【2021年8月21日】朱青：陳共老師帶我走上社會保障研究之路

【名家談陳共先生】朱青：陳共老師帶我走上社會保障研究之路

陳共老師帶我走上社會保障研究之路——我國社會保障制度改革與發(fā)展問題研究

朱青

這篇文章是近10年前我為祝賀我的導師陳共先生八十五歲壽辰而撰寫的。不想，還不到十年，他老人家就永遠離開了我們。今天推出此文以表達我們對陳共老師的悼念和哀思。

一、我是怎樣走上社會保障研究之路

我是從20世紀80年代中期開始研究社會保障問題的，在國內的學者中，屬于較早研究社會保障問題的一代人。這還要感謝我的碩士、博士生導師陳共教授，是他老人家較早地把我?guī)氲缴鐣Ｕ系难芯款I域。


1984年，我考入中國人民大學財政系（現(xiàn)財政金融學院）攻讀財政學碩士學位，師從陳共老師。當時的學制是三年，到了1986年也就是“研二”后期，研究生的課程學習已經基本結束，系里要求我們確定碩士學位論文的題目，這時陳老師找我談了一次話。記得陳老師當時是這樣教導我的：現(xiàn)在一些財政熱點問題如中央和地方的財政關系、財政赤字等等研究的人很多，成果也很多，而社會保障尤其是養(yǎng)老社會保險制度改革是個新課題，值得研究的問題很多，而且它涉及到國民經濟的方方面面，你能不能在這個領域搞出點東西來？


當時，我國養(yǎng)老社會保險制度改革剛開始啟動，國家在江蘇無錫、四川自貢等幾個城市搞了改革試點，各地的改革做法各不相同，很多改革經驗需要總結，而且更需要在改革試點的基礎上摸索出我國未來養(yǎng)老社會保險制度乃至整個社會保障制度發(fā)展的方向。陳老師的點撥對我啟發(fā)很大。我是個愛接受挑戰(zhàn)的人，很愿意探索一些新的問題，既然導師說社會保障制度改革是個新課題，很值得研究，那就按導師說的去做，爭取在這個領域搞出點東西出來！碩士論文的研究方向確定之后，陳老師要求我去做兩項工作：一是到無錫和自貢去進行社會調查，實地了解我國養(yǎng)老社會保險制度改革的具體進程，發(fā)現(xiàn)問題，研究問題；二是介紹我到財政部綜合司工資處去實習（財政部在上個世紀90年代成立社會保障司之前，綜合司的工資處負責社會保障事務），接觸并參與社會保障尤其是養(yǎng)老社會保險制度改革的具體工作。


這兩項工作對我完成碩士學位論文幫助很大，使我在感性上對社會保障制度改革問題有了較深入的理解。在社會調查和實習的基礎上，我順利地完成了我的碩士學位論文，并從此走上了社會保障問題的研究之路。1990年，我與財政部綜合司兩位同志合著的《社會保障初論》在中國財政經濟出版社出版，這是我國較早的一本研究社會保障問題的學術著作。以后，我在碩士論文的基礎上，又陸續(xù)發(fā)表了一些關于社會保障改革問題的學術論文，并于2000年在中國財政經濟出版社出版了我的第一部專著《中國養(yǎng)老保險制度改革：理論與實踐》。

1998年，我開始在人大財政金融學院讀在職博士，仍有幸?guī)煆年惞怖蠋?。在這之前，我于1996年至1997年在美國紐約州立大學（布法羅分校）管理學院做訪問學者，研究的課題是國際稅收。讀博以后，博士論文的選題一度舉棋不定。如果做國際稅收方面的研究，對我的教學工作肯定會有幫助（當時我在校內給本科生和研究生主講國際稅收課程）；但到了世紀之交，我國的社會保障制度改革已經歷了十多個年頭，進入攻堅階段，面臨著許多問題，需要學者在理論上對其加以深入的研究。這時，陳老師鼓勵我繼續(xù)研究養(yǎng)老制度的改革問題，并建議我把養(yǎng)老金問題放到財政、金融體系乃至整個國民經濟中進行研究，找?guī)讉€重大問題例如財政與養(yǎng)老社會保險的關系、養(yǎng)老社會保險制度的籌資模式、開征社會保險稅、發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度等加以攻關性研究。我聽從了陳老師的意見，繼續(xù)在養(yǎng)老保險領域“耕耘”了三年，并以《養(yǎng)老金制度的經濟分析與運作分析》為題完成了我的博士學位論文?，F(xiàn)在回想起來，我之所以能在社會保障特別是養(yǎng)老保險領域取得一些研究成果，離不開陳老師對我的教誨和點撥，是他老人家把我?guī)氲缴鐣Ｕ系难芯恐贰?/font>

二、如何認識我國社會保障制度的改革和完善

我國社會保障制度改革是從20世紀80年代中期開始的，到現(xiàn)在已經走過了二十多個年頭。在這期間，黨和國家十分重視社會保障制度的改革，但在不同的歷史階段，由于當時的社會經濟環(huán)境，人們對社會保障制度的改革和完善認識不同，賦予其的使命和任務也不同。這段認識過程大體可以分為三個階段：


(1) 從20世紀80年代中期到上個世紀末，社會保障制度的改革與完善被視為是經濟體制改革的配套措施，社會保障制度改革的主要目的是要為經濟體制改革服務。


我國社會保障制度的建立起于新中國成立后不久的1951年。1951年2月，中華人民共和國政務院（國務院的前身）頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定從1951年3月1日起符合條例規(guī)定的企業(yè)（有工人和職員一百人以上的企業(yè)）都要參加勞動保險（即現(xiàn)在的社會保險），企業(yè)的行政或資方應按工人、職員工資總額的3%繳納勞動保險金，由企業(yè)的工會對其進行管理，其中70%留給基層工會用于支付各種勞動保險待遇，30%上繳全國總工會，由總工會在全國范圍內調劑使用；而工人和職員在發(fā)生了生、老、病、殘、死等經濟事故時可以領取勞動保險費。到了1958年，勞動保險制度已在各行各業(yè)的國有企業(yè)和一部分大集體企業(yè)初步建成。應當說，1951年的勞動保險條例及其實施細則奠定了我國社會保障制度基礎。但由于當時規(guī)定勞動保險制度的運行由企業(yè)的行政或資方會同企業(yè)工會組織來完成，而到了“文化大革命”初期工會組織被撤銷，所以到了1969年2月財政部不得不下發(fā)《關于國營企業(yè)財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規(guī)定企業(yè)的養(yǎng)老、醫(yī)療、疾病、傷殘等方面的開支在營業(yè)外支出中列支，實報實銷。


在這種制度下，企業(yè)職工的生老病死實質上要由企業(yè)來負擔，“這樣，社會保險就變成了‘企業(yè)保險’”。在經濟改革之前，這種轉變對企業(yè)來說影響不大，因為當時國有企業(yè)一統(tǒng)天下，而國家和國有企業(yè)之間的財政關系又實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”。這時，企業(yè)即使在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面負擔很重，也不會影響其自身的經濟利益。但經濟改革后，國家與國有企業(yè)之間的財政關系開始發(fā)生變化：1979年實行企業(yè)利潤留成制度；1983年和1984年分別對國有企業(yè)實行了兩步“利改稅”。改革以后，國有企業(yè)實現(xiàn)的利潤以所得稅和調節(jié)稅的形式先上繳財政，其余的則可以留歸企業(yè)建立生產發(fā)展基金、職工福利基金、獎勵基金等，從而使企業(yè)的留利水平與企業(yè)的生產發(fā)展和職工福利水平息息相關。在這種情況下，退休費用完全由企業(yè)在營業(yè)外支出列支的費用籌集辦法就會造成新、老企業(yè)之間養(yǎng)老負擔畸輕畸重的局面：那些新建立的企業(yè)由于沒有退休費負擔，盈利水平就可能很高；而那些退休職工較多的老企業(yè)即使經濟效益較好，但由于退休負擔過重，也會減少盈利甚至由盈變虧?？傊敃r的企業(yè)養(yǎng)老制度已嚴重影響到了企業(yè)之間的公平競爭，從而給國有企業(yè)的改革設置了障礙。此外，原有的勞動保險制度只覆蓋國有企業(yè)和一些大的集體企業(yè)，而且經濟改革后逐漸發(fā)展起來的私營企業(yè)、外資企業(yè)、個體工商戶等經濟成分并不在制度的覆蓋范圍之內。


“因為這一制度，國有企業(yè)職工產生了極強的安全感，他們有理由對在其他所有制單位就業(yè)的機會不屑一顧?！憋@然，這種制度對發(fā)展多種經濟形式并存的所有制結構是十分不利的。隨著人口的不斷老化，養(yǎng)老保險制度與經濟體制改革的目標發(fā)生越來越大的矛盾和沖突，從而最終引發(fā)20世紀80年代中后期開始的養(yǎng)老社會保險制度的改革。這一點從當時黨的文件中也可以清楚地看出。在1992年10月召開的黨的“十四大”報告中，社會保障制度改革是作為建立社會主義市場經濟體制的一個重要環(huán)節(jié)而被提出的。該報告指出，圍繞社會主義市場經濟體制的建立，加快經濟改革步伐，要認真抓好幾個相互聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)，其中之一就是“深化分配制度和社會保障制度的改革”。在1997年9月召開的黨的“十五大”的報告中，“建立社會保障體系”的內容也是放在第五章“經濟體制改革和經濟發(fā)展戰(zhàn)略”的第二節(jié)“加快推進國有企業(yè)改革”中作為“積極推進各項配套改革”的一項措施來闡述的。


(2) 從本世紀初到黨的“十七大”召開前，社會保障制度的改革和完善被視為是維護社會穩(wěn)定的重要舉措。


中國的經濟改革是從1978年開始的。這場以市場化為導向的經濟改革在短短的一二十年內迅速提高了國家的整體經濟效率，到本世紀初，我國的國內生產總值達到95933億元，經濟總量已居世界第六位；人均國內生產總值在1980年到2000年的二十年中也翻了兩番。但經濟改革在經濟效率方面取得巨大成就的同時，也在社會公平方面引發(fā)了一些問題，這些問題突出表現(xiàn)在社會成員之間的收入差距迅速拉大，收入分配的基尼系數(shù)出現(xiàn)了大幅度提高。根據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，到2005年，中國居民收入的基尼系數(shù)已經高達0.45，超過了所謂的國際警戒線。收入分配狀況惡化，必然導致社會的不穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，我國刑事案件中搶劫的立案數(shù)1988年僅為3.63萬起，而到1998年則增加到17.51萬起。本來，收入分配是個經濟問題，但如果處理不好，就會引發(fā)社會矛盾，甚至帶來政治問題。解決收入分配不公的經濟手段一是個人所得稅，二是社會保障制度。


政府可以通過養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保等社會保障計劃向喪失勞動能力或失去就業(yè)機會的社會成員提供各種津貼，可以提高這部分低收入群體的收入水平，達到改善收入分配境況的目的。由于到本世紀初我國的經濟改革已經歷了二十多年，收入分配不公所引發(fā)的社會矛盾也已積累到一定的程度，所以從這個時期開始，國家非常重視社會保障制度的“社會穩(wěn)定器”功能，并把社會保障制度的改革和完善與社會穩(wěn)定緊密地聯(lián)系起來。正如陳共教授所指出的：“隨著市場化經濟體制改革步伐的加快，各項改革都尖銳地觸及社會保障問題?！F飯碗’被打破，下崗、失業(yè)和離退休人員增多，人口老齡化趨勢加快，居民收入差距拉大，公費醫(yī)療的浪費與低效率現(xiàn)象嚴重，總之，經濟改革的深化，把建立一個社會化的社會保障體系的任務，急切地推上改革的日程”。2001年《國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》就指出，“完善的社會保障制度是社會主義市場經濟體制的重要支柱，關系改革、發(fā)展和穩(wěn)定的全局”；2002年11月黨的“十六大”報告也提出，“建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。


(3) 從2007年黨的“十七大”以后，完善社會保障制度成為黨和國家著力保障和改善民生的重要手段。


黨的“十七大”提出了科學發(fā)展觀，而科學發(fā)展觀的核心就是要以人為本。所謂“以人為本”，就是要“尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！薄笆叽蟆眻蟾鎸嶋H上提出了一個“執(zhí)政為民、關注民生”的執(zhí)政理念，據(jù)此有人提出我國的“民生時代”已經來臨。既然要關注民生，政府就不能不考慮那些由于各種經濟事故（生、老、病、死、失業(yè)等）而極易面臨經濟風險或生活困難的社會成員。而且，這部分群體在經濟上多屬于弱者，更需要政府的關照和幫助。這樣，完善社會保障制度也就成了保障和改善民生的題中之意。所以，“十七大”報告指出：“必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，……努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會”，并要求“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”?！笆叽蟆币院螅h和國家的重要文件中，基本上都是從民生角度來提及社會保障制度的。例如，《國民經濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中，第三十三章“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”就是放在綱要的第八篇“改善民生，建立健全基本公共服務體系”中加以論述的。


其實，分析我國社會保障制度的改革與完善，還應有一個視角，那就是更好地滿足社會公共需要。陳共教授編著的《財政學》第六章第一節(jié)在論述社會保障支出時，就是從這個經濟學視角來看待社會保障制度的。陳老師認為，在現(xiàn)代社會中，勞動者對政府提供養(yǎng)老金、醫(yī)療、傷殘補貼等社會保障津貼的需求屬于社會公共需要的重要組成部分，而且勞動者在發(fā)生生老病死等經濟事故時能從政府那里得到社會保障幫助也是勞動者的一種權利。我認為，從這兩個角度來看待社會保障制度，對于我們認識當前我國社會保障制度的改革和完善有很重要的意義。首先，如果把人民群眾（廣大的勞動者）對社會保障制度的需求看做是社會公共需要，那么政府提供的社會保障制度就應當是一種公共產品（服務）。實際上，在西方國家經濟學或公共財政教科書中，也都是把社會保障作為公共產品來看待的。在這種認識下，我們可以把社會保障制度的改革和完善看做是政府優(yōu)化公共產品提供的過程，目的是為了更好地滿足社會的公共需要。而從經濟學角度看，滿足公共需要是政府存在的天職。這樣看來，當前我國政府下大力氣來抓社會保障制度的完善，財政支出不斷地向社會保障方面傾斜，是十分必要的，也是政府的職責所在。黨的“十七大”報告中多次提到公共服務問題，如“擴大公共服務”、“公共服務均等化”等，其實也就是從社會公共需要的角度來看問題的。


其次，人民群眾有享受社會保障的權利。從這個角度看問題，那么，政府完善社會保障制度，向更多的人提供更高水平的社會保障待遇，就不應當被看作是一種“施舍”，而是保障人民群眾行使其基本權利的過程。實際上，我國《憲法》第四十五條已經明確了公民享受社會保障的權利，即：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！备鶕?jù)這種“權利觀”，政府提供的社會保障就不能只有一部分人能夠享受，而必須是人人有份。黨的“十七大”報告中“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”的提法，實際上就是這種“權利觀”的體現(xiàn)。

三、我國社會保障制度進一步完善的目標

在陳老師《財政學（第六版）》中，明確了我國社會保障制度未來不斷完善的目標。這些目標反映了黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中有關社會保障發(fā)展目標的基本設想。隨著近年來我國社會經濟的不斷發(fā)展以及政府財政實力的逐漸加強，特別是“十七大”提出的“科學發(fā)展觀”和“關注民生”的理念不斷深入人心，黨和國家對未來我國社會保障制度的完善和發(fā)展又有了一些新的規(guī)劃和要求。


《決定》提出的社會保障制度完善的目標包括：(1) 適應人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。(2) 多渠道籌集社會保障基金，加強基金監(jiān)管，保證社會保險基金保值增值。(3) 完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，強化保險基金統(tǒng)籌部分征繳，逐步做實個人賬戶，積極推進省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金基礎部分全國統(tǒng)籌。加快機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。逐步建立農村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農村養(yǎng)老保險制度。(4) 完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，發(fā)展社會醫(yī)療救助。加快推進新型農村合作醫(yī)療。(5) 推進失業(yè)、工傷、生育保險制度建設。加快建立適應農民工特點的社會保障制度。(6) 加強對困難群眾的救助，完善城市低保、農村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災民救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度。完善優(yōu)撫安置政策。發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利。發(fā)揚人道主義精神，發(fā)展殘疾人事業(yè)，保障殘疾人合法權益。(7) 發(fā)揮商業(yè)保險在健全社會保障體系中的重要作用。


黨的“十七大”報告在《決定》的基礎上，又提出了完善我國社會保障制度的一些新的目標，其中也有一些新的表述。例如：第一，“十七大”報告要求“加快”完善我國的社會保障體系，而十六屆六中全會的《決定》只提出“完善”。第二，“十七大”報告提出我國社會保障體系構建的目標是“覆蓋城鄉(xiāng)”，而在《決定》當中還提的是在“有條件的地方”探索建立多種形式的農村養(yǎng)老保險制度。第三，《決定》把慈善事業(yè)作為社會保障體系的需要組成部分，如提出“逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”；而“十七大”報告則明確慈善事業(yè)和商業(yè)保險一道，只是社會保障體系的補充。第四，“十七大”報告提出了未來完善社會保障制度要重點抓“基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度”三大項目，而《決定》并沒有明確社會保障制度發(fā)展的項目重點。第五，《決定》只提出要提高社會保險的統(tǒng)籌層次，而“十七大”報告則進一步要求“制定全國統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法”。第六，《決定》只提出要“完善城市低?！焙汀爸鸩浇⑥r村最低生活保障制度”，而“十七大”報告中明確提出完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的目標是“逐步提高保障水平”。第七，《決定》明確要求基本養(yǎng)老保險要“逐步做實個人賬戶”，但“十七大”報告并沒有提出這個要求。第八，《決定》只提出多渠道“籌集”社會保障基金，而“十七大”報告則要求采取多種方式“充實”社會保障基金。


我國《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）第三十三章“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”進一步指出了未來五年（2011年至2015年）我國社會保障制度完善的方向。與“十七大”報告中的內容相比，《綱要》提出的完善我國社會保障制度新的要求是：第一，不僅要加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，而且還要“穩(wěn)步提高保障水平”。第二，“十七大”報告提出要探索建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度（新農保），而《綱要》則明確要求實現(xiàn)新型農村社會養(yǎng)老保險制度的“全覆蓋”，即所有農民都要享有基本養(yǎng)老保險制度。第三，“十七大”報告只提出“提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法”，而《綱要》明確要求在“十二五”期間“實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。第四，《決定》和“十七大”報告都要求為農民單獨建立養(yǎng)老保障制度，但《綱要》提出“逐步推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度有效銜接”，即做到城市居民和農村居民養(yǎng)老保障制度的一體化。第五，《決定》和“十七大”報告都提出過社會保險基金保值增值的問題，但《綱要》明確提出了“積極穩(wěn)妥推進養(yǎng)老基金投資運營”的問題。第六，《綱要》對完善城鄉(xiāng)“低?！敝贫忍岢隽诉M一步的要求，即“健全低保標準動態(tài)調整機制，合理提高低保標準和補助水平”，而且還要求“加強城鄉(xiāng)低保與最低工資、失業(yè)保險和扶貧開發(fā)等政策的銜接”。第七，在社會福利方面，《綱要》提出“推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉變，逐步提高國民福利水平”。

四、完善我國社會保障制度需要注意研究的幾個問題

陳共老師的《財政學（第六版）》在“我國社會保障制度進一步完善的目標和問題”中提出了三個十分值得研究的制度設計問題，即：養(yǎng)老保險的籌資模式、開征社會保險稅以及為廣大的農村人口建立社會保障制度。這些問題的研究和解決直接關系到我國社會保障制度的平穩(wěn)發(fā)展和不斷完善。


(一) 基本養(yǎng)老保險的籌資模式
我國的基本養(yǎng)老保險制度實行什么樣的籌資模式，是現(xiàn)收現(xiàn)付式還是基金式？這個問題在理論界長期存在著爭論，在實踐中也存在著理想與現(xiàn)實的矛盾。具體到我國“統(tǒng)賬結合”的基本養(yǎng)老保險，如果實行基金式，那么個人賬戶就要做實。所謂“統(tǒng)賬結合”，就是基本養(yǎng)老基金分為兩塊：社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金。按照目前規(guī)定，企業(yè)單位為職工按工資總額20%繳納的養(yǎng)老保險費要進入社會統(tǒng)籌基金，而職工個人按工資8%繳納的養(yǎng)老保險費進入個人賬戶基金。這種制度設計的考慮是：政府用社會統(tǒng)籌基金支付當期已經退休職工的養(yǎng)老金，而個人賬戶基金里的資金將用于投資，保值增值，以便未來用其支付退休職工（即目前的在職職工）的養(yǎng)老金。但問題時，一些地區(qū)退休職工多，退休費用支出的規(guī)模大，20%的繳費規(guī)模不能夠滿足當期養(yǎng)老金的支出需要。


解決這個問題有兩個選擇：一是提高企業(yè)的繳費比例，但如果這么做勢必增加企業(yè)的勞動力成本，不利于解決就業(yè)問題；二是動用個人賬戶基金里的錢，讓其中的一部分或全部資金也用于支付當期退休職工的養(yǎng)老金。如果選擇后者，個人賬戶基金必然會出現(xiàn)所謂的“空賬”，即“只有賬，沒有錢”。很多人擔心，在人口老化的情況下，如果當前的在職職工不在個人賬戶基金里存足夠的錢，那么一旦他們幾十年后退休，他們的養(yǎng)老費用就要由后代負擔，而后代的工作人口會隨著人口年齡結構的變化而不斷下降，以至未來的工作人口無力負擔老年人沉重的養(yǎng)老負擔。沿著這個思維邏輯，人們主張目前的年輕人（在職職工）趕緊在個人賬戶基金中自己存錢，等幾十年后退休時動用自己個人賬戶的資金進行消費，不給后代增加負擔。這就是個人賬戶“做實”的理論依據(jù)。但在現(xiàn)實中，做實個人賬戶的矛盾也是存在的。陳共教授在《財政學（第六版）》中指出：“如果不再用個人賬戶繳費收入補充當期養(yǎng)老金開支，當期社會統(tǒng)籌基金與當期養(yǎng)老金支付之間會存在很大的缺口，這個缺口實際上是當前養(yǎng)老保險制度的一筆隱性債務，那么這筆隱性債務應當由什么資金來化解？這個缺口應當由誰來補足呢？”陳老師在教材中提出了現(xiàn)實中“做實”個人賬戶最大的工作難點。從2001年起，國家先后在一些地區(qū)搞了“做實”個人賬戶的試點，其基本做法就是財政（包括中央財政和地方財政）掏錢做實。但正如陳老師在教材中所指出的：“填實‘空賬’措施一旦推廣到全國，則必須尋求切實可行的、可靠的資金來源?！碑斍皣业呢斦杖氪_實比過去充裕多了，2011年已突破10萬億元（達到103740億元），但是，也應當看到，當前財政在“民生時代”所面臨的民生支出壓力也越來越大，財政在許多民生支出方面面臨著巨大的需求壓力而仍然“心有余而力不足”。例如，2011年，全國財政支出同比增長了21.2%，但其中用于社會保障和就業(yè)的支出比上年僅增長了22%，僅高于財政支出平均增幅0.8個百分點。當然，我們不能據(jù)此就說財政不重視民生，因為當年財政用于教育的支出同比增長了28.4%，用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出同比增長了32.5%，用于住房保障的支出同比增長了60.8%，增幅都遠高于財政支出的平均增幅(21.2%)和財政收入的增幅(24.8%)。上述情況說明，目前財政民生支出的項目之間存在著很強的競爭性，財政資金并沒有充裕到可以面面俱到地保證各項民生支出的資金需要，從某種意義上說，仍處于“捉襟見肘”的狀況。在這種境況下，讓財政拿出很大一部分資金去“做實”個人賬戶，確實存在著需要與可能、長期利益與短期利益之間的矛盾。


“做實”個人賬戶還有一個問題需要考慮，就是個人賬戶基金里的資金如何保值增值？由于當前一部分試點地區(qū)個人賬戶已經全部或部分做實，所以基本養(yǎng)老保險基金的儲備規(guī)模達到了近2萬億。按照目前的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金的結余只能買國債或存銀行，不能進行其他投資。這在物價不斷上漲的情況下，2萬億的基本養(yǎng)老保險基金不要說增值，就是保值也很難做到（2011年通貨膨脹率為5.4%，高于3.5%一年期的定期存款利率）。在這種情況下，一些同志主張基本養(yǎng)老保險基金可以拿出一部分資金入股市（當然是通過一定的機構間接入市），但是這又面臨如何規(guī)避股市的投資風險？有人根據(jù)全國社會保障基金理事會從成立到2010年底年均投資收益率9.17%的業(yè)績，提出基本養(yǎng)老保險基金入股市可以取得較高的收益，沒有什么風險，因此主張基本養(yǎng)老保險基金入市。但這種做法沒有解決一旦基本養(yǎng)老保險基金入市出現(xiàn)虧損，誰來承擔和彌補這個虧損的問題。而在目前我國資本市場不規(guī)范、不完善的情況下，股票投資（包括基金投資）是有很大的風險的。其實，美國的基本養(yǎng)老基金也面臨這個問題。


美國的基本養(yǎng)老基金（OASDI）目前實行部分基金式，儲備基金的規(guī)模很大，但美國聯(lián)邦政府規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金只能買國債（美國銀行是私人銀行，存銀行也有風險），投資收益率也較低（低于股票的長期收益率）。在克林頓時期，美國成立了一個社會保障改革委員會，當時也有委員提出要讓社會保障基金入市，獲取資本市場的高收益，以解決未來美國社會保障資金不足的問題。但這種觀點立即遭到了很多人的反對，反對的主要理由就是股市投資會面臨風險。美國耶魯大學著名的金融學教授希勒在《金融新秩序》一書中指出：“很多人似乎認為，我們從金融市場的歷史中得來的智慧是，股市長期來看會提供每年12%的回報，因此強迫社會保障參與者投資股市，將有效地化解社保體系的預算問題。這不是金融智慧，它只是簡單地打賭股市的將來還會擁有過去那樣的好運?！?/font>


其實，如果我國的基本養(yǎng)老保險基金繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付式，個人賬戶不做實，那么就不會出現(xiàn)當前這種糾結的局面。那么，在現(xiàn)收現(xiàn)付模式下，我國今后的養(yǎng)老保險制度是否會面臨破產的境地？回答是否定的。因為，只要未來的勞動生產率不斷提高，職工的工資不斷增長，那么，即使今后基本養(yǎng)老保險的繳費率有所提高，未來的在職職工也是可以承受的。目前政策的關鍵，是如何提高未來人口的勞動生產率。


(二) 開征社會保險稅
社會保險在我國目前有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五個險種，它們主要是靠企業(yè)和職工個人繳費進行籌資（其中工傷和生育險全部由企業(yè)繳費），一些地區(qū)的基本養(yǎng)老保險還需要中央和地方財政的撥款進行補貼（2010年各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金共計1954億元）。社會保險繳費目前在20多個省市是地方稅務部門征收的，而在其他地區(qū)則是由勞動保障部門負責征收。即使是在稅務部門征收的地區(qū)，社會保險費也是由勞動保障部門委托稅務機關征收。“無論由哪個部門征收，社會保險費目前還不是一種稅收。既然不是稅收，社會保險費就不適用于稅收征收征管法的相關規(guī)定?！庇捎谏鐣ｋU沒有實行“費改稅”，所以在《社會保險法》實施之前，拖欠或偷逃社會保險費的情況在我國比較普遍。據(jù)此，學術界很多同志主張將社會保險費改為社會保險稅，由稅務機關負責征收（不是受托代征），適用稅收征管法；企業(yè)如果不繳納，稅務機關可以對其采取稅收保全、強制執(zhí)行和限制離境等措施，從而可以更有利于社會保險費用的收繳，保證社會保險制度的順利實施。陳老師的《財政學》教材也是持有這種觀點的。


2011年7月1日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過的《中華人民共和國社會保險法》開始實施。《社會保險法》第六十三條明確規(guī)定，用人單位逾期未繳納或者補足社會保險費的，社會保險費征收機構“可以向銀行和其他金融機構查詢其存款賬戶；并可以申請縣級以上有關行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構劃撥社會保險費。用人單位賬戶余額少于應當繳納的社會保險費的，社會保險費征收機構可以要求該用人單位提供擔保，簽訂延期繳費協(xié)議。用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔保的，社會保險費征收機構可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產，以拍賣所得抵繳社會保險費?！睉斦f，《社會保險法》實施后，社會保險費的征收在法律上得到了很大的保障。在這種情況下，社會保險的“費改稅”是否仍然必要？我認為，從以下兩點原因看，社會保險“費改稅”的必要性還是存在的：


第一，將社會保險稅（費）與政府的一般稅收通盤考慮是目前國際上的一種趨勢。社會保險計劃是由政府舉辦的，它如同政府的其他公共項目一樣，也要由政府提供資金，只不過它是由企業(yè)和個人的專項繳費（稅）收入進行籌資，而一般的政府項目是由所得稅、增值稅等一般稅收收入籌資的。由于社會保險計劃與政府的關系，所以在許多國家政府財政都是社會保險計劃的最終財力后盾。目前在發(fā)達國家中，實行社會保險計劃而聽任社會保險計劃在財力上自求平衡、政府不承擔任何補貼責任的國家只有美國。由于老年、遺屬和殘疾保險計劃（OASDI）津貼的替代率較低以及覆蓋面較寬等原因，美國目前社會保險稅的稅率很低，雇主和雇員的稅率均不超過6%，與歐洲國家相比還有一定的提升空間，所以美國在人口老化的情況下一直是靠提高社會保險稅率的辦法來應付公共養(yǎng)老金等支出的增長壓力，而沒有動用政府一般預算資金對社會保險計劃進行補貼。


但歐洲國家的情況就不同。由于這些國家人口老化程度較高，養(yǎng)老金等社會保險津貼的支付也比較慷慨，所以社會保險的繳費率（稅率）已經相當之高，有的國家僅雇主的繳費率就已經超過了30%，有的甚至達到了40%。這種狀況造成了這些國家勞動力的稅負過高，從而嚴重影響了勞動力市場的供求平衡。在這種情況下，許多國家開始考慮將社會保險的籌資渠道轉向對消費課征的增值稅（如德國）或對資本等課征的所得稅（如荷蘭），以平衡勞動、資本和消費三個稅基之間的稅負。我國目前經濟發(fā)展的優(yōu)勢之一是勞動力價格較低，這也是吸引外資的一個重要條件。但目前我國五大社會保險的總和繳費率已經很高，僅企業(yè)的繳費率就接近或超過了30%（各個地區(qū)不同）。如果隨著人口老化進一步提高社會保險的繳費率，勢必會造成我國勞動力成本不斷攀升，從而影響我國的就業(yè)形勢和勞動力成本低的經濟發(fā)展優(yōu)勢。因此，我國應當借鑒其他國家的經驗，通過對資本和消費的課稅來解決社會保險計劃資金需求不斷增長的問題。也就是說，我們要跳出社會保險繳費這個圈子來考慮社會保險計劃的籌資問題。這樣就有必要把政府財政與社會保險計劃更緊密地聯(lián)系起來，進而也要求人們將社會保險繳費放在政府稅收的大視野里通盤進行考慮，而不應再“就社保費論社保費”了。從發(fā)達國家的實際情況來看，凡是社會保險稅（費）征收規(guī)模較大的國家，其一般稅收的征收規(guī)模往往就較小，二者之間有一個互替的關系。這說明社會保險稅（費）與政府一般稅收之間是有內在聯(lián)系的，它們對于政府籌資的意義十分相近。從這個意義上看，如果我國將社會保險費改成社會保險稅并納入政府的預算進行管理，則更有利于國家制定財政的整體發(fā)展規(guī)劃和各項稅收政策。


第二，社會保險費改為稅，由稅務機關名正言順地征收而不是代征，可以提高征收效率。一是，稅務機關擁有一支專業(yè)的征收隊伍（包括征收和稽查人員），其規(guī)模足以完成社會保險費的征收任務。特別是近年來國家實施了金稅工程（目前金稅工程三期已經啟動），大大提高了稅務部門的信息化征管水平。二是，社會保險費（稅）是對企業(yè)的工資總額按一定比例課征的，而稅務部門在課征企業(yè)所得稅和個人所得稅的過程中都需要掌握企業(yè)的工資發(fā)放情況，這樣稅務部門征收社會保險費（稅）就具有十分便利的條件。例如：企業(yè)所得稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)放的工資可以稅前扣除，這樣企業(yè)在納稅申報時就要向稅務機關如實申報當年的工資發(fā)放情況；另外，個人所得稅法規(guī)定，企業(yè)在向職工發(fā)放工資時負有個人所得稅的代扣代繳義務，并負有向稅務機關全員全額申報職工收入的義務。


(三) 如何解決農村人口的社會保障問題
盡管近年來國家在廣大的農村地區(qū)推行“新農合”和“新農?！?，但相對于城市職工的社會保障而言，農民的社會保障待遇還是比較低的。例如，農民在省級醫(yī)院住院的費用報銷比例基本上還在70%以下；農民60歲以后每月從政府得到的基礎養(yǎng)老金全國平均也僅為70元左右。“顯然，建立健全農村的養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度，已成為我國發(fā)展和完善社會保障制度的當務之急?！辫b于農村人口的收入水平較低，所以目前大幅度提高農村居民的社會保障水平很難做到。陳老師在《財政學》教材中提出的解決農村社會保障制度的基本思路是“既不可操之過急，也不應任其自然發(fā)展，必須在加強新農村建設的過程中，不失時機地有計劃、有步驟地開展農村的各項社會保障事業(yè)”，我認為這是符合中國實際的。目前無論是“新農合”還是“新農?！保际亲栽感杂媱?，農民自愿參加。在這種制度下，參保率之所以都高達90%以上，主要是因為財政給予大量補助。例如，2012年，衛(wèi)生部要求“新農合”的人均籌資水平達到300元左右，其中農民個人負擔50元，政府財政負擔250元。目前就是靠財政補助的“吸引力”來鼓勵農民積極參加養(yǎng)老和醫(yī)療的社會保障計劃。但這種自愿性也帶來了許多問題，突出一點就是所謂的“逆向選擇”。有些人年輕或身體好時就選擇不參合，而一旦身體出了問題馬上參加“新農合”去享受報銷待遇。在自愿原則下，高的參保率需要基層干部做大量的工作，成本很高。所以，“新農合”和“新農保”今后都面臨一個由自愿轉向強制的問題。二者一旦轉向強制，實際上就成為了社會保險計劃。


另外，從長遠來看，城市職工的社會保險與農村居民的社會保險是分立還是合二為一？從城市化的發(fā)展方向上看，今后的城市化水平會不斷提高（據(jù)有關部門預測每年會提高1個百分點）。根據(jù)中國社會科學院2012年《社會藍皮書》提供的數(shù)據(jù)，2011年中國歷史上第一次城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平已超過50%。所以，未來當農村人口降低到一定比例以后，農村居民的收入水平也會比現(xiàn)在大幅度提高。屆時，為了實現(xiàn)公共服務的均等化，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的社會保障制度，從必要性和可能性上看都是存在的。這也正是發(fā)達國家在社會保障制度完善方面所走過的道路。

文章摘選《陳共教授教學人生》，中國人民大學出版社，2017年2月出版。文章作者：朱青，中國人民大學財政金融學院教授、博士生導師、我國著名稅務專家。中國稅務學會副會長、中國國際稅收研究會學術委員會副主任、中國財政學會常務理事、中國社會保障學會理事、中國人民大學財稅研究所首席教授。

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