【2019年3月22日】朱青：論稅務部門征收非稅收入的重要意義

朱青：論稅務部門征收非稅收入的重要意義

核心提示

以社會保險費為代表的非稅收入，作為政府財政收入的重要組成部分，將在國地稅機構合并完成后，統(tǒng)一交由稅務部門征收。本文分析了非稅收入的屬性，及其目前在征管過程中存在的問題，并結合非稅收入交由稅務部門征收的重要意義對我國財政資金征管方式的改革提出了相關建議。


近期，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》中明確提出：“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區(qū)域內各項稅收、非稅收入征管等職責?！边@一改革方案傳達出兩個信息：一是國稅地稅機構合并；二是非稅收入由稅務部門征收。根據財政部印發(fā)的《政府非稅收入管理辦法》，非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權力、政府信譽、國有資源（資產）所有者權益等取得的各項收入，比如行政事業(yè)性收費收入、政府性基金收入、社會保險費收入、罰沒收入、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金收入，等等。


目前，非稅收入的征收機構比較復雜，有財政部門，也有由財政部門委托的部門和單位；尤其是其中的社會保險費，其征收機構既有稅務部門也有社保部門。下一步，哪些非稅收入由稅務部門負責征收還需要進一步深入研究，但《深化黨和國家機構改革方案》中十分明確的一點是，“為提高社會保險資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收?！北疚臄M就社會保險費為代表的非稅收入交由稅務部門征收的意義談一點粗淺的看法。

稅務征收有利于提高非稅收入的征管效率

提高非稅收入的征管效率，就是要以盡量少的人、財、物投入取得既定的非稅收入。目前非稅收入由多部門分散征收，這些部門勢必要投入一定的人力、物力和財力。而與此同時，我國現(xiàn)有稅務大軍近80萬人。營改增全面推開后，取消了營業(yè)稅，原地稅部門普遍出現(xiàn)“吃不飽”的問題。國稅地稅機構合并后，將社會保險費等非稅收入劃給稅務部門征收，可以在一定程度上緩解這種局面。特別是這次機構合并強調“瘦身”與“健身”相結合，并不一味地強調裁員，這就有條件通過“加任務”的方式來提高稅務大軍的人員征收效率。而另一方面，一部分非稅收入劃到稅務部門統(tǒng)一征收后，其他部門就有可能騰出更多的人力、物力來履行其職責，這也會提高這些部門的工作效率。

特別需要指出的是，稅務部門征收非稅收入也有其自身的優(yōu)勢。一是稅務部門有一支專業(yè)的征收隊伍，這其中就包括稅（費）源分析、納稅評估、稅務稽查等專業(yè)人員，這些人員都經過多年的培訓，有豐富的實戰(zhàn)經驗，完全能勝任非稅收入的征收工作；二是稅務部門的征收手段先進，金稅工程三期早已上線，稅務與工商、公安、海關、社保等部門已經或即將聯(lián)網，通過大數據、云計算等科技手段，可以大大提高非稅收入的征管效率；三是稅務部門與繳費單位常年打交道，在征稅的過程中對這些單位的基本情況早已了如指掌，比如社會保險費的繳費基數是職工工資總額，而稅務部門在征收企業(yè)所得稅和個人所得稅時都已經掌握這個數據，這樣在征收社會保險費時就十分便利和精準。

稅務征收有利于保障非稅收入的安全性

目前很多非稅收入是各部門自收、自支，這不符合公共資金多部門共管、相互監(jiān)督的原則?，F(xiàn)代政府組織理論和規(guī)制經濟學理論都主張對一種經濟活動要由多個政府部門進行管理，認為這種管理模式有利于抑制腐敗行為的發(fā)生。法國著名經濟學家拉豐（Jean-Jacques Laffont）在他的《分散規(guī)制者以對付共謀行為》一文中就提出，要防止規(guī)制者和被規(guī)制的利益集團結成聯(lián)盟，這是分權理論的基礎。分權理論的假設前提是政府管理部門存在著一些不能潔身自好者，他們可能會利用手中的權力來追求個人利益，從而損壞公眾的利益；如果將一項事業(yè)的管理部門分散化，讓不同的部門或不同的規(guī)制者只能從中獲得部分信息，那么就會減小各個部門或規(guī)制者的權力，從而有利于抑制以權謀私，使社會福利最大化。

非稅收入的征收也是如此，如果讓非稅收入的使用者自己征收，沒有一定的外部監(jiān)督和相互制約，那么很容易出現(xiàn)多征或漏征的狀況。本著這個原則，非稅收入應盡可能地實行“稅務收、財政管、部門支、審計查”的多部門共管模式，即：由稅務部門征收非稅收入，并納入財政預算管理，再由相關部門或單位將這筆收入支付給用款單位或個人，整個非稅收入的“收、支、管”全過程都要接受審計的監(jiān)督。這有利于規(guī)范權力的運行，實現(xiàn)各部門相互制約監(jiān)督，進而更好地保障非稅收入的安全性、提高資金征收和使用效率。

稅務征收也是非稅收入財政資金屬性的要求

眾所周知，稅務部門是政府財政收入的主要征收機構。在國外，稅務部門不僅征稅，而且也征收非稅收入。正因為如此，很多國家的稅務部門不叫“稅務局”，而叫“收入局”。例如，美國叫“國內收入局”（Internal Revenue Service）；加拿大叫“收入局”（Revenue Agency），英國叫“皇家稅務與海關總署”（H M Revenue & Customs）。也有的國家政府的征收機構就叫稅務局，如澳大利亞稅務局（Australia Tax Office），但它們也負責征收政府的一部分非稅收入。根據國際貨幣基金組織（IMF）對政府財政收入的分類，財政收入包括稅收收入、社會保險繳費、贈予和其他收入；其中，其他收入又分為政府的財產收入（包括出租和轉讓收入）、商品和服務收入、罰沒收入。而從性質上分，上述財政收入大致又可以分為稅、捐、費三大類：“稅”是政府憑借政治權力強制、無償地取得財政收入的手段；“捐”是政府專門為了某項計劃（如社會保險）而強制征收的繳費，又稱為目的稅（ear marked tax）；“費”則是政府向企業(yè)或個人提供某些資源或服務時收取的對價或報酬。

在不同的國家，這三大類財政收入的比例結構不盡相同，突出地表現(xiàn)在：有的國家財政收入中稅收多一些，有的國家捐（主要是社會保險繳費）多一些。例如，2015年，德國的財政收入中，稅、捐、費的比例為1∶0.71∶0.2，奧地利為1∶0.53∶0.21，瑞典為1∶0.09∶0.13，丹麥為1∶0.02∶0，澳大利亞為1∶0∶0.24。財政收入中稅、捐、費的結構不同，主要是因為各國舉辦社會保障計劃的方式不同造成的，德國、奧地利、法國等國家倚重社會保險方式，所以其社會保險繳費在財政收入中占的比重就大，而瑞典、丹麥、澳大利亞等國的社會保障計劃主要是用一般稅收籌資的普遍津貼或社會扶助，所以社會保障繳費的比重就很低。


另外，各國政府在籌集財政收入時對“費”的依賴也不盡相同，捐稅高的國家往往輕費，而稅收負擔較輕的國家往往倚重收費。由于各國在籌集財政收入時使用稅、捐、費的比例結構不同，社會保險繳費的征收機構也不同，這樣，其稅務部門征收上來的收入占全部財政收入的比重也有很大的差距。例如，愛沙尼亞、拉脫維亞、秘魯和瑞典等國家稅務部門課征的收入占財政收入的比重都在80%以上，荷蘭、匈牙利、愛爾蘭、羅馬尼亞、丹麥等國家這個比重也在70%以上；但韓國、斯洛伐克、印度尼西亞、波蘭、瑞士和日本該比重卻不到40%。


我國《政府非稅收入管理辦法》第四條就指出：“非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。”這其中的非稅收入既有強制性的捐的形式，也有收費的形式。實際上，目前稅務部門負責征收的教育費附加、城市維護建設稅、文化事業(yè)建設費等就具有捐的屬性。而社會保險費作為一種目的稅（捐），目前全國只有二十多個省是由稅務部門征收，而且多數省還只是停留在稅務代征或部分征收階段，離全責征收還有一定的差距?！渡罨h和國家機構改革方案》明確提出社會保險費要交給稅務部門統(tǒng)一征收，這是社會保險費的屬性所要求的，而且筆者理解這種征收還應當是全責征收，即稅務部門要核定各單位的社會保險繳費基數，而不是被動地去“斂錢”。根據中央的部署，下一步，財政收入中具有捐稅屬性的非稅收入都應當劃給稅務部門負責征收，一些收費如果適合也可以劃給稅務部門征收。

結語

本文共分為三個部分：一是稅務征收有利于提高非稅收入的征管效率；二是稅務征收有利于保障非稅收入的安全性；三是稅務征收也是非稅收入財政資金屬性的要求。

文章來源：朱青，胡靜：《論稅務部門征收非稅收入的重要意義》，《稅務研究》，2018年8月。

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