【2019年7月18日】朱青：中國養(yǎng)老保障：世紀難題的破解

朱青：中國養(yǎng)老保障：世紀難題的破解

核心提示

降低基本養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費率是當前減稅降費的重要內(nèi)容。然而，我國正面臨著嚴峻的人口老化形勢，基本養(yǎng)老保險的財務可持續(xù)性日益受到挑戰(zhàn)。目前我國社會保險的繳費率已經(jīng)高于許多發(fā)達國家，導致企業(yè)的競爭力下降。由于我國基本養(yǎng)老保險基金沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，主要還是以地市為單位運行，加上各地區(qū)之間養(yǎng)老的負擔高低不一，一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)收不抵支。應對基本養(yǎng)老保險財務可持續(xù)性問題的重要途徑之一就是落實黨的十九大報告提出的“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，只有實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，才能消除我國基本養(yǎng)老保險一方面享受大量財政補貼而另一方面又出現(xiàn)巨額結余的怪現(xiàn)象。實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，還可以將節(jié)省下來的財政補貼資金用于支持企業(yè)社保費的降費。另外，為了在保障退休職工權益的同時降低社保的繳費率，國家應當不斷加大一般公共預算對基本養(yǎng)老保險基金的財政補貼，這樣可以在消費和勞動力之間分散稅負，有利于提高企業(yè)的競爭力。


近期，面對經(jīng)濟下行的壓力，國內(nèi)減稅降費的呼聲不斷高漲，其中也包括降低基本養(yǎng)老保險的繳費。應當說，減稅降費作為逆周期宏觀調(diào)控的一種手段無疑是必要的，但如果作為應對結構性經(jīng)濟下行的一種政策措施，則必須考慮其給國家財政帶來的長期性后果。如何在降低企業(yè)繳費負擔的同時又能保障未來基本養(yǎng)老保險制度財務的可持續(xù)性，是當前值得深入研究的一大課題。

人口老化給基本養(yǎng)老保險財務可持續(xù)性帶來的挑戰(zhàn)

當前我國職工基本養(yǎng)老保險計劃在財務上面臨的最大問題，就是隨著人口老化的不斷加劇，養(yǎng)老金支出的規(guī)模越來越大。例如，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險支出占GDP的比重，2005年僅為1.82%，2015年上升到3.29%，2018年則超過了3.5%。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2018年我國60歲以上的老人占總人口的比重為17.9%，而據(jù)國務院印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》預測，我國60歲以上人口在2021—2030年增長速度將明顯加快，到 2030年占比將達到25%左右；還有預測表明，到2050年前后，我國60歲以上老年人口數(shù)會達到峰值4.87億,占總人口的比重將達到 34.9%?？梢?，在這個人口老化趨勢下，我國未來基本養(yǎng)老保險的開支壓力會越來越大。另外，人口老化對養(yǎng)老保險的繳費收入也有負面的影響，因為在老齡化的背景下，就業(yè)人口的增速是下降的，這樣繳費規(guī)模也會受到不利影響。例如，1999年到2008年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人口年平均增速為4.07%，而2009年到2018年該比例就下降到0.97%。城鎮(zhèn)就業(yè)人口增速下降也會反映在養(yǎng)老保險繳費收入的增速上面。據(jù)統(tǒng)計，1999年至2008年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費收入年均增長率為17.84%，而2009年至2018年期間，這個增速就降到了15.04%。與此同時，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險支出的年均增長率卻從前10年的15.04%提高到后10年的16.53%?？梢姡丝诶匣瘯纳鲜鍪罩蓚€方面對養(yǎng)老保險的財務可持續(xù)性構成嚴重威脅。

從理論上說，為了應對未來人口老化對基本養(yǎng)老保險財務可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，今后國家還應不斷地提高養(yǎng)老保險的繳費率，但經(jīng)濟下行的壓力不斷加大以及國際競爭日趨激烈根本不允許我們這樣做。而且從國際比較來看，我國目前社會保險的繳費率已經(jīng)明顯高于許多國家，甚至高于一些發(fā)達國家。例如，目前北京市企業(yè)各項社會保險繳費的比例為30.8%，如果再加住房公積金，繳費比例則上升到42.8%，而目前發(fā)達國家企業(yè)雇主的社保繳費比例基本上都比我國要低。根據(jù)畢馬威國際會計師事務所的統(tǒng)計，2018年雇主社保繳費的比例分別為：美國13.65%，英國13.8%，日本14.9%，荷蘭19%，德國19.4%，比利時 27.5%，瑞典31.4%，法國最高為45%。顯然，如果再提高社保繳費率，我國企業(yè)在國際上就有可能因為勞動力成本過高而逐步喪失競爭優(yōu)勢。

要加快推進實現(xiàn)養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌

近日李克強總理所作的政府工作報告提出，2019年要明顯降低企業(yè)社保繳費負擔，下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，各地可降至16%。在五項社會保險計劃中基本養(yǎng)老保險的繳費率最高，降低基本養(yǎng)老保險費率可以有效降低企業(yè)成本，妥善應對中美經(jīng)貿(mào)摩擦帶來的負面影響，保持和增強我國企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。為了避免降低基本養(yǎng)老保險費率帶來的部分地區(qū)基金財務壓力，應加快實現(xiàn)養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌。目前基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)省級統(tǒng)籌（統(tǒng)收統(tǒng)支模式）的也只有四大直轄市和陜西、福建、青海、西藏等八個省市自治區(qū)，其它地區(qū)還基本上停留在地市級統(tǒng)籌。盡管根據(jù)國務院《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，建立的中央調(diào)劑基金可以對 省際間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金負擔起到一定的均衡作用，但由于各?。ㄊ?、區(qū)）上解比例在起步階段僅為3%，調(diào)節(jié)力度有限，總體來看企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險仍是地區(qū)之間“各自為政”，養(yǎng)老保險財務狀況的“貧富不均”問題仍然沒有得到根本的解決。例如，按目前的調(diào)劑方案，調(diào)劑后黑龍江、遼寧、青海等六個?。ㄊ?、區(qū)）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險計劃仍然存在收不抵支的問題，需要財政一般預算給予補貼；天津、山西、吉林等許多省（市、區(qū)）在調(diào)劑后雖然能夠實現(xiàn)收支平衡或略有結余，但在維持現(xiàn)行統(tǒng)籌層次的情況下，如果大幅度降低企業(yè)繳費率，也會出現(xiàn)大范圍的收不抵支問題。

看來，解決這個問題最徹底的辦法就是落實黨的十九大報告提出的“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。如果實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險算全國的總賬，當年的收支缺口（不考慮財政補貼和利息收入）也僅為1256億元，但2017年財政一般公共預算給予企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的財政補貼卻高達4955億元，這又直接導致整個企業(yè)職工基本養(yǎng)老計劃當年出現(xiàn)了大量結余（當年收支結余為4975億元）。一方面是大量的財政補貼，另一方面是巨額的收支結余，出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要原因就是基本養(yǎng)老保險在財務上實行“地區(qū)割據(jù)”，而地區(qū)之間的養(yǎng)老負擔又高低不一，這樣像勞動力大量流入的地區(qū)如廣東、北京、上海、江蘇等?。ㄊ?、區(qū)）基本養(yǎng)老保險基金就有較大的收支結余，為了實現(xiàn)保值增值還要將結余的一部分委托給全國社會保障基金理事會進行投資；而勞動力流出的大省如東北三省則又陷入養(yǎng)老保險入不敷出的境地，需要大量的財政補貼。如果養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌，資金的余缺可以在地區(qū)之間調(diào)劑使用，至少從靜態(tài)上看，其財務收支狀況會有很大的改善，而且還可以為一般公共預算節(jié)省下來一大筆資金。當然，如果可以把節(jié)省下來的這筆財政資金用于養(yǎng)老保險制度的運行，那么就可以為企業(yè)的降費提供一定的財力支持。根據(jù)匡算，如果2017年實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，財政當年提供的4955億元補貼彌補完繳費收入和養(yǎng)老金支出的1256億元缺口后，還剩3700億元，至少可以支持基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率降低3個百分點。

要加大一般公共預算對基本養(yǎng)老保險基金的補貼

目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的資金來源四分之三以上來自于企業(yè)和個人的繳費，而這種繳費的計費依據(jù)是職工的工資薪金，從性質上說它是對勞動力的一種課征。隨著人口老化形勢的日益嚴峻，企業(yè)和職工個人繳費的壓力就會越來越大，勞動力成本也會隨之大幅度上升。國外解決這個問題的一個成功經(jīng)驗是盡量利用一般稅收（例如增值稅、公司所得稅、個人所得稅等）來為養(yǎng)老金計劃籌資，在我國實際上就是增加一般公共預算對基本養(yǎng)老保險基金的補貼。因為一般稅收的稅基不一定集中在勞動力上，例如增值稅是對消費的課稅，企業(yè)所得稅是對資本的課稅，加大一般稅收對養(yǎng)老保險基金的籌資力度可以分散人口老化對勞動力課稅的壓力，提高一國經(jīng)濟的競爭力。近些年來，除了個別國家，OECD成員國的宏觀稅負是提高的，其平均稅負水平從2009年的33.8%提高到2017年的34.2%。但OECD國家特別是其中的歐洲國家人口老化都比較嚴重，過去大力發(fā)展社會保障造成的結果是社保繳費負擔比較沉重，導致企業(yè)逐漸失去了競爭力。所以，這些年來OECD國家稅制改革的一個核心內(nèi)容就是調(diào)整稅基結構，在保持宏觀稅負水平不變甚至有所提高的前提下盡量減輕勞動力的稅負，并增加對消費的課稅。具體的改革內(nèi)容主要是降低雇主社保繳費率，同時提高增值稅的稅率。例如，德國在2007年將雇主失業(yè)保險的繳費率從3.25%降低到2.1%（目前已降至1.5%），同時將增值稅標準稅率從16%提高到19%；匈牙利在2010年將增值稅標準稅率從20%提高到25%，然后在2011年將雇主社保繳費率從32%降到27%。尤其是2008年國際金融危機爆發(fā)后，一些OECD國家為了在不損害本國經(jīng)濟競爭力的前提下維持或增加財政收入，紛紛提高了增值稅的標準稅率。例如：意大利 2012 年將增值稅 稅率從20%提高到21%，2014年又提高到22%；荷蘭在2013年將增值稅稅率從19%提高到21%；西班牙在2011年將增值稅稅率從16%提高到18%，2013年又提高到21%；英國2011年將增值稅稅率從17.5%提高到20%。2008 年，OECD國家中有4個增值稅標準稅率超過22%，目前則達到了10個。改革后，一些國家稅制結構發(fā)生了明顯的變化。例如：從2007年到2016年，英國社保繳費占GDP的比重從13.01%降到了12.2%，商品和勞務稅的占比從9.54%提高到10.6%。在此期間，西班牙社保繳費的規(guī)模從13.01%降到12.2%，商品和勞務稅的規(guī)模則從9.54%上升到10.6%；匈牙利社保繳費的規(guī)模略有上升，從13.64% 提高到13.8%，但商品和勞務稅的占比卻從14.58%增加到17.4%。


從我國的實際情況看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險對政府一般公共預算的財政補貼依賴度越來越大，補 貼的規(guī)模已經(jīng)從1998年的20億元增加到2018年的5000多億元，年均增長率超過了30%。應當說，一般預算對基本養(yǎng)老保險基金的財政補貼大大緩解了企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費率的上漲壓力。特別是一般預算收入的70%來自于稅收，而稅收收入的50%以上又來自于對消費課征的流轉稅，所以增加一般預算對養(yǎng)老保險基金的財政補貼真正起到了分散勞動力稅負的作用。當然，不斷增加消費課稅對基本養(yǎng)老保險的補貼以應對人口老化也要有一個前提，即增值稅和消費稅等流轉稅必須有一個適度的增長率，否則也很難起到稅基替代的作用。在當前將降低增值稅作為減稅降費的核心內(nèi)容的背景下，大幅提高一般預算對基本養(yǎng)老保險的財政補貼尚存在一定的難度。但從未來的發(fā)展來看，這不失為解決我國基本養(yǎng)老保險籌資問題的一個思路。另外，消費課稅的歸宿涉及面廣，不僅勞動者要負擔稅收，退休職工以及各種低收入人群也會負擔這種稅收，所以用消費課稅為養(yǎng)老金計劃融資必須注意稅負公平問題，這時政府應當利用轉移性支出等手段加大對低收入群體的財政補貼，矯正消費課稅對社會公平的扭曲。

文章來源：朱青，劉洋：《我國基本養(yǎng)老保險財務可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)和應對措施》，《財政研究》2019年第4期。

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