美國進步時代財稅改革的研究

全國兩會今日閉幕，在兩會期間，代表們提出了諸多關于稅的建議，如征收遺產(chǎn)稅，對教師免稅，提高個人所得稅起征點等，這些建議對國家財稅改革都是有參考意義的。

由中國的兩會稅收問題的建議，可以引起我們對中國稅收改革問題的思考，借鑒國外的稅收改革，例如美國的財稅改革都經(jīng)歷了哪些過程呢？

美國進步時代財稅改革

         “進步時代”是美國現(xiàn)代財政制度的成形期。美國進步時代是19世紀90年代到20世紀20年代(1890-1920)在此之前，美國財政制度是雜亂而低效的。就稅種而言，那時的稅種極多，凡是想象得出的名目都可用來向民眾征稅。但那么多稅種卻無法使國家汲取足夠的財政收入。就支出而言，那時還沒有現(xiàn)代意義上的預算。每一個政府部門自己爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有詳盡而統(tǒng)一的預算。這樣，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監(jiān)督，為貪贓枉法留下無數(shù)機會。

在進步時代，美國從收入和開支兩方面對其財政制度進行了徹底的改造。

  

        在收入方面，最重要的變化是引入了個人所得稅和公司所得稅。當然，引入所得稅曾遭到保守勢力的頑強抵抗。聳人聽聞的說法是，所得稅體現(xiàn)的是共產(chǎn)主義和社會主義的原則。最高法院也宣布這種稅違反美國憲法。但到1913年，50個州中有42個州批準了憲法第十六條修正案，“國會有權對任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅”。

        相對以前雜七雜八的稅種，所得稅有三大優(yōu)勢：一是簡單，用一個稅種替代了一批稅種：二是公平，稅負是依據(jù)經(jīng)濟能力分配的；三是高產(chǎn)，這一類稅產(chǎn)生的收入比其他任何稅種都多。這三大優(yōu)勢有助于緩解美國當時面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，急劇的社會變遷引發(fā)尖銳的階級沖突，而政府缺乏再分配能力應付種種危機。在以后的年代里，所得稅在美國財政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事實上所有發(fā)達國家都或早或遲經(jīng)歷了引入所得稅的過程?，F(xiàn)在，所得稅在所有這些國家都是最重要的稅種。

         在支出方面，最重要的變化是引入現(xiàn)代預算制度。直到20世紀初，在美國，所謂預算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準確，更談不上完整。馬寅初先生1914年在其英文著作《紐約的金融》中指出了這些制度缺陷。在這種情況下，美國雖然號稱民主，民眾實際上根本無法對政府行為進行有效監(jiān)督。結(jié)果，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

         改革的動力來源于人民的不滿。1905年，一批人設立了旨在推動紐約市預算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”(the Brookings Institution)便是由它演變而來的。這些預算改革者指出，預算問題絕不僅僅是個無關緊要的數(shù)字匯總問題，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是“看不見的政府”(invisible government)，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”(irresponsible government)。“不負責任的政府”不可能是民主的政府。預算改革的目的就是要把“看不見的改府”變?yōu)?/font>“看得見的政府”(visible government)。“看得見”，人民才有可能對它進行監(jiān)督。在這個意義上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”(institutional method of control without violence )。改革派的意思很清楚，與其對人們的憤怒置若罔聞，聽任矛盾激化，不如進行預算改革，緩和階級沖突。

那么，什么樣的預算才算是現(xiàn)代意義上的預算呢？

  弗里德利克·克萊文蘭德(Federick A Clveland)1915年在他的《美國預算觀念的進化》(Evolution of the Budget Idea in the United States)一書中，提出了以下幾條：

  第一，它是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。

  第二，它是一個統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支。

  第三，它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類。

  第四，對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。

  第五，這個計劃必須對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。

  第六，這個計劃必須得到權力機構(gòu)(議會)的批準，并接受其監(jiān)督。

  第七，為了便于民眾監(jiān)督，預算內(nèi)容和預算過程必須透明。

特朗普大規(guī)模稅改

  稅改歷來是美國總統(tǒng)競選的“賣點”，也是各任總統(tǒng)施政的重點。

       2017年9月27日美國財政部發(fā)布的由特朗普政府、眾議院籌款委員會和參議院財政委員共同起草的框架性稅改方案，題目為《關于修復支離破碎的稅收法典的統(tǒng)一框架》(UnifiedFromework for Fixing Our Broken Tax Code)。因后一個方案由政府和國會共同參與起草，其認可度更高。該方案提出建立一個促進經(jīng)濟增長，有利于中產(chǎn)階層家庭，保護勞動和就業(yè)，美國優(yōu)先的稅制體系。

   改革目標為：拓寬稅基、取消稅收優(yōu)惠和促進經(jīng)濟增長，具體包括給美國中產(chǎn)家庭減稅；大大降低納稅申報復雜度；給企業(yè)，尤其是小企業(yè)減稅；取消激勵工作崗位、資本和稅收收入轉(zhuǎn)移的稅收優(yōu)惠；拓寬稅基，取消對特殊利益群體的稅收優(yōu)惠而促進稅收公平。

那么，特朗普稅改對經(jīng)濟會產(chǎn)生什么效應呢？

一、對美國經(jīng)濟的可能影響

  特朗普稅改對美國經(jīng)濟形成利好，具體體現(xiàn)在以下幾方面：提高國內(nèi)的投資熱情，增加就業(yè)。由于降低了企業(yè)所得稅和個人所得稅稅率，增加了企業(yè)的稅后利潤和個人的稅后收入，相應會提升企業(yè)的投資意愿和國民的勞動熱情，同時家庭稅后收入的增加也會提振本國消費意愿，對美國的經(jīng)濟和就業(yè)形成利好。

扭轉(zhuǎn)稅基被侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移局面，引導國外利潤回流美國。降低企業(yè)所得稅稅率和實行屬地征收原則，可以顯著提高美國對企業(yè)利潤的吸引力，從而會減少甚至“消滅”目前存在的利用“倒轉(zhuǎn)”進行的避稅現(xiàn)象，將在美國創(chuàng)造的利潤留在本國。更為重要的是，實行屬地征收原則，不但能消除“稅基侵蝕和利潤外移”問題，而且可以吸引稅基和利潤向美國轉(zhuǎn)移，比如，會吸引跨國公司總部遷往美國，在某種程度上形成國際上的“稅收洼地”。

增加政府收入。盡管降低企業(yè)所得稅和個人所得稅稅率短期會產(chǎn)生減稅效應，但在降稅率的同時，也取消了諸多稅收優(yōu)惠，從而擴大了稅基，且因稅率降低和稅制簡化，會大大降低納稅人偷逃稅的動機，從而也會產(chǎn)生增收效應。尤其重要的是，從中長期看減稅帶來的經(jīng)濟增長，增加了稅源。“稅收洼地”效應，也是美國未來的增收因素。

二、對世界經(jīng)濟的可能影響

  特朗普稅改方案的實施，對世界經(jīng)濟影響的積極因素和消極因素相互交織，增加了世界經(jīng)濟發(fā)展的不確定性。具體而言：

1. 因國際稅收競爭的考慮，引發(fā)全球減稅，促進經(jīng)濟復蘇

  降低企業(yè)所得稅稅率是當前全球的稅改趨勢。據(jù)美國稅收基金會的研究，全球企業(yè)所得稅平均稅率(按照GDP權重計算的加權平均稅率)已從2003年的30%左右下降到2015年的22.8%。美國此次企業(yè)所得稅稅率下調(diào)，一方面是順應全球企業(yè)所得稅稅率下降的改革趨勢，另一方面也是為了提高本國稅收競爭力(擬定稅率低于全球平均水平和發(fā)達國家平均水平)。作為全球經(jīng)濟的引領者，美國企業(yè)所得稅稅率下調(diào)且調(diào)至全球(發(fā)達國家)平均水平之下，有可能助推其他國家繼續(xù)大幅下調(diào)企業(yè)所得稅稅率，提高本國稅收競爭力。據(jù)報道，法國、意大利、荷蘭、英國、澳大利亞等國家紛紛表示降低企業(yè)所得稅稅率。因此，可以估計，特朗普企業(yè)所得稅改革方案，將助推全球企業(yè)所得稅稅率下調(diào)的趨勢，帶來新一輪全球減稅，進而促進全球經(jīng)濟復蘇。

2. 影響全球結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解結(jié)構(gòu)失衡問題，有助于全球經(jīng)濟再平衡

  當前全球經(jīng)濟增速放緩，從表面上看，源于國際金融危機的后遺癥，但其根本原因在于全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，以及由此引發(fā)的全球制造業(yè)中心和金融貨幣中心背離，虛擬經(jīng)濟和實體經(jīng)濟井購。形成全球供需失衡。例如，近年來，一些國家金融市場高歌集進連創(chuàng)新高，虛擬經(jīng)濟脫離實體經(jīng)濟，使實體經(jīng)濟復蘇乏力、債頭高企。美國降低企業(yè)所得稅，一方面促使全球資本回流美國，而且有利于美國企業(yè)，特別是制造業(yè)發(fā)展，另一方面引發(fā)其他用安的取動效應，加強結(jié)構(gòu)性改革。這兩個方面因素疊加，會在一定程度上緩解全球經(jīng)濟失衡問題，使金融資本更好地服務實體經(jīng)濟因此，從長遠來看，美國降低企業(yè)所得稅，具有一定的積極效應，可以影響全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，有助于全球經(jīng)濟再平衡。

3. 對新興國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競爭力，產(chǎn)生不利影響

  自21世紀以來，新興經(jīng)濟休迅速竭起，經(jīng)濟增長的速度加快，全球影響力逐步提升。受金融危機、歐債危機等影響，世界經(jīng)濟重心加快由大西洋向亞洲地區(qū)轉(zhuǎn)移的速度。新興經(jīng)濟休在全球經(jīng)濟中的分量明顯增大，其在國際舞臺上的影響力不斷增強。然而，美國降低企業(yè)所得稅帶來的美國增長預期和投資收益率提高效應，將在一定程度上影響一些國家，待別是新興國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競爭力，延緩上述趨勢變化。

  美國降低企業(yè)所得稅，將通過兩個傳導途徑影響其他國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競爭力：

其一，降稅將會提升美國經(jīng)濟增長的預期，使美元繼續(xù)走強，促使國際資本加速回流美國

其二，因企業(yè)所得稅稅負的降低，企業(yè)投資收益率的提高，疊加美國國內(nèi)市場需求的擴大，會吸引全球?qū)崢I(yè)資本(包括中國的民間資本)流向美國，加速美國的再工業(yè)化。

  從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國際分工體系而言，這可能對當前一些國家的產(chǎn)業(yè)升級，特別是新興國家的轉(zhuǎn)型升級帶來不利影響長期以來，在國際產(chǎn)業(yè)分工體系中，美國等發(fā)達國家占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，新興經(jīng)濟體快速發(fā)展，雖然也與技術進步和質(zhì)量提升有關，但更多的是體現(xiàn)在經(jīng)濟總量的擴張上。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、升級，一直是新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家面臨的重要任務，美國降低企業(yè)所得稅，所帶來的資本和產(chǎn)業(yè)回流美國，會使一些中高端資本力量繳出或不再考慮進入這些國家，使它們的轉(zhuǎn)型升級受到不利影響。