專訪朱青教授：以規(guī)范精準的稅收優(yōu)惠政策更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

專訪朱青教授：以規(guī)范精準的稅收優(yōu)惠政策更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

來源：中國稅務(wù)雜志社
原文鏈接：https://mp.weixin.qq.com/s/JrPRh9WoMOknMUdC9jDR3g

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機制。稅收優(yōu)惠政策作為宏觀調(diào)控的重要手段，在促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展、推動高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮出積極作用。對稅收優(yōu)惠政策予以規(guī)范，既是保障稅收收入職能的客觀需要，也是確保稅制統(tǒng)一、稅負公平的內(nèi)在要求。

怎樣理解規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的重要意義？應(yīng)重點從哪些方面發(fā)力進一步規(guī)范稅收優(yōu)惠政策？如何讓稅收優(yōu)惠政策更加精準發(fā)揮作用？圍繞這些問題，《中國稅務(wù)》專訪了中國人民大學(xué)財稅研究所首席教授朱青。

1、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)
《中國稅務(wù)》：黨的二十屆三中全會和今年政府工作報告均對規(guī)范稅收優(yōu)惠政策提出要求，這是基于怎樣的現(xiàn)實背景？
朱青：黨中央作出“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”這一重要戰(zhàn)略部署主要目的是叫停和禁止各地利用違法或違規(guī)的稅收優(yōu)惠來招商引資。這點在黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》中有明確表述，即“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。稅收優(yōu)惠是政府手中重要的政策工具，但政府出臺稅收優(yōu)惠措施必須符合法律程序。我國立法法第十一條規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律；第八十二條也規(guī)定，地方不能對第十一條規(guī)定的事項制定地方性法規(guī)。目前一些地方利用所謂“稅收返還”招商引資，降低了納稅人的實際稅率，影響了“稅率的確定”，實際上是違反立法法的行為，必須予以糾正和制止。

《中國稅務(wù)》：規(guī)范稅收優(yōu)惠政策對于當前經(jīng)濟社會發(fā)展具有怎樣的意義？
朱青：規(guī)范稅收優(yōu)惠政策主要有兩大意義。
一是構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的需要。我國國土遼闊人口眾多，具有構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的客觀基礎(chǔ)，但如果各地“畫地為牢”“以鄰為壑”，搞地方保護和市場分割，全國統(tǒng)一大市場就難以建成。所以黨的二十屆三中全會關(guān)于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場明確提出了“推動市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一”“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”等要求。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策正是要在稅收層面清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一大市場形成的因素，對于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場有著重要的促進作用。
二是提高地方財政能力的需要。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2024年全國一般公共預(yù)算支出中，地方財政支出占比約85.7%。因此，地方財力是否充裕，對于政府提供公共服務(wù)至關(guān)重要。近些年，由于我國經(jīng)濟持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還不夠穩(wěn)固，加之政府出臺了一系列大規(guī)模減稅降費政策，我國的宏觀稅負從2012年的18.7%逐步降至2024年的約13%。一些地區(qū)為了招商引資違規(guī)出臺“稅收返還”政策，從而使政府真正能夠動用的財力更為有限。這些都直接影響到政府履行職責的能力和對民生的支出。例如，2016至2023年我國一般公共預(yù)算教育支出、社會保障與就業(yè)支出年均增長分別為5.7%、9.2%，而2024年這兩項支出僅分別增長2%、5.6%?？梢?，違法違規(guī)的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)對各地的財政支出能力造成了明顯影響。黨的二十屆三中全會提出“增加地方自主財力”，如果不規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，稅務(wù)部門好不容易征收上來的稅款又通過一些不合規(guī)的方式“返還”回去，這樣地方的稅收收入得而復(fù)失，無法形成真正的自主財力。

《中國稅務(wù)》：規(guī)范稅收優(yōu)惠政策應(yīng)重點從哪些方面發(fā)力？
朱青：“規(guī)范”就是依法辦事，就是要落實稅收法定，不能“政出多門”、自作主張。對此，首要的是各級地方政府要提高政治站位，充分認識和深刻理解規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的必要性和重要意義，從構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的高度對待這一問題。其次，充分發(fā)揮審計部門的督促作用也十分重要。2024年1月的全國審計工作會議首次要求“深入揭示一些地方招商引資中違規(guī)出臺‘小政策’、形成‘稅收洼地’等問題，嚴肅查處違規(guī)返稅亂象”，這種審計的高壓勢態(tài)應(yīng)當持續(xù)下去。此外，一些地方已不允許向有關(guān)部門提供企業(yè)具體的納稅數(shù)據(jù)，在技術(shù)上和管理上堵住有關(guān)部門將各種補貼與實際納稅額掛鉤的通道，這種做法也值得推廣。

2、聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進稅收優(yōu)惠政策精準發(fā)揮作用
《中國稅務(wù)》：黨的二十屆三中全會強調(diào)“完善對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機制”。在您看來，“重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”包括哪些方面？又應(yīng)如何促進稅收優(yōu)惠政策精準發(fā)揮作用？
朱青：黨的二十屆三中全會所要杜絕的是不規(guī)范的稅收優(yōu)惠，說白了就是那些地方自己搞的減免稅“土政策”。而國家法律法規(guī)給予的稅收優(yōu)惠必須繼續(xù)讓納稅人享受到位。目前我國稅收優(yōu)惠政策數(shù)量眾多、十分繁雜，應(yīng)當認真進行清理，有些過時的或者容易造成政策漏洞的要及時廢止。
稅收優(yōu)惠政策必須結(jié)合國家的大政方針，順應(yīng)國家發(fā)展的大方向，聚焦解決國家的燃眉之急。例如，國家提出加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，稅收優(yōu)惠就應(yīng)當多向技術(shù)研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜，在這方面我國已經(jīng)出臺了研發(fā)費用加計扣除、集成電路和軟件企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策，這些政策還應(yīng)不斷完善，更好服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。再如，目前我國就業(yè)壓力較大，國家統(tǒng)計局公布的2025年第一季度全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率平均值為5.3%，隨著高校應(yīng)屆畢業(yè)生人數(shù)的持續(xù)增加以及人工智能逐步取代一些工作崗位，國家亟須研究出臺一些鼓勵就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。還有就是鼓勵生育，目前我國人口出生率不斷下降，人口老齡化進一步加深，雖然個人所得稅已經(jīng)設(shè)立了子女教育、3歲以下嬰幼兒照護等專項附加扣除，但相關(guān)扣除項目和扣除標準還有優(yōu)化空間。
總之，世界各國稅法中都有一定的稅收優(yōu)惠政策，但稅收優(yōu)惠畢竟會減少稅收收入，所以應(yīng)當把它視作一種稀缺資源，切不可過多過濫。特別是稅收優(yōu)惠與稅收漏洞很多時候往往是一個問題的兩個方面，有些稅收漏洞就是由稅收優(yōu)惠政策造成的，所以國家在制定稅收優(yōu)惠政策時必須慎之又慎。

《中國稅務(wù)》：如何通盤合理把握增稅減稅，統(tǒng)籌好“增”與“減”的關(guān)系？
朱青：2012年以來我國的宏觀稅負一直呈下降趨勢，當前宏觀稅負已處于較低水平。黨的十八屆三中全會明確指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，而稅收又是財政的主要收入來源。隨著宏觀稅負的下降，我國稅收收入占一般公共預(yù)算支出的比重也在下降，2012年高達79.8%，2024年已降至61.5%。所以，當前已不再具備大規(guī)模減稅的條件，反而是需要把宏觀稅負穩(wěn)定住，個別稅種甚至還應(yīng)當適當增稅。同時，對于國家鼓勵發(fā)展和扶持的行業(yè)，例如制造業(yè)，仍需給予一定的稅收優(yōu)惠。當前，外部沖擊對我國經(jīng)濟平穩(wěn)運行造成一定壓力，要根據(jù)形勢需要及時推出新的增量政策，做大做強國內(nèi)大循環(huán)，充分激發(fā)各類經(jīng)營主體活力，以有力有效的政策應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。在這方面，稅收政策也應(yīng)有所作為。一句話，要正確處理好增稅和減稅的關(guān)系，不能絕對地增稅，也不能絕對地減稅。