《稅務(wù)研究》2020年第6期：社會保險“費改稅”的思考：基于疫情影響下就業(yè)形勢

社會保險“費改稅”的思考：基于疫情影響下就業(yè)形勢

吳笑晗 周 媛

北京國家會計學(xué)院教研中心
山東省財金發(fā)展有限公司

  
一、社會保險“費”的屬性對就業(yè)形勢發(fā)展的不利影響

近年來，我國就業(yè)形勢總體穩(wěn)定，但也存在眾多問題和挑戰(zhàn)。一是就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。由于正處于經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”狀態(tài)下，加之信息技術(shù)的發(fā)展和專業(yè)化分工的深化，我國勞動者素質(zhì)、技能與企業(yè)用工需求不匹配的問題更加突出，“招工難”和“就業(yè)難”的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步凸顯。二是重點群體就業(yè)壓力增大。以農(nóng)民工為例，目前我國農(nóng)民工外出就業(yè)的短期化問題比過去更為嚴(yán)重，超過1/3的在外務(wù)工農(nóng)民工作時間不足6個月，這意味著近7000萬的勞動力就業(yè)不充分。特別是2020年伊始，我國爆發(fā)了新冠肺炎疫情，短期內(nèi)對我國的整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了較大的影響，使得就業(yè)壓力加大。2020年1月和2月全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率分別為5.3%和6.2%，環(huán)比分別上升0.1個和0.9個百分點?？梢灶A(yù)測，2020年重點群體就業(yè)形勢將更加嚴(yán)峻。因疫情影響，研究生復(fù)試、國家公務(wù)員面試等大型考試全部延后，企業(yè)招聘也不得不推遲，這對應(yīng)屆高校畢業(yè)生而言，意味著傳統(tǒng)的就業(yè)黃金期幾乎全部耗盡。同時，農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員就業(yè)形勢受疫情影響也十分明顯。社會保險和就業(yè)緊密相連，社會保險政策應(yīng)當(dāng)與就業(yè)政策相互配合、統(tǒng)籌安排。在疫情影響下，中央和地方政府已經(jīng)緊急出臺了包含社會保險在內(nèi)的多項政策幫助中小企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定就業(yè)，并發(fā)揮了一定的作用。但是仔細(xì)分析我國社會保險費，可以發(fā)現(xiàn)其“費”的屬性存在自身無法克服的固有缺陷，難以滿足未來我國就業(yè)形勢發(fā)展的需要。

（一）社會保險覆蓋面偏低，不利于就業(yè)形勢改善
《社會保險法》規(guī)定，對于基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，職工應(yīng)當(dāng)參加，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加；對于工傷、生育和失業(yè)保險，職工應(yīng)當(dāng)參加?？梢?，社會保險繳費缺乏強(qiáng)制性，而只有職工應(yīng)當(dāng)參加工傷、生育和失業(yè)保險的規(guī)定，也不利于社會保險覆蓋面的擴(kuò)大。此外，因社保繳費缺乏強(qiáng)制性，個人往往在繳費前會在當(dāng)前與未來的收益間作出選擇，而且存在增加當(dāng)前收益的沖動，導(dǎo)致個人降低繳費基數(shù)，甚至放棄繳費來換取當(dāng)前收益的最大化，從而導(dǎo)致我國整個社會保險覆蓋面偏低。按照社會保險的制度設(shè)計，覆蓋面偏低會導(dǎo)致費率偏高、單個勞動者雇傭成本增加等問題，導(dǎo)致企業(yè)會被迫通過減少就業(yè)崗位來降低成本。
此外，按照規(guī)定，靈活就業(yè)人員可以自愿參加基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，但2018年，靈活就業(yè)人員參保人數(shù)僅占基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險參保人數(shù)的10%和25%左右，而我國靈活就業(yè)人員占全部就業(yè)人員的比重為 53.5%，可見，大量的靈活就業(yè)人員游離于社會保險之外，不僅其自身缺乏保障，也降低了整個社會的抗風(fēng)險能力，難以適應(yīng)當(dāng)前國家鼓勵靈活就業(yè)的政策導(dǎo)向。值得注意的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前在“新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)”領(lǐng)域越來越多的勞動者為靈活就業(yè)人員，而參保率低已經(jīng)成為制約“三新”就業(yè)質(zhì)量的關(guān)鍵短板（關(guān)博等，2018）。

（二）統(tǒng)籌層次低，進(jìn)一步加劇了地區(qū)間就業(yè)的不平衡

《社會保險法》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌 , 其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌?！币环矫?，基本養(yǎng)老保險如能實行全國統(tǒng)籌，意味著不同地區(qū)間收繳政策、基金運行、信息管理、待遇享受等實現(xiàn)完全統(tǒng)一，目前政策“碎片化”的局面得到改變，使得繳費與待遇保持穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系，保障不同地區(qū)間的橫向公平和不同時期的縱向公平。此外，全國統(tǒng)籌后的基金可以在全國范圍內(nèi)歸集使用，避免當(dāng)前不同地區(qū)間基金結(jié)余與赤字并存的局面，同時改變資金分散不利于投資的弊端，提高資金運作收益，增強(qiáng)保值增值能力。另一方面，雖然《社會保險法》并未強(qiáng)制要求醫(yī)療保險等其他險種實行全國統(tǒng)籌，但以經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)的現(xiàn)實需要考慮，如果能實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，必將推動醫(yī)療等資源的有效利用，提高勞動者的抗風(fēng)險能力，增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。
逐步提高社會保險基金統(tǒng)籌層次，尤其是基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是我國社會保險制度當(dāng)前改革的重點內(nèi)容，黨的十九大報告也明確提出要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。但是，我國社會保險“費”的屬性對提高基金統(tǒng)籌層次存在制度性制約。以基本養(yǎng)老保險為例，雖然目前基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌模式逐步建立，有不少于10個省份已在推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，為將來基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌奠定了一定的基礎(chǔ)，但是推進(jìn)全國統(tǒng)籌將遇到的困難在于，社會保險“費”的屬性決定了社會保險政策的制定權(quán)歸于省級行政區(qū)及以下，“各自為政”導(dǎo)致很難實現(xiàn)全國范圍內(nèi)政策的統(tǒng)一，制約著社會保險基金統(tǒng)籌層次的提高。從就業(yè)的角度分析，政策的“碎片化”將進(jìn)一步加劇地區(qū)間就業(yè)的不平衡。由于制度上的統(tǒng)籌層次低，不同地區(qū)間養(yǎng)老保險繳費比例、社會平均工資水平、地方政府對養(yǎng)老保險補貼的能力和額度均存在差異，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)在養(yǎng)老保險基金收入、資金運作收益、政府補貼等方面均高于落后地區(qū)，不同因素疊加作用后導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)勞動者享受待遇更高，沒有起到平衡收入分配、縮小地區(qū)間收入差距的作用。本文通過選取不同地域和不同發(fā)達(dá)程度的地區(qū)，對北京、黑龍江、廣東、山東、廣西五個省份2009～2018年養(yǎng)老保險待遇對比后發(fā)現(xiàn)，地區(qū)差距除個別年份縮小外，絕大部分年份均是擴(kuò)大的（詳見圖1）。由此可見，隨著地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差距的拉大，高層次人才、青壯勞動力向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚的趨勢愈發(fā)明顯，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會保險繳費人數(shù)的比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)，長此以往，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)將出現(xiàn)就業(yè)人口流失、就業(yè)崗位減少、養(yǎng)老保險待遇降低和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的惡性循環(huán)。

為了盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，自2018年7月1日起，我國建立了養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。作為實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步，這一制度在改善部分地區(qū)基金收支狀況、緩解部分困難地區(qū)特別是退休人員贍養(yǎng)比較高地區(qū)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期征繳收不抵支的問題上發(fā)揮了積極的作用。但是，基金中央調(diào)劑制度的主要作用在于支持按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)按時足額發(fā)放養(yǎng)老金，卻不能從根本上克服各地區(qū)的待遇差別，進(jìn)而無法從源頭上改善就業(yè)不平衡的問題。由此可見，若要真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，必須徹底解除社會保險“費”的屬性對社會保險統(tǒng)籌層次提高的制約。

（三）阻礙了人才的自由流動

社會保險“費”政策和信息系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)無法實現(xiàn)完全統(tǒng)一和有效銜接，在一定程度上割裂了統(tǒng)一的勞動力市場，阻礙了人才的自由流動。當(dāng)人才跨區(qū)域流動時，需要分別在轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地提出申請、提交材料，等待雙方審核同意、相關(guān)基金余額成功劃轉(zhuǎn)后，社保待遇才可以連續(xù)計算。勞動者及用人單位不但需要耗費巨大的精力和時間成本，而且一旦中間出現(xiàn)斷繳問題，可能導(dǎo)致待遇重新計算，勞動者異地就業(yè)面臨著較大的風(fēng)險。另外，即使在同一地區(qū)，以身份界定險種降低了居民收入二次分配的效率。以養(yǎng)老保險最為明顯，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，企業(yè)職工以及自由職業(yè)者、個體工商戶等靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，絕大部分城鄉(xiāng)居民則參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，雖然國家對居民養(yǎng)老實行補貼，但仍改變不了收入差距不斷拉大的事實。從機(jī)關(guān)和企業(yè)看，參保險種在繳費比例和待遇計算方式上目前仍有差距，而且轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體辦法尚不明確。政策不統(tǒng)一，導(dǎo)致待遇水平存在差距且可能進(jìn)一步拉大，違背了社會保險互助共濟(jì)的應(yīng)有之義，也阻礙了人才在不同行業(yè)、不同性質(zhì)單位之間的自由流動。
綜上分析，社會保險“費”的屬性決定了勞動者參保的自愿性，對社會保險尤其是基本養(yǎng)老保險基金提高統(tǒng)籌層次形成了制度上的制約。這些社會保險“費”固有的缺陷使其明顯滯后于我國就業(yè)形勢的發(fā)展需要，導(dǎo)致了企業(yè)用工成本的增加，不利于就業(yè)崗位的穩(wěn)定和增長。同時，大量靈活就業(yè)人員游離于社會保險之外，不適應(yīng)我國鼓勵多渠道靈活就業(yè)的宏觀政策導(dǎo)向；地區(qū)間的社保待遇差距，加劇了就業(yè)的不平衡；政策不統(tǒng)一，阻礙了人才在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同性質(zhì)單位間的自由流動等。當(dāng)制度自身固有的缺陷無法通過“修補”來完善，就只有通過制度的變革來克服。稅收具有的優(yōu)勢可以有針對性地緩解和克服以上“費”的問題，考慮實施社會保險“費改稅”應(yīng)該是一條可行之路。

二、社會保險“費改稅”的總體思路
社會保險“費改稅”是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及各級財政間未來的權(quán)責(zé)分配，更關(guān)系到每一個勞動者的切身利益。多層次、廣覆蓋，是我國當(dāng)前及今后一個時期社會保險的現(xiàn)實選擇，也是社會保險“大數(shù)法則”發(fā)揮作用的重要前提。我們認(rèn)為，社會保險“費改稅”要從以下方面發(fā)力：

（一）保持平穩(wěn)過渡，兼顧差異性與統(tǒng)一性

目前我國的社會保險類別比較復(fù)雜，相互之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法尚未完全明確，如2014年10月機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險建立后，2017年人社部下發(fā)了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦規(guī)程 ( 暫行 )》，明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險間的接續(xù)思路，但對視同繳費期間的工資基數(shù)如何計算、跨區(qū)域的接續(xù)如何辦理等并沒有作出詳細(xì)解釋，而且機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革尚有10年過渡期，這加大了社會保險“費改稅”的復(fù)雜程度，同時也倒逼社會保險盡快“費改稅”，將未解決的歷史遺留問題納入稅收的框架下統(tǒng)一解決。由國家統(tǒng)一制定稅制，可以徹底掃清社會保險基金全國統(tǒng)籌面臨的制度性障礙，提高社會保險基金運營收益，保障收入的可持續(xù)性，解決部分地區(qū)收不抵支的問題，同時，將對地區(qū)間就業(yè)的不平衡起到持續(xù)的緩解作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對企業(yè)和人才的吸引力。社會保險“費改稅”后，人員身份將不再是參與社會保險的憑證，參保政策、待遇享受、負(fù)擔(dān)水平、信息系統(tǒng)完全統(tǒng)一，將有力促進(jìn)不同職業(yè)、不同地區(qū)間的人才流動，在全國范圍內(nèi)最大限度地使就業(yè)的供需相互匹配，提高我國整體就業(yè)水平和質(zhì)量。

（二）擴(kuò)大覆蓋面，兼顧效率性與公平性

擴(kuò)大社會保險特別是職工各項保險的覆蓋面，是促進(jìn)社會保險制度可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。擴(kuò)大社會保險覆蓋面是民生的必然要求，也是多渠道發(fā)展靈活就業(yè)的重要保障。應(yīng)以稅收的強(qiáng)制性，推動社會保險覆蓋面的提高。在社會保險“費改稅”后，需要分別設(shè)置養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險（含生育保險）、工傷保險、失業(yè)保險等稅目，同時參照其他國家的經(jīng)驗做法，建議不設(shè)應(yīng)稅收入上限，避免形成個人收入上的稅收累退，影響收入二次分配的作用發(fā)揮。同時，規(guī)定不可以自由選擇具體稅目，只能選擇一并繳納并享受相應(yīng)待遇，以避免當(dāng)前選擇性參加個別險種的問題。在計稅依據(jù)上，應(yīng)該以收入總額為依據(jù)而不是與個人所得稅的計稅依據(jù)趨同，原因在于目前社會保險費是以收入總額為計算繳納依據(jù)的，有利于維持政策的穩(wěn)定性。

（三）多層次參保，兼顧強(qiáng)制性與返還性

在當(dāng)前的社會保險費框架下，實行的是統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的模式，這有利于激發(fā)勞動者主動積極參與社會保險，同時避免了現(xiàn)收現(xiàn)付制帶來的代際轉(zhuǎn)移支付風(fēng)險，也有利于避免基金積累制所帶來的資金運作弊端。這些制度優(yōu)勢可以延續(xù)。社會保險“費改稅”后，不同稅目的返還應(yīng)當(dāng)基于不同的理念。在養(yǎng)老保險上，為了鼓勵大家多繳多得、長繳多得，個人退休后的待遇應(yīng)當(dāng)與個人賬戶余額、繳稅年限、當(dāng)?shù)仄骄べY水平、退休年齡等掛鉤，激勵更多勞動者特別是靈活就業(yè)勞動者繳納稅收。而在醫(yī)療保險（含生育保險）、工傷保險上，待遇標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)一視同仁，如醫(yī)療保險是給予基本的醫(yī)療保障，如果勞動者本人有更高的醫(yī)療需要，可以采取補充醫(yī)療保險、商業(yè)保險、自我負(fù)擔(dān)等手段解決。社會保險與商業(yè)保險并行，兼顧?；九c個性化的需要，為勞動者本人提供了可供選擇的保障方式，也為企業(yè)根據(jù)自身實力為不同層次的就業(yè)人員提供差異化的待遇、集中財力吸引高層次人才提供了制度基礎(chǔ)。

（四）全面提供保障，兼顧常態(tài)性與應(yīng)急性

社會保險“費改稅”后，將扮演專項基金籌集、收入分配調(diào)整、社會保障托底等重要角色，同時也將成為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工具。在稅制設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)對特殊時期、特殊群體的減免稅政策予以考慮。一方面，在正常時期，為了與當(dāng)前社會保險費的部分減免政策相銜接，可以對城鄉(xiāng)低保人員、貧困人員等實行差別政策。另一方面，為應(yīng)對流行性疾病、自然災(zāi)害等突發(fā)事件所引起的企業(yè)無法正常經(jīng)營、收入下降、人員失業(yè)等社會問題，應(yīng)當(dāng)提前設(shè)置特殊時期的延緩繳納、稅率降低、免于繳納等政策內(nèi)容和時長，并加強(qiáng)對政策的宣傳，以便在出現(xiàn)突發(fā)事件時迅速啟動，第一時間幫扶企業(yè)渡過難關(guān)、保障勞動者的利益。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第6期。）

社保稅務(wù)是不可分離的兩個主題！

李威03 發(fā)表于 2020-6-30 12:06
社保稅務(wù)是不可分離的兩個主題！

對對!!!!!!!!