【2020年2月24日】朱青：防控新冠肺炎疫情，財(cái)政政策要更加積極有為

【南財(cái)快評(píng)】朱青：防控新冠肺炎疫情，財(cái)政政策要更加積極有為

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朱青，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授

2020年2月21日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，會(huì)議提出“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”。


在理論上，所謂積極財(cái)政政策，就是財(cái)政預(yù)算要安排一定的赤字。積極財(cái)政政策在我們國(guó)家提了很多年了，其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控發(fā)揮了很大的作用。這些年來(lái)，在使用積極財(cái)政政策時(shí)也有一個(gè)“緊箍咒”，就是赤字率不能突破3%，即一般預(yù)算赤字要在GDP的3%以內(nèi)。這個(gè)3%被人們說(shuō)成是國(guó)際慣例，或者說(shuō)是不能突破的“鐵律”。從這些年的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的赤字率最高也就是2016年的2.93%，去年是2.8%，都沒(méi)有超過(guò)3%。那么，在今年防控“新冠肺炎”疫情，財(cái)政政策要更加積極有為的情況下，赤字率需不需要超過(guò)3%，就成為一個(gè)值得研究的問(wèn)題。


在回答這個(gè)問(wèn)題之前，我們先說(shuō)一下這個(gè)“3%”是怎么來(lái)的。大家知道，歐盟在上個(gè)世紀(jì)九十年代初提出要推出歐元，但歐盟成員國(guó)一旦加入了歐元區(qū)就必須放棄本國(guó)的貨幣。如此，歐元區(qū)國(guó)家就只剩下了財(cái)政政策而失去了貨幣政策，形成了所謂宏觀政策的“獨(dú)輪車”。這種條件下，如果歐盟不對(duì)歐元區(qū)國(guó)家的財(cái)政政策進(jìn)行一定的限制，一旦有的國(guó)家出于各種原因在財(cái)政預(yù)算上多增加赤字，就要多發(fā)國(guó)債來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)；但這時(shí)各國(guó)政府手里已經(jīng)沒(méi)有了自己的貨幣，只能靠發(fā)行歐元債來(lái)彌補(bǔ)赤字，這樣赤字規(guī)模的大小就會(huì)直接影響歐元區(qū)的市場(chǎng)利率。而歐元區(qū)的市場(chǎng)利率從理論上說(shuō)只能由歐洲中央銀行來(lái)干預(yù)，不能受歐元區(qū)國(guó)家財(cái)政政策的影響。為此，歐盟在九十年代初通過(guò)的《歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》，簡(jiǎn)稱《馬約》）中對(duì)加入歐元區(qū)的歐盟成員國(guó)規(guī)定了兩大財(cái)政紀(jì)律：一是財(cái)政赤字不能超過(guò)當(dāng)年GDP的3%；二是政府債務(wù)余額占GDP的比率不能超過(guò)60%。那么，為什么當(dāng)時(shí)《馬約》把赤字率定在了3%呢？這完全是歐盟兩架馬車德國(guó)和法國(guó)相互妥協(xié)的結(jié)果。在歐盟國(guó)家中，德國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)，當(dāng)時(shí)赤字率在歐盟國(guó)家中也是比較低的，1994年才2.4%；相比之下，法國(guó)的赤字率就比較高，達(dá)到了5.8%。當(dāng)然比法國(guó)赤字率高的國(guó)家還有，例如希臘為10%，意大利為9.2%，芬蘭為6.4%，等等。由于德國(guó)的實(shí)力強(qiáng)，歐洲中央銀行也設(shè)在了德國(guó)的法蘭克福，所以在財(cái)政紀(jì)律問(wèn)題上德國(guó)有很大的發(fā)言權(quán)，最后定在了3%，別的國(guó)家要想加入歐元區(qū)就都得大幅度消減赤字。例如，希臘在歐元啟動(dòng)的1999年赤字率消減到4%，還達(dá)不到《馬約》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，只能在2000年赤字率達(dá)標(biāo)后才被允許加入歐元區(qū)。


但嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律又捆住了各國(guó)財(cái)政政策的手腳。歐元區(qū)國(guó)家失去了貨幣政策，財(cái)政政策再受制于人，一旦面臨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)如何進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控？考慮到這一點(diǎn)，《馬約》和以后的《穩(wěn)定和增長(zhǎng)公約》又都在財(cái)政紀(jì)律問(wèn)題上開(kāi)了個(gè)口子，即規(guī)定歐元區(qū)國(guó)家在偶然性的特殊情況下可以不受3%赤字率的約束。什么是特殊情況呢？一是，該國(guó)發(fā)生了不可控的事件，其對(duì)政府的財(cái)政狀況產(chǎn)生了很大的影響；二是，該國(guó)發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，需要政府加大赤字規(guī)模以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。例如，2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)，給歐盟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)也造成了很大的沖擊。為了應(yīng)對(duì)這種危機(jī)，法國(guó)在2009年將財(cái)政的赤字率提高到7.2%，2017年才降到了3%以內(nèi)；愛(ài)爾蘭2009年的赤字率甚至高達(dá)13.8%；就連財(cái)政政策一向比較謹(jǐn)慎的德國(guó)，其2009年的赤字率也突破了3%，為3.2%，2010年更上升到4.4%。


由上可知，3%的赤字率，完全是當(dāng)時(shí)歐盟啟動(dòng)歐元時(shí)一個(gè)因地制宜的產(chǎn)物。況且，歐元區(qū)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)刻都可以打破這個(gè)常規(guī)。


今年應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，財(cái)政一方面要投入巨大的資金防控疫情，例如購(gòu)買醫(yī)療物資和設(shè)備，給醫(yī)務(wù)人員發(fā)放補(bǔ)貼，承擔(dān)患者的醫(yī)療費(fèi)，等等；另一方面還要加大對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和中小企業(yè)幫扶力度，特別是要支持住宿餐飲、文體娛樂(lè)、交通運(yùn)輸、旅游等受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)，要有針對(duì)性地出臺(tái)減稅降費(fèi)措施。這些都需要財(cái)政“真金白銀”地往外掏錢。然而，2012年“營(yíng)改增”以后，我國(guó)的宏觀稅負(fù)一直呈下降的趨勢(shì)，一般預(yù)算收入占GDP的比重也從2012年的21.76%下降到2019年的19.21%。在財(cái)政減收增支的情況下，如果不放松對(duì)赤字率的限制，財(cái)政將很難應(yīng)對(duì)今年防控疫情的嚴(yán)峻局面。所以，我理解，為了貫徹執(zhí)行“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”的重要精神，財(cái)政可以考慮今年將赤字率提高到3%以上。


當(dāng)然，主張赤字率突破3%，并不意味著主張政府今后年年都這么搞。換句話說(shuō)，財(cái)政在特殊情況下周期性赤字可以安排得大一些，但決不能搞成結(jié)構(gòu)性赤字。所謂結(jié)構(gòu)性赤字，就是在宏觀經(jīng)濟(jì)總體平衡的狀況下安排的財(cái)政赤字。結(jié)構(gòu)性赤字并不是宏觀調(diào)控所必需的，僅僅是政府急于求成、無(wú)限擴(kuò)張的產(chǎn)物。今后，隨著疫情的消失，社會(huì)經(jīng)濟(jì)回復(fù)到正軌，赤字率還要盡量地壓縮。否則，未來(lái)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)將會(huì)十分沉重。2019年，我國(guó)一般預(yù)算支出中利息支出的占比已經(jīng)從2010年的2.05上升到3.5%；中央本級(jí)支出中利息支出的占比甚至高達(dá)14%。長(zhǎng)期來(lái)看，需要約束債務(wù)的規(guī)模。但目前的債務(wù)規(guī)模還沒(méi)有大到我們今年為了抗擊疫情都不能將赤字率一過(guò)性地抬高到3%以上的程度。

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