【2010年3月10日】從國(guó)際比較視角看我國(guó)的分稅制改革

從國(guó)際比較視角看我國(guó)的分稅制改革

作者：朱青

內(nèi)容提要:本文從國(guó)際比較的角度對(duì)當(dāng)前我國(guó)分稅制的一些熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了探討, 認(rèn)為:在地方一般預(yù)算收入中, 本級(jí)收入占比重較低并不會(huì)影響地方財(cái)政支出, 關(guān)鍵是要有一個(gè)科學(xué)合理的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度 ;我國(guó)是單一制國(guó)家, 不可能給地方政府稅收立法權(quán), 但可以讓地方在中央立法的框架內(nèi)有一定的選擇權(quán), 此外還可以通過(guò)發(fā)展中央地方共享稅的路徑完善地方稅體系;下一步完善分稅制應(yīng)適當(dāng)調(diào)整中央與地方的分稅辦法, 并進(jìn)一步加大均衡性轉(zhuǎn)移支付比重。

關(guān) 鍵 詞:分稅制 地方財(cái)政 地方稅 轉(zhuǎn)移支付

作者簡(jiǎn)介:朱 青, 中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心教授, 100872 。

1994 年我國(guó)分稅制改革后, 財(cái)力越來(lái)越向中央政府集中, 而地方政府的支出責(zé)任越來(lái)越大。在這種情況下, 許多地方出現(xiàn)了財(cái)政困難的現(xiàn)象。為了解決這種縱向財(cái)政不平衡問(wèn)題, 有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)對(duì)分稅制進(jìn)行改革, 增加地方稅收在全部稅收收入中的比重, 有人甚至還呼吁給省級(jí)政府一定的稅收立法權(quán), 以強(qiáng)化地方稅體系。那么, 當(dāng)前國(guó)家應(yīng)當(dāng)如何解決地方財(cái)政困難的問(wèn)題, 下一步對(duì)分稅制應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行完善, 本人對(duì)這些問(wèn)題也有一些不成熟的看法。

一、關(guān)于擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)的問(wèn)題

從 20 世紀(jì) 80 年代中期開(kāi)始我國(guó)出現(xiàn)了政府財(cái)力分散化的現(xiàn)象, 中央政府集中的財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重呈逐年下降趨勢(shì)。到 1993 年, 中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重已經(jīng)從1984 年的40.5%猛降到22%。而同期地方財(cái)政收入的占比則從59.5%上升到78%。中央政府財(cái)力的弱化嚴(yán)重地影響了其各項(xiàng)職能的發(fā)揮,   特別是通過(guò)“ 抽肥補(bǔ)瘦”對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付功能大大地下降。針對(duì)這種情況, 黨的十四屆三中全會(huì)提出要“ 合理確定中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比例。”1994 年的分稅制改革正是根據(jù)中央的這一精神實(shí)施的。分稅制改革徹底扭轉(zhuǎn)了政府財(cái)力過(guò)于分散的狀況, 中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重在 1994 年當(dāng)年就提高到55.7%，而且自 2002 年以來(lái)這個(gè)比重一直保持在55%左右相應(yīng)地, 地方財(cái)政收入(  地方一般預(yù)算收入中的本級(jí)收入) 所占的比重到 1994 年也由上年的78%猛降到44.3%，近些年來(lái)一直維持在45%左右的水平在地方財(cái)政收入占比大幅度下降的同時(shí), 地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中所占的比重卻沒(méi)有明顯降低, 甚至還有上升的勢(shì)頭。例如, 地方本級(jí)支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重, 1993 年為71.7%，1994 年略降為69.7%，1996年則又升回到72.9%，到2008年該比重則高達(dá)78.7%。這表明，在地方本級(jí)支出和本級(jí)收入之間出現(xiàn)了越來(lái)越大的缺口, 很多對(duì)分稅制改革的非議由此而生。那么,能否因?yàn)榈胤截?cái)政在國(guó)家財(cái)政中的支出占比與收入占比差距拉大而否定分稅制改革呢? 其實(shí), 地方一般預(yù)算的可支配財(cái)力除了本級(jí)收入外, 還有來(lái)自中央財(cái)政的補(bǔ)助收入( 由中央財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出形成) 。中央財(cái)政在取得收入后, 很大一部分并沒(méi)有用于本級(jí)支出, 而是被用于對(duì)地方政府的補(bǔ)助。這部分開(kāi)支 1995 年占中央財(cái)政總支出的56%，而到 2008 年則占到63.3%由于中央財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大, 使來(lái)自中央財(cái)政的補(bǔ)助收入目前成為地方政府一般預(yù)算收入的重要資金來(lái)源, 2008 年它已占地方一般預(yù)算收入的44.5%。

其實(shí), 國(guó)外地方政府的自有財(cái)源與支出之間存在缺口是很普遍的現(xiàn)象, 許多國(guó)家地方政府的收入來(lái)源嚴(yán)重依賴中央( 聯(lián)邦) 政府的補(bǔ)助收入。例如, 2005 年, 在丹麥 、挪威、葡萄牙等國(guó), 中央財(cái)政的補(bǔ)助收入占地方政府( 中央或聯(lián)邦以下政府) 財(cái)政收入的比重都在40%以上，該比重在匈牙利 、韓國(guó)和波蘭等國(guó)都在60%以上;而在荷蘭 、希臘等少數(shù)國(guó)家, 該比重甚至高達(dá)80%以上，從上述情況看, 一個(gè)國(guó)家的地方財(cái)政在多大程度上依賴中央( 聯(lián)邦) 政府的補(bǔ)助收入并沒(méi)有一定之規(guī), 它取決于許多因素, 其中之一是政府體制。一般來(lái)說(shuō), 聯(lián)邦制國(guó)家地方政府對(duì)聯(lián)邦補(bǔ)助的依賴性較小, 其收入主要靠獨(dú)享稅或共享稅 ;而在單一制國(guó)家, 由于中央政府的財(cái)政集中率較高, 地方政府的很大一部分收入要靠中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。例如, 澳大利亞和德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家, 兩國(guó)地方財(cái)政對(duì)聯(lián)邦政府補(bǔ)助的依賴度都不超過(guò)25%而盧森堡 、波蘭和韓國(guó)都是單一制國(guó)家, 其地方政府對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)助的依賴度均超過(guò)50%。但也有一些例外, 例如:奧地利和墨西哥是聯(lián)邦制國(guó)家, 但其地方財(cái)政對(duì)聯(lián)邦補(bǔ)助的依賴度也超過(guò)了45%。

我國(guó)屬于單一制國(guó)家, 目前地方財(cái)政對(duì)中央政府補(bǔ)助的依賴度為44.5%，與國(guó)外相比這個(gè)比例并不是很高, 即使與奧地利 、墨西哥等聯(lián)邦制國(guó)家比也不算高。所以, 如果僅以當(dāng)前地方財(cái)政嚴(yán)重依賴中央補(bǔ)助籌資為由來(lái)否定分稅制改革, 恐怕是站不住腳的。更何況, 由于有中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付, 近些年地方財(cái)政總體上看是收支平衡并略有結(jié)余的, 國(guó)家的財(cái)政赤字主要表現(xiàn)在中央預(yù)算上。當(dāng)然, 也不能否認(rèn), 目前確實(shí)有一些地區(qū)存在著財(cái)政困難, 財(cái)政縱向不平衡問(wèn)題比較突出, 但這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)解決, 并非要一味地強(qiáng)調(diào)增加地方政府的財(cái)權(quán)和自有稅源。實(shí)際上, 近些年來(lái), 中央財(cái)政已不斷加大對(duì)困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度, 而且確有一定的成效。例如, 自 2005 年實(shí)施縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付后, 全國(guó)財(cái)政困難縣已經(jīng)從 791 個(gè)減少到 27 個(gè)。

助轉(zhuǎn)移支付手段參與地方政府的籌資活動(dòng), 實(shí)施所謂的財(cái)力均等化戰(zhàn)略 。正是出于這個(gè)原因, 目前國(guó)外一些學(xué)者比較推崇社會(huì)福利搞得較好的斯堪的那維亞國(guó)家的模式, 即財(cái)政支出高度分散而財(cái)政收入高度集中。當(dāng)前我國(guó)政府也確立了“ 基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。黨的“ 十七大”報(bào)告要求“ 圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè), 完善公共財(cái)政體系”, 其中一個(gè)具體任務(wù)就是要“ 加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度, 提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例?！毙枰獜?qiáng)調(diào)的是, “ 十七大”報(bào)告并沒(méi)有提出通過(guò)增加地方財(cái)權(quán)和自有稅源來(lái)解決地方收入能力和支出責(zé)任不平衡的問(wèn)題, 只是提出要“ 健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制” 。這一提法表明, 解決地方財(cái)力縱向不平衡問(wèn)題并不一定要給地方財(cái)權(quán)和自有稅源, 通過(guò)合理的轉(zhuǎn)移支付制度同樣可以達(dá)到目的。其實(shí), 發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)早已表明, 如果擴(kuò)大地方政府的財(cái)權(quán)和自有稅源, 反而可能會(huì)加大地區(qū)之間的財(cái)力差異, 不利于地區(qū)之間公共服務(wù)均等化的進(jìn)程, 因?yàn)檫@時(shí)中央政府可能會(huì)沒(méi)有足夠的財(cái)力用于對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付, 或?qū)⑥D(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到財(cái)力均等化以外的目標(biāo)。

二、關(guān)于健全地方稅體系的問(wèn)題

目前人們提到健全地方稅體系, 主要有兩方面的含義 :一是要給地方政府一定的稅收立法權(quán), 讓地方政府有權(quán)根據(jù)自己的實(shí)際情況開(kāi)征或減免一些稅種 ;二是將一些稅源較大的稅種劃給地方, 讓這些大稅種成為地方的獨(dú)享稅。其實(shí), 這兩種思路都出于一種考慮, 即當(dāng)前地方獨(dú)享稅( 又稱小口徑地方稅) 所籌集到的收入過(guò)少, 不能擔(dān)當(dāng)起為地方公共支出融資的重任, 因此應(yīng)當(dāng)給地方政府再開(kāi)辟出一塊獨(dú)享的稅源。

對(duì)于要不要給地方政府一定的稅收立法權(quán)特別是稅收開(kāi)征權(quán)和減免權(quán)的問(wèn)題, 在我國(guó)財(cái)稅學(xué)界爭(zhēng)論已久。這里有一個(gè)很關(guān)鍵的問(wèn)題需要明確, 即我國(guó)是單一制國(guó)家, 地方政府是中央政府的派出機(jī)構(gòu), 因此不能享有充分的稅收立法權(quán), 這與聯(lián)邦制國(guó)家有很大的不同。不過(guò), 地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán), 并不意味著不可以有一定的稅收自主權(quán)。國(guó)外許多單一制國(guó)家在中央政府稅收立法范圍內(nèi)允許地方政府有一定的稅率選擇權(quán), 這個(gè)經(jīng)驗(yàn)很值得我國(guó)借鑒。例如, 2005 年, 希臘地方政府稅收收入中有53.9%來(lái)自地方對(duì)稅率有一定自主權(quán)的稅種, 該比例在匈牙利、日本 、韓國(guó)、荷蘭 、挪威、瑞典分別為 ：87%、84%、75.7%、100%。其實(shí)在我國(guó)稅法中也有一些稅種給予地方政府一定的稅率選擇權(quán), 如營(yíng)業(yè)稅暫行條例允許省級(jí)政府在規(guī)定的幅度內(nèi)決定娛樂(lè)業(yè)的適用稅率, 車(chē)船稅暫行條例允許省級(jí)政府在規(guī)定的子稅目稅額幅度內(nèi)確定車(chē)輛的具體適用稅額等等, 但與國(guó)外相比適用范圍過(guò)小。我國(guó)地廣人多, 各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況千差萬(wàn)別, 為了貫徹《憲法》提出的“ 遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下, 充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”, 今后中央政府應(yīng)賦予地方政府在獨(dú)享稅課征上更多的自主權(quán)和靈活性。即使是中央地方共享稅,   也可以仿照《企業(yè)所得稅法》第二十九條的規(guī)定給予地方政府一定的自主權(quán)。

對(duì)于提高地方政府獨(dú)享稅在收入結(jié)構(gòu)中的比重問(wèn)題, 也值得深入研究。目前我國(guó)共設(shè)有 19 個(gè)稅種( 其中有兩個(gè)稅種處于停征狀態(tài)) , 其中關(guān)稅、消費(fèi)稅和車(chē)輛購(gòu)置稅屬于中央獨(dú)享稅, 剩下還有14 個(gè)稅種, 其中的增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅屬于中央 、地方共享稅, 而其余的 11 種稅則可以劃為地方獨(dú)享稅。① 2008 年, 地方政府通過(guò)這 11 種獨(dú)享稅取得的收入占地方一般預(yù)算收入的46.3%。而通過(guò)三大共享稅取得的收入占地方本級(jí)一般預(yù)算收入的34.9%，地方獨(dú)享稅和共享稅占地方總稅收收入的比重分別為57%和43%，與其他國(guó)家相比, 我國(guó)地方政府的獨(dú)享稅在稅收收入中的占比并不算很低。例如, 2005 年, 州或省一級(jí)政府的獨(dú)享稅在本級(jí)稅收收入中的占比, 奧地利為 18.6%，比利時(shí)為47、2%，捷克為9.6%，德國(guó)為18。6%，墨西哥為13.8%，波蘭為30%，土耳其為9.6%。許多國(guó)家重視共享稅, 是因?yàn)樗诒３种醒? 聯(lián)邦) 政府對(duì)稅源總體控制的前提下,可以給地方政府提供適量的財(cái)源。特別是共享稅可以把地方的稅收利益與中央(  聯(lián)邦)  政府的稅收利益綁到一起, 從而對(duì)各級(jí)政府都可以產(chǎn)生一定的激勵(lì)機(jī)制, 可以讓各級(jí)政府對(duì)某一行業(yè)或事業(yè)的發(fā)展都給予充分的關(guān)注。所以, 我國(guó)當(dāng)前地方稅體系的建設(shè)不應(yīng)當(dāng)是縮小共享稅的比重, 而是要進(jìn)一步完善共享稅制度, 讓這一制度更為科學(xué)合理。

原文鏈接： 從國(guó)際比較視角看我國(guó)的分稅制改革_朱青.pdf (231.84 KB, 下載次數(shù): 373)

2021-8-30 10:45 上傳

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