、死等經(jīng)濟(jì)事故時(shí)可以領(lǐng)取勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)。到了1958年，勞動(dòng)保險(xiǎn)制度已在各行各業(yè)的國(guó)有企業(yè)和一部分大集體企業(yè)初步建成。應(yīng)當(dāng)說，1951年的勞動(dòng)保險(xiǎn)條例及其實(shí)施細(xì)則奠定了我國(guó)社會(huì)保障制度基礎(chǔ)。但由于當(dāng)時(shí)規(guī)定勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行由企業(yè)的行政或資方會(huì)同企業(yè)工會(huì)組織來完成，而到了“文化大革命”初期工會(huì)組織被撤銷，所以到了1969年2月財(cái)政部不得不下發(fā)《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草案）》，規(guī)定企業(yè)的養(yǎng)老、醫(yī)療、疾病、傷殘等方面的開支在營(yíng)業(yè)外支出中列支，實(shí)報(bào)實(shí)銷。


在這種制度下，企業(yè)職工的生老病死實(shí)質(zhì)上要由企業(yè)來負(fù)擔(dān)，“這樣，社會(huì)保險(xiǎn)就變成了‘企業(yè)保險(xiǎn)’”。在經(jīng)濟(jì)改革之前，這種轉(zhuǎn)變對(duì)企業(yè)來說影響不大，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下，而國(guó)家和國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)政關(guān)系又實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”。這時(shí)，企業(yè)即使在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面負(fù)擔(dān)很重，也不會(huì)影響其自身的經(jīng)濟(jì)利益。但經(jīng)濟(jì)改革后，國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)政關(guān)系開始發(fā)生變化：1979年實(shí)行企業(yè)利潤(rùn)留成制度；1983年和1984年分別對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行了兩步“利改稅”。改革以后，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)以所得稅和調(diào)節(jié)稅的形式先上繳財(cái)政，其余的則可以留歸企業(yè)建立生產(chǎn)發(fā)展基金、職工福利基金、獎(jiǎng)勵(lì)基金等，從而使企業(yè)的留利水平與企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展和職工福利水平息息相關(guān)。在這種情況下，退休費(fèi)用完全由企業(yè)在營(yíng)業(yè)外支出列支的費(fèi)用籌集辦法就會(huì)造成新、老企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重的局面：那些新建立的企業(yè)由于沒有退休費(fèi)負(fù)擔(dān)，盈利水平就可能很高；而那些退休職工較多的老企業(yè)即使經(jīng)濟(jì)效益較好，但由于退休負(fù)擔(dān)過重，也會(huì)減少盈利甚至由盈變虧?？傊?，當(dāng)時(shí)的企業(yè)養(yǎng)老制度已嚴(yán)重影響到了企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，從而給國(guó)有企業(yè)的改革設(shè)置了障礙。此外，原有的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度只覆蓋國(guó)有企業(yè)和一些大的集體企業(yè)，而且經(jīng)濟(jì)改革后逐漸發(fā)展起來的私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、個(gè)體工商戶等經(jīng)濟(jì)成分并不在制度的覆蓋范圍之內(nèi)。


“因?yàn)檫@一制度，國(guó)有企業(yè)職工產(chǎn)生了極強(qiáng)的安全感，他們有理由對(duì)在其他所有制單位就業(yè)的機(jī)會(huì)不屑一顧?！憋@然，這種制度對(duì)發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)形式并存的所有制結(jié)構(gòu)是十分不利的。隨著人口的不斷老化，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)發(fā)生越來越大的矛盾和沖突，從而最終引發(fā)20世紀(jì)80年代中后期開始的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革。這一點(diǎn)從當(dāng)時(shí)黨的文件中也可以清楚地看出。在1992年10月召開的黨的“十四大”報(bào)告中，社會(huì)保障制度改革是作為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)而被提出的。該報(bào)告指出，圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，加快經(jīng)濟(jì)改革步伐，要認(rèn)真抓好幾個(gè)相互聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)，其中之一就是“深化分配制度和社會(huì)保障制度的改革”。在1997年9月召開的黨的“十五大”的報(bào)告中，“建立社會(huì)保障體系”的內(nèi)容也是放在第五章“經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”的第二節(jié)“加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革”中作為“積極推進(jìn)各項(xiàng)配套改革”的一項(xiàng)措施來闡述的。


(2) 從本世紀(jì)初到黨的“十七大”召開前，社會(huì)保障制度的改革和完善被視為是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。


中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是從1978年開始的。這場(chǎng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革在短短的一二十年內(nèi)迅速提高了國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)效率，到本世紀(jì)初，我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到95933億元，經(jīng)濟(jì)總量已居世界第六位；人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在1980年到2000年的二十年中也翻了兩番。但經(jīng)濟(jì)改革在經(jīng)濟(jì)效率方面取得巨大成就的同時(shí)，也在社會(huì)公平方面引發(fā)了一些問題，這些問題突出表現(xiàn)在社會(huì)成員之間的收入差距迅速拉大，收入分配的基尼系數(shù)出現(xiàn)了大幅度提高。根據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，到2005年，中國(guó)居民收入的基尼系數(shù)已經(jīng)高達(dá)0.45，超過了所謂的國(guó)際警戒線。收入分配狀況惡化，必然導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)刑事案件中搶劫的立案數(shù)1988年僅為3.63萬起，而到1998年則增加到17.51萬起。本來，收入分配是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，但如果處理不好，就會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，甚至帶來政治問題。解決收入分配不公的經(jīng)濟(jì)手段一是個(gè)人所得稅，二是社會(huì)保障制度。


政府可以通過養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保等社會(huì)保障計(jì)劃向喪失勞動(dòng)能力或失去就業(yè)機(jī)會(huì)的社會(huì)成員提供各種津貼，可以提高這部分低收入群體的收入水平，達(dá)到改善收入分配境況的目的。由于到本世紀(jì)初我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)歷了二十多年，收入分配不公所引發(fā)的社會(huì)矛盾也已積累到一定的程度，所以從這個(gè)時(shí)期開始，國(guó)家非常重視社會(huì)保障制度的“社會(huì)穩(wěn)定器”功能，并把社會(huì)保障制度的改革和完善與社會(huì)穩(wěn)定緊密地聯(lián)系起來。正如陳共教授所指出的：“隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，各項(xiàng)改革都尖銳地觸及社會(huì)保障問題?！F飯碗’被打破，下崗、失業(yè)和離退休人員增多，人口老齡化趨勢(shì)加快，居民收入差距拉大，公費(fèi)醫(yī)療的浪費(fèi)與低效率現(xiàn)象嚴(yán)重，總之，經(jīng)濟(jì)改革的深化，把建立一個(gè)社會(huì)化的社會(huì)保障體系的任務(wù)，急切地推上改革的日程”。2001年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》就指出，“完善的社會(huì)保障制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，關(guān)系改革、發(fā)展和穩(wěn)定的全局”；2002年11月黨的“十六大”報(bào)告也提出，“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證”。


(3) 從2007年黨的“十七大”以后，完善社會(huì)保障制度成為黨和國(guó)家著力保障和改善民生的重要手段。


黨的“十七大”提出了科學(xué)發(fā)展觀，而科學(xué)發(fā)展觀的核心就是要以人為本。所謂“以人為本”，就是要“尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！薄笆叽蟆眻?bào)告實(shí)際上提出了一個(gè)“執(zhí)政為民、關(guān)注民生”的執(zhí)政理念，據(jù)此有人提出我國(guó)的“民生時(shí)代”已經(jīng)來臨。既然要關(guān)注民生，政府就不能不考慮那些由于各種經(jīng)濟(jì)事故（生、老、病、死、失業(yè)等）而極易面臨經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)或生活困難的社會(huì)成員。而且，這部分群體在經(jīng)濟(jì)上多屬于弱者，更需要政府的關(guān)照和幫助。這樣，完善社會(huì)保障制度也就成了保障和改善民生的題中之意。所以，“十七大”報(bào)告指出：“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，……努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”，并要求“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活”?！笆叽蟆币院螅h和國(guó)家的重要文件中，基本上都是從民生角度來提及社會(huì)保障制度的。例如，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中，第三十三章“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”就是放在綱要的第八篇“改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系”中加以論述的。


其實(shí)，分析我國(guó)社會(huì)保障制度的改革與完善，還應(yīng)有一個(gè)視角，那就是更好地滿足社會(huì)公共需要。陳共教授編著的《財(cái)政學(xué)》第六章第一節(jié)在論述社會(huì)保障支出時(shí)，就是從這個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看待社會(huì)保障制度的。陳老師認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)中，勞動(dòng)者對(duì)政府提供養(yǎng)老金、醫(yī)療、傷殘補(bǔ)貼等社會(huì)保障津貼的需求屬于社會(huì)公共需要的重要組成部分，而且勞動(dòng)者在發(fā)生生老病死等經(jīng)濟(jì)事故時(shí)能從政府那里得到社會(huì)保障幫助也是勞動(dòng)者的一種權(quán)利。我認(rèn)為，從這兩個(gè)角度來看待社會(huì)保障制度，對(duì)于我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度的改革和完善有很重要的意義。首先，如果把人民群眾（廣大的勞動(dòng)者）對(duì)社會(huì)保障制度的需求看做是社會(huì)公共需要，那么政府提供的社會(huì)保障制度就應(yīng)當(dāng)是一種公共產(chǎn)品（服務(wù)）。實(shí)際上，在西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共財(cái)政教科書中，也都是把社會(huì)保障作為公共產(chǎn)品來看待的。在這種認(rèn)識(shí)下，我們可以把社會(huì)保障制度的改革和完善看做是政府優(yōu)化公共產(chǎn)品提供的過程，目的是為了更好地滿足社會(huì)的公共需要。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，滿足公共需要是政府存在的天職。這樣看來，當(dāng)前我國(guó)政府下大力氣來抓社會(huì)保障制度的完善，財(cái)政支出不斷地向社會(huì)保障方面傾斜，是十分必要的，也是政府的職責(zé)所在。黨的“十七大”報(bào)告中多次提到公共服務(wù)問題，如“擴(kuò)大公共服務(wù)”、“公共服務(wù)均等化”等，其實(shí)也就是從社會(huì)公共需要的角度來看問題的。


其次，人民群眾有享受社會(huì)保障的權(quán)利。從這個(gè)角度看問題，那么，政府完善社會(huì)保障制度，向更多的人提供更高水平的社會(huì)保障待遇，就不應(yīng)當(dāng)被看作是一種“施舍”，而是保障人民群眾行使其基本權(quán)利的過程。實(shí)際上，我國(guó)《憲法》第四十五條已經(jīng)明確了公民享受社會(huì)保障的權(quán)利，即：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”根據(jù)這種“權(quán)利觀”，政府提供的社會(huì)保障就不能只有一部分人能夠享受，而必須是人人有份。黨的“十七大”報(bào)告中“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”的提法，實(shí)際上就是這種“權(quán)利觀”的體現(xiàn)。

三、我國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)一步完善的目標(biāo)

在陳老師《財(cái)政學(xué)（第六版）》中，明確了我國(guó)社會(huì)保障制度未來不斷完善的目標(biāo)。這些目標(biāo)反映了黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中有關(guān)社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)的基本設(shè)想。隨著近年來我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及政府財(cái)政實(shí)力的逐漸加強(qiáng)，特別是“十七大”提出的“科學(xué)發(fā)展觀”和“關(guān)注民生”的理念不斷深入人心，黨和國(guó)家對(duì)未來我國(guó)社會(huì)保障制度的完善和發(fā)展又有了一些新的規(guī)劃和要求。


《決定》提出的社會(huì)保障制度完善的目標(biāo)包括：(1) 適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。(2) 多渠道籌集社會(huì)保障基金，加強(qiáng)基金監(jiān)管，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值。(3) 完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌部分征繳，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，積極推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，條件具備時(shí)實(shí)行基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌。加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。(4) 完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，發(fā)展社會(huì)醫(yī)療救助。加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療。(5) 推進(jìn)失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度建設(shè)。加快建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。(6) 加強(qiáng)對(duì)困難群眾的救助，完善城市低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度。完善優(yōu)撫安置政策。發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利。發(fā)揚(yáng)人道主義精神，發(fā)展殘疾人事業(yè)，保障殘疾人合法權(quán)益。(7) 發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在健全社會(huì)保障體系中的重要作用。


黨的“十七大”報(bào)告在《決定》的基礎(chǔ)上，又提出了完善我國(guó)社會(huì)保障制度的一些新的目標(biāo)，其中也有一些新的表述。例如：第一，“十七大”報(bào)告要求“加快”完善我國(guó)的社會(huì)保障體系，而十六屆六中全會(huì)的《決定》只提出“完善”。第二，“十七大”報(bào)告提出我國(guó)社會(huì)保障體系構(gòu)建的目標(biāo)是“覆蓋城鄉(xiāng)”，而在《決定》當(dāng)中還提的是在“有條件的地方”探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第三，《決定》把慈善事業(yè)作為社會(huì)保障體系的需要組成部分，如提出“逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”；而“十七大”報(bào)告則明確慈善事業(yè)和商業(yè)保險(xiǎn)一道，只是社會(huì)保障體系的補(bǔ)充。第四，“十七大”報(bào)告提出了未來完善社會(huì)保障制度要重點(diǎn)抓“基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度”三大項(xiàng)目，而《決定》并沒有明確社會(huì)保障制度發(fā)展的項(xiàng)目重點(diǎn)。第五，《決定》只提出要提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，而“十七大”報(bào)告則進(jìn)一步要求“制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法”。第六，《決定》只提出要“完善城市低?！焙汀爸鸩浇⑥r(nóng)村最低生活保障制度”，而“十七大”報(bào)告中明確提出完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的目標(biāo)是“逐步提高保障水平”。第七，《決定》明確要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要“逐步做實(shí)個(gè)人賬戶”，但“十七大”報(bào)告并沒有提出這個(gè)要求。第八，《決定》只提出多渠道“籌集”社會(huì)保障基金，而“十七大”報(bào)告則要求采取多種方式“充實(shí)”社會(huì)保障基金。


我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）第三十三章“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”進(jìn)一步指出了未來五年（2011年至2015年）我國(guó)社會(huì)保障制度完善的方向。與“十七大”報(bào)告中的內(nèi)容相比，《綱要》提出的完善我國(guó)社會(huì)保障制度新的要求是：第一，不僅要加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，而且還要“穩(wěn)步提高保障水平”。第二，“十七大”報(bào)告提出要探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（新農(nóng)保），而《綱要》則明確要求實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“全覆蓋”，即所有農(nóng)民都要享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第三，“十七大”報(bào)告只提出“提高統(tǒng)籌層次，制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法”，而《綱要》明確要求在“十二五”期間“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。第四，《決定》和“十七大”報(bào)告都要求為農(nóng)民單獨(dú)建立養(yǎng)老保障制度，但《綱要》提出“逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度有效銜接”，即做到城市居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度的一體化。第五，《決定》和“十七大”報(bào)告都提出過社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的問題，但《綱要》明確提出了“積極穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老基金投資運(yùn)營(yíng)”的問題。第六，《綱要》對(duì)完善城鄉(xiāng)“低保”制度提出了進(jìn)一步的要求，即“健全低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理提高低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平”，而且還要求“加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保與最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)和扶貧開發(fā)等政策的銜接”。第七，在社會(huì)福利方面，《綱要》提出“推動(dòng)社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，逐步提高國(guó)民福利水平”。

四、完善我國(guó)社會(huì)保障制度需要注意研究的幾個(gè)問題

陳共老師的《財(cái)政學(xué)（第六版）》在“我國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)一步完善的目標(biāo)和問題”中提出了三個(gè)十分值得研究的制度設(shè)計(jì)問題，即：養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資模式、開征社會(huì)保險(xiǎn)稅以及為廣大的農(nóng)村人口建立社會(huì)保障制度。這些問題的研究和解決直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)保障制度的平穩(wěn)發(fā)展和不斷完善。


(一) 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資模式
我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行什么樣的籌資模式，是現(xiàn)收現(xiàn)付式還是基金式？這個(gè)問題在理論界長(zhǎng)期存在著爭(zhēng)論，在實(shí)踐中也存在著理想與現(xiàn)實(shí)的矛盾。具體到我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果實(shí)行基金式，那么個(gè)人賬戶就要做實(shí)。所謂“統(tǒng)賬結(jié)合”，就是基本養(yǎng)老基金分為兩塊：社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金。按照目前規(guī)定，企業(yè)單位為職工按工資總額20%繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)要進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，而職工個(gè)人按工資8%繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶基金。這種制度設(shè)計(jì)的考慮是：政府用社會(huì)統(tǒng)籌基金支付當(dāng)期已經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金，而個(gè)人賬戶基金里的資金將用于投資，保值增值，以便未來用其支付退休職工（即目前的在職職工）的養(yǎng)老金。但問題時(shí)，一些地區(qū)退休職工多，退休費(fèi)用支出的規(guī)模大，20%的繳費(fèi)規(guī)模不能夠滿足當(dāng)期養(yǎng)老金的支出需要。


解決這個(gè)問題有兩個(gè)選擇：一是提高企業(yè)的繳費(fèi)比例，但如果這么做勢(shì)必增加企業(yè)的勞動(dòng)力成本，不利于解決就業(yè)問題；二是動(dòng)用個(gè)人賬戶基金里的錢，讓其中的一部分或全部資金也用于支付當(dāng)期退休職工的養(yǎng)老金。如果選擇后者，個(gè)人賬戶基金必然會(huì)出現(xiàn)所謂的“空賬”，即“只有賬，沒有錢”。很多人擔(dān)心，在人口老化的情況下，如果當(dāng)前的在職職工不在個(gè)人賬戶基金里存足夠的錢，那么一旦他們幾十年后退休，他們的養(yǎng)老費(fèi)用就要由后代負(fù)擔(dān)，而后代的工作人口會(huì)隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的變化而不斷下降，以至未來的工作人口無力負(fù)擔(dān)老年人沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。沿著這個(gè)思維邏輯，人們主張目前的年輕人（在職職工）趕緊在個(gè)人賬戶基金中自己存錢，等幾十年后退休時(shí)動(dòng)用自己個(gè)人賬戶的資金進(jìn)行消費(fèi)，不給后代增加負(fù)擔(dān)。這就是個(gè)人賬戶“做實(shí)”的理論依據(jù)。但在現(xiàn)實(shí)中，做實(shí)個(gè)人賬戶的矛盾也是存在的。陳共教授在《財(cái)政學(xué)（第六版）》中指出：“如果不再用個(gè)人賬戶繳費(fèi)收入補(bǔ)充當(dāng)期養(yǎng)老金開支，當(dāng)期社會(huì)統(tǒng)籌基金與當(dāng)期養(yǎng)老金支付之間會(huì)存在很大的缺口，這個(gè)缺口實(shí)際上是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一筆隱性債務(wù)，那么這筆隱性債務(wù)應(yīng)當(dāng)由什么資金來化解？這個(gè)缺口應(yīng)當(dāng)由誰來補(bǔ)足呢？”陳老師在教材中提出了現(xiàn)實(shí)中“做實(shí)”個(gè)人賬戶最大的工作難點(diǎn)。從2001年起，國(guó)家先后在一些地區(qū)搞了“做實(shí)”個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，其基本做法就是財(cái)政（包括中央財(cái)政和地方財(cái)政）掏錢做實(shí)。但正如陳老師在教材中所指出的：“填實(shí)‘空賬’措施一旦推廣到全國(guó)，則必須尋求切實(shí)可行的、可靠的資金來源?！碑?dāng)前國(guó)家的財(cái)政收入確實(shí)比過去充裕多了，2011年已突破10萬億元（達(dá)到103740億元），但是，也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前財(cái)政在“民生時(shí)代”所面臨的民生支出壓力也越來越大，財(cái)政在許多民生支出方面面臨著巨大的需求壓力而仍然“心有余而力不足”。例如，2011年，全國(guó)財(cái)政支出同比增長(zhǎng)了21.2%，但其中用于社會(huì)保障和就業(yè)的支出比上年僅增長(zhǎng)了22%，僅高于財(cái)政支出平均增幅0.8個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)然，我們不能據(jù)此就說財(cái)政不重視民生，因?yàn)楫?dāng)年財(cái)政用于教育的支出同比增長(zhǎng)了28.4%，用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出同比增長(zhǎng)了32.5%，用于住房保障的支出同比增長(zhǎng)了60.8%，增幅都遠(yuǎn)高于財(cái)政支出的平均增幅(21.2%)和財(cái)政收入的增幅(24.8%)。上述情況說明，目前財(cái)政民生支出的項(xiàng)目之間存在著很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，財(cái)政資金并沒有充裕到可以面面俱到地保證各項(xiàng)民生支出的資金需要，從某種意義上說，仍處于“捉襟見肘”的狀況。在這種境況下，讓財(cái)政拿出很大一部分資金去“做實(shí)”個(gè)人賬戶，確實(shí)存在著需要與可能、長(zhǎng)期利益與短期利益之間的矛盾。


“做實(shí)”個(gè)人賬戶還有一個(gè)問題需要考慮，就是個(gè)人賬戶基金里的資金如何保值增值？由于當(dāng)前一部分試點(diǎn)地區(qū)個(gè)人賬戶已經(jīng)全部或部分做實(shí)，所以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的儲(chǔ)備規(guī)模達(dá)到了近2萬億。按照目前的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余只能買國(guó)債或存銀行，不能進(jìn)行其他投資。這在物價(jià)不斷上漲的情況下，2萬億的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不要說增值，就是保值也很難做到（2011年通貨膨脹率為5.4%，高于3.5%一年期的定期存款利率）。在這種情況下，一些同志主張基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以拿出一部分資金入股市（當(dāng)然是通過一定的機(jī)構(gòu)間接入市），但是這又面臨如何規(guī)避股市的投資風(fēng)險(xiǎn)？有人根據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)從成立到2010年底年均投資收益率9.17%的業(yè)績(jī)，提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入股市可以取得較高的收益，沒有什么風(fēng)險(xiǎn)，因此主張基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市。但這種做法沒有解決一旦基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市出現(xiàn)虧損，誰來承擔(dān)和彌補(bǔ)這個(gè)虧損的問題。而在目前我國(guó)資本市場(chǎng)不規(guī)范、不完善的情況下，股票投資（包括基金投資）是有很大的風(fēng)險(xiǎn)的。其實(shí)，美國(guó)的基本養(yǎng)老基金也面臨這個(gè)問題。


美國(guó)的基本養(yǎng)老基金（OASDI）目前實(shí)行部分基金式，儲(chǔ)備基金的規(guī)模很大，但美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能買國(guó)債（美國(guó)銀行是私人銀行，存銀行也有風(fēng)險(xiǎn)），投資收益率也較低（低于股票的長(zhǎng)期收益率）。在克林頓時(shí)期，美國(guó)成立了一個(gè)社會(huì)保障改革委員會(huì)，當(dāng)時(shí)也有委員提出要讓社會(huì)保障基金入市，獲取資本市場(chǎng)的高收益，以解決未來美國(guó)社會(huì)保障資金不足的問題。但這種觀點(diǎn)立即遭到了很多人的反對(duì)，反對(duì)的主要理由就是股市投資會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)耶魯大學(xué)著名的金融學(xué)教授希勒在《金融新秩序》一書中指出：“很多人似乎認(rèn)為，我們從金融市場(chǎng)的歷史中得來的智慧是，股市長(zhǎng)期來看會(huì)提供每年12%的回報(bào)，因此強(qiáng)迫社會(huì)保障參與者投資股市，將有效地化解社保體系的預(yù)算問題。這不是金融智慧，它只是簡(jiǎn)單地打賭股市的將來還會(huì)擁有過去那樣的好運(yùn)。”


其實(shí)，如果我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付式，個(gè)人賬戶不做實(shí)，那么就不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前這種糾結(jié)的局面。那么，在現(xiàn)收現(xiàn)付模式下，我國(guó)今后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否會(huì)面臨破產(chǎn)的境地？回答是否定的。因?yàn)椋灰磥淼膭趧?dòng)生產(chǎn)率不斷提高，職工的工資不斷增長(zhǎng)，那么，即使今后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率有所提高，未來的在職職工也是可以承受的。目前政策的關(guān)鍵，是如何提高未來人口的勞動(dòng)生產(chǎn)率。


(二) 開征社會(huì)保險(xiǎn)稅
社會(huì)保險(xiǎn)在我國(guó)目前有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五個(gè)險(xiǎn)種，它們主要是靠企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行籌資（其中工傷和生育險(xiǎn)全部由企業(yè)繳費(fèi)），一些地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還需要中央和地方財(cái)政的撥款進(jìn)行補(bǔ)貼（2010年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金共計(jì)1954億元）。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)目前在20多個(gè)省市是地方稅務(wù)部門征收的，而在其他地區(qū)則是由勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)征收。即使是在稅務(wù)部門征收的地區(qū)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也是由勞動(dòng)保障部門委托稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。“無論由哪個(gè)部門征收，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)目前還不是一種稅收。既然不是稅收，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)就不適用于稅收征收征管法的相關(guān)規(guī)定?！庇捎谏鐣?huì)保險(xiǎn)沒有實(shí)行“費(fèi)改稅”，所以在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之前，拖欠或偷逃社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況在我國(guó)比較普遍。據(jù)此，學(xué)術(shù)界很多同志主張將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保險(xiǎn)稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收（不是受托代征），適用稅收征管法；企業(yè)如果不繳納，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以對(duì)其采取稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行和限制離境等措施，從而可以更有利于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的收繳，保證社會(huì)保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施。陳老師的《財(cái)政學(xué)》教材也是持有這種觀點(diǎn)的。


2011年7月1日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》開始實(shí)施?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第六十三條明確規(guī)定，用人單位逾期未繳納或者補(bǔ)足社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)“可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢其存款賬戶；并可以申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以要求該用人單位提供擔(dān)保，簽訂延期繳費(fèi)協(xié)議。用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且未提供擔(dān)保的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！睉?yīng)當(dāng)說，《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施后，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收在法律上得到了很大的保障。在這種情況下，社會(huì)保險(xiǎn)的“費(fèi)改稅”是否仍然必要？我認(rèn)為，從以下兩點(diǎn)原因看，社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”的必要性還是存在的：


第一，將社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）與政府的一般稅收通盤考慮是目前國(guó)際上的一種趨勢(shì)。社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃是由政府舉辦的，它如同政府的其他公共項(xiàng)目一樣，也要由政府提供資金，只不過它是由企業(yè)和個(gè)人的專項(xiàng)繳費(fèi)（稅）收入進(jìn)行籌資，而一般的政府項(xiàng)目是由所得稅、增值稅等一般稅收收入籌資的。由于社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃與政府的關(guān)系，所以在許多國(guó)家政府財(cái)政都是社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的最終財(cái)力后盾。目前在發(fā)達(dá)國(guó)家中，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃而聽任社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃在財(cái)力上自求平衡、政府不承擔(dān)任何補(bǔ)貼責(zé)任的國(guó)家只有美國(guó)。由于老年、遺屬和殘疾保險(xiǎn)計(jì)劃（OASDI）津貼的替代率較低以及覆蓋面較寬等原因，美國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)稅的稅率很低，雇主和雇員的稅率均不超過6%，與歐洲國(guó)家相比還有一定的提升空間，所以美國(guó)在人口老化的情況下一直是靠提高社會(huì)保險(xiǎn)稅率的辦法來應(yīng)付公共養(yǎng)老金等支出的增長(zhǎng)壓力，而沒有動(dòng)用政府一般預(yù)算資金對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃進(jìn)行補(bǔ)貼。


但歐洲國(guó)家的情況就不同。由于這些國(guó)家人口老化程度較高，養(yǎng)老金等社會(huì)保險(xiǎn)津貼的支付也比較慷慨，所以社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率（稅率）已經(jīng)相當(dāng)之高，有的國(guó)家僅雇主的繳費(fèi)率就已經(jīng)超過了30%，有的甚至達(dá)到了40%。這種狀況造成了這些國(guó)家勞動(dòng)力的稅負(fù)過高，從而嚴(yán)重影響了勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求平衡。在這種情況下，許多國(guó)家開始考慮將社會(huì)保險(xiǎn)的籌資渠道轉(zhuǎn)向?qū)οM(fèi)課征的增值稅（如德國(guó)）或?qū)Y本等課征的所得稅（如荷蘭），以平衡勞動(dòng)、資本和消費(fèi)三個(gè)稅基之間的稅負(fù)。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)之一是勞動(dòng)力價(jià)格較低，這也是吸引外資的一個(gè)重要條件。但目前我國(guó)五大社會(huì)保險(xiǎn)的總和繳費(fèi)率已經(jīng)很高，僅企業(yè)的繳費(fèi)率就接近或超過了30%（各個(gè)地區(qū)不同）。如果隨著人口老化進(jìn)一步提高社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率，勢(shì)必會(huì)造成我國(guó)勞動(dòng)力成本不斷攀升，從而影響我國(guó)的就業(yè)形勢(shì)和勞動(dòng)力成本低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)資本和消費(fèi)的課稅來解決社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃資金需求不斷增長(zhǎng)的問題。也就是說，我們要跳出社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)這個(gè)圈子來考慮社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的籌資問題。這樣就有必要把政府財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃更緊密地聯(lián)系起來，進(jìn)而也要求人們將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)放在政府稅收的大視野里通盤進(jìn)行考慮，而不應(yīng)再“就社保費(fèi)論社保費(fèi)”了。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)際情況來看，凡是社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）征收規(guī)模較大的國(guó)家，其一般稅收的征收規(guī)模往往就較小，二者之間有一個(gè)互替的關(guān)系。這說明社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）與政府一般稅收之間是有內(nèi)在聯(lián)系的，它們對(duì)于政府籌資的意義十分相近。從這個(gè)意義上看，如果我國(guó)將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改成社會(huì)保險(xiǎn)稅并納入政府的預(yù)算進(jìn)行管理，則更有利于國(guó)家制定財(cái)政的整體發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)稅收政策。


第二，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)名正言順地征收而不是代征，可以提高征收效率。一是，稅務(wù)機(jī)關(guān)擁有一支專業(yè)的征收隊(duì)伍（包括征收和稽查人員），其規(guī)模足以完成社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收任務(wù)。特別是近年來國(guó)家實(shí)施了金稅工程（目前金稅工程三期已經(jīng)啟動(dòng)），大大提高了稅務(wù)部門的信息化征管水平。二是，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（稅）是對(duì)企業(yè)的工資總額按一定比例課征的，而稅務(wù)部門在課征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的過程中都需要掌握企業(yè)的工資發(fā)放情況，這樣稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（稅）就具有十分便利的條件。例如：企業(yè)所得稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)放的工資可以稅前扣除，這樣企業(yè)在納稅申報(bào)時(shí)就要向稅務(wù)機(jī)關(guān)如實(shí)申報(bào)當(dāng)年的工資發(fā)放情況；另外，個(gè)人所得稅法規(guī)定，企業(yè)在向職工發(fā)放工資時(shí)負(fù)有個(gè)人所得稅的代扣代繳義務(wù)，并負(fù)有向稅務(wù)機(jī)關(guān)全員全額申報(bào)職工收入的義務(wù)。


(三) 如何解決農(nóng)村人口的社會(huì)保障問題
盡管近年來國(guó)家在廣大的農(nóng)村地區(qū)推行“新農(nóng)合”和“新農(nóng)?！?，但相對(duì)于城市職工的社會(huì)保障而言，農(nóng)民的社會(huì)保障待遇還是比較低的。例如，農(nóng)民在省級(jí)醫(yī)院住院的費(fèi)用報(bào)銷比例基本上還在70%以下；農(nóng)民60歲以后每月從政府得到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)平均也僅為70元左右。“顯然，建立健全農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度，已成為我國(guó)發(fā)展和完善社會(huì)保障制度的當(dāng)務(wù)之急?！辫b于農(nóng)村人口的收入水平較低，所以目前大幅度提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平很難做到。陳老師在《財(cái)政學(xué)》教材中提出的解決農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本思路是“既不可操之過急，也不應(yīng)任其自然發(fā)展，必須在加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的過程中，不失時(shí)機(jī)地有計(jì)劃、有步驟地開展農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)”，我認(rèn)為這是符合中國(guó)實(shí)際的。目前無論是“新農(nóng)合”還是“新農(nóng)?！?，都是自愿性計(jì)劃，農(nóng)民自愿參加。在這種制度下，參保率之所以都高達(dá)90%以上，主要是因?yàn)樨?cái)政給予大量補(bǔ)助。例如，2012年，衛(wèi)生部要求“新農(nóng)合”的人均籌資水平達(dá)到300元左右，其中農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)50元，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)250元。目前就是靠財(cái)政補(bǔ)助的“吸引力”來鼓勵(lì)農(nóng)民積極參加養(yǎng)老和醫(yī)療的社會(huì)保障計(jì)劃。但這種自愿性也帶來了許多問題，突出一點(diǎn)就是所謂的“逆向選擇”。有些人年輕或身體好時(shí)就選擇不參合，而一旦身體出了問題馬上參加“新農(nóng)合”去享受報(bào)銷待遇。在自愿原則下，高的參保率需要基層干部做大量的工作，成本很高。所以，“新農(nóng)合”和“新農(nóng)保”今后都面臨一個(gè)由自愿轉(zhuǎn)向強(qiáng)制的問題。二者一旦轉(zhuǎn)向強(qiáng)制，實(shí)際上就成為了社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。


另外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，城市職工的社會(huì)保險(xiǎn)與農(nóng)村居民的社會(huì)保險(xiǎn)是分立還是合二為一？從城市化的發(fā)展方向上看，今后的城市化水平會(huì)不斷提高（據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)每年會(huì)提高1個(gè)百分點(diǎn)）。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2012年《社會(huì)藍(lán)皮書》提供的數(shù)據(jù)，2011年中國(guó)歷史上第一次城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平已超過50%。所以，未來當(dāng)農(nóng)村人口降低到一定比例以后，農(nóng)村居民的收入水平也會(huì)比現(xiàn)在大幅度提高。屆時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度，從必要性和可能性上看都是存在的。這也正是發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障制度完善方面所走過的道路。

文章摘選《陳共教授教學(xué)人生》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017年2月出版。文章作者：朱青，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、我國(guó)著名稅務(wù)專家。中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授。

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