【2017年01月22日】付廣軍：規(guī)范區(qū)域橫向稅收分配 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

付廣軍：規(guī)范區(qū)域橫向稅收分配  促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

說明：本文原刊于國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所《研究報(bào)告》2007年7月18日第12期，并公開發(fā)表于稅收與稅源問題研究課題組編：《區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移調(diào)查》，中國稅務(wù)出版社2007年版第90-122頁；國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所 編：《中國稅收研究報(bào)告2007年》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年6月版，第48-74頁。

文中區(qū)域稅收與稅源背離測算方法，為付廣軍原創(chuàng)（在國內(nèi)第一次提出，時(shí)間最早，有書為證），后面采用此方法研究的文章均在該文發(fā)表時(shí)間之后。但令人遺憾的是，其他文章作者引用此方法，從未給出原創(chuàng)者是誰的說明?！稄V君微信》再次刊發(fā)10年前舊文，是希望更多的學(xué)者了解事實(shí)真相，還學(xué)術(shù)研究以清正之風(fēng)。因原文字?jǐn)?shù)超過2萬字，此次僅做了篇幅刪節(jié)，文字沒有改動(dòng)。


2003年10月14日，中共十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出了科學(xué)發(fā)展觀，其核心是：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，就是保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和其他公共事業(yè)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

2007年3月8日，財(cái)政部部長金人慶在第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上作《關(guān)于<中華人民共和國企業(yè)所得稅法（草案）>的說明》時(shí)指出：“新稅法實(shí)施后，由于實(shí)行了總分機(jī)構(gòu)匯總納稅，可能會(huì)帶來部分地區(qū)稅源轉(zhuǎn)移問題，對(duì)稅源移出地財(cái)政有一定影響。2002年實(shí)行所得稅分享改革時(shí)，我們對(duì)跨地區(qū)匯總納稅企業(yè)的所得稅收入實(shí)行了按因素分配和稅款預(yù)繳的方法，在一定程度上解決了稅源轉(zhuǎn)移問題。另外，按照現(xiàn)行一般轉(zhuǎn)移支付辦法，稅源移出地的財(cái)力會(huì)自動(dòng)得到一定補(bǔ)償，隨著中央財(cái)政均衡力度的不斷加大，這種補(bǔ)償機(jī)制的作用會(huì)越來越明顯。新稅法實(shí)施之后，我們將對(duì)稅源轉(zhuǎn)移問題進(jìn)行跟蹤調(diào)查，對(duì)新出現(xiàn)的問題及時(shí)研究和解決。”這說明，地區(qū)稅收轉(zhuǎn)移（本文作者認(rèn)為，將“稅源轉(zhuǎn)移”稱為“稅收轉(zhuǎn)移”似乎更為準(zhǔn)確，也更能說明問題）問題已經(jīng)引起高度關(guān)注，也表明這個(gè)問題已到了不得不解決的地步了。但，如何解決呢？1994年，中國實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制（以下，簡稱分稅制）改革，規(guī)范了中央政府與地方政府的縱向稅收分配關(guān)系，取得了良好運(yùn)行效果。但是，由于現(xiàn)行分稅制缺乏區(qū)域之間橫向稅收分配的基本制度規(guī)范，隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，一些問題逐漸顯現(xiàn)出來，必須補(bǔ)充建立區(qū)域之間稅收分配制度，從制度上加以解決。

一、區(qū)域稅收與稅源背離問題及其由來

分稅制改革，劃分了中央政府與地方政府（主要是省級(jí)人民政府，下同）事權(quán)和財(cái)權(quán)，同時(shí)，也規(guī)范了中央政府與地方政府的縱向稅收分配（是指上級(jí)與下級(jí)人民政府之間的稅收分配），基本保障了中央政府與地方政府履行事權(quán)所需財(cái)力，稅收收入作為其財(cái)力的主要、穩(wěn)定、可靠來源，日益受到重視。

隨著分稅制進(jìn)一步實(shí)施，特別是近年來，地方政府為落實(shí)其事權(quán)，急需通過財(cái)權(quán)取得稅收以作保障。但是，現(xiàn)行分稅制對(duì)地方政府之間如何行使稅權(quán)，合理劃分稅收利益并未涉及，作為財(cái)權(quán)主要組成部分，稅權(quán)（這里主要指稅收收入歸屬權(quán)）成為地方政府爭奪的焦點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，跨地區(qū)橫向稅收分配（是指同級(jí)人民政府之間的稅收分配，本文主要指省級(jí)人民政府之間的稅收分配），不僅省級(jí)人民政府之間存在，省以下政府之間也普遍存在，而且由于稅制、稅收征管以及市場經(jīng)濟(jì)制度不夠完善，稅收在不同地區(qū)之間不當(dāng)轉(zhuǎn)移愈演愈烈，本來屬于甲地的稅收卻被乙地拿走，屬于乙地的稅收又轉(zhuǎn)移到丙地。我們認(rèn)為，由于存在跨地區(qū)稅收不當(dāng)轉(zhuǎn)移，造成地區(qū)之間稅收與稅源關(guān)系出現(xiàn)混亂，稅收與稅源之間出現(xiàn)了不相一致情況，即所謂“背離”。

地區(qū)稅收與稅源背離，其直接原因是橫向稅收分配不盡合理。解決地區(qū)稅收與稅源背離，就是要規(guī)范地區(qū)橫向稅收分配，就是要補(bǔ)充、完善現(xiàn)行分稅制，從基本制度框架上解決這一問題。

（一）區(qū)域的含義

按照現(xiàn)行中國行政區(qū)劃和政府行政管理體制，目前中國存在多級(jí)政府，按行政層級(jí)劃分為中央級(jí)、省級(jí)（省、直轄市、自治區(qū)）、地級(jí)（市、地區(qū)）、縣級(jí)（市、區(qū)）、鄉(xiāng)級(jí)（鎮(zhèn)）五級(jí)（見圖1），不僅縱向稅收分配關(guān)系復(fù)雜，而且橫向稅收分配也分四個(gè)層次。為了便于討論，本課題僅以省級(jí)人民政府之間稅收與稅源背離為例，研究地區(qū)之間橫向稅收轉(zhuǎn)移問題以及由于這種轉(zhuǎn)移不盡合理造成的稅收與稅源背離問題，我們在報(bào)告中使用“區(qū)域”時(shí)，統(tǒng)一指省級(jí)（省、自治區(qū)、直轄市）人民政府管轄區(qū)域，也即法定行政區(qū)劃。
  

  
（二）區(qū)域稅收與稅源背離例舉

  區(qū)域稅收與稅源背離（以下簡稱“背離”，如無特別解釋，均指區(qū)域稅收與稅源背離，也即不同省級(jí)人民政府管轄區(qū)域之間稅收與稅源背離）現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，以下僅以若干具體實(shí)例加以說明。

  1、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營場所橫跨兩個(gè)或兩個(gè)以上區(qū)域，區(qū)域稅收與稅源出現(xiàn)背離。1993年，長江三峽電站開始建設(shè)，電站橫跨湖北省和重慶市兩個(gè)區(qū)域，按照稅收屬地管理原則，兩個(gè)區(qū)域政府都享有稅收收入歸屬權(quán)，稅收收入應(yīng)該按照現(xiàn)行分稅制，除在中央政府與兩個(gè)區(qū)域政府之間縱向分配外，還必須在兩個(gè)區(qū)域之間進(jìn)行橫向分配。

  由于分稅制沒有明確區(qū)域橫向稅收分配辦法，湖北省和重慶市在進(jìn)行區(qū)域橫向稅收分配時(shí)，沒有明確稅法依據(jù)。目前，只能按照《長江三峽工程建設(shè)移民條例》（2001年，國務(wù)院299號(hào)令）由兩個(gè)區(qū)域政府協(xié)商并由國務(wù)院財(cái)稅部門作出具體規(guī)定，其中增值稅地方分享部分湖北按15.67%、重慶按84.33%分配。上述政策執(zhí)行以來，兩個(gè)區(qū)域都認(rèn)為不盡合理，湖北省認(rèn)為，其分享比例過低，其稅收與稅源出現(xiàn)背離，對(duì)此意見很大。重慶市認(rèn)為，其稅收征管知情權(quán)沒有得到全面保障，規(guī)范執(zhí)法尚有困難。

  類似這種生產(chǎn)經(jīng)營場所跨區(qū)域情況，全國還有很多，水電企業(yè)存在這種情況，鐵路運(yùn)輸企業(yè)也同樣存在。

  企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營場所橫跨多個(gè)區(qū)域，導(dǎo)致“屬地”不止一個(gè)，在“屬地管理”原則下，多個(gè)“地”（區(qū)域）政府在法律上都享有稅收征收管理權(quán)和稅收收益權(quán)，稅收收入如何在這些區(qū)域橫向分配就成為問題的關(guān)鍵。橫向稅收分配合理，可以消除背離；橫向稅收分配不盡合理，造成背離。

  注：原則上，參與稅收收入分配的所有區(qū)域政府都享有稅收管理權(quán)。但是，為了簡化手續(xù)、方便管理，具體應(yīng)由一個(gè)區(qū)域主管稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)，其他區(qū)域政府可以委托其代為稅收管理。


  在跨區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營背離情形下，一旦出現(xiàn)橫向稅收分配矛盾，即需要兩個(gè)區(qū)域政府通過談判解決，協(xié)商不成，需要上級(jí)裁決。如果兩個(gè)區(qū)域政府實(shí)力相當(dāng)，談判結(jié)果可能基本上能夠保證比較客觀、公平；假如兩個(gè)區(qū)域政府實(shí)力懸殊，一個(gè)區(qū)域發(fā)達(dá)，一個(gè)區(qū)域欠發(fā)達(dá)，欠發(fā)達(dá)區(qū)域政府可能就處于弱勢地位，橫向稅收分配一般就可能更加有利于發(fā)達(dá)區(qū)域。這種橫向稅收分配不盡合理，不僅造成了區(qū)域稅收與稅源背離，而且，弱化了部分區(qū)域政府財(cái)政能力，使這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)區(qū)域差距進(jìn)一步拉大。

  2、總分支機(jī)構(gòu)分布于多個(gè)區(qū)域，區(qū)域橫向稅收分配不盡合理造成背離。總分支機(jī)構(gòu)也是跨區(qū)經(jīng)營的一種形式，一般情況下，總部是管理機(jī)構(gòu)所在地，分支機(jī)構(gòu)是生產(chǎn)經(jīng)營地。具體又分兩種類型：一種是母子公司型總分支機(jī)構(gòu)，子公司是獨(dú)立法人，獨(dú)立核算。如果不合并納稅，只存在關(guān)聯(lián)交易，利用轉(zhuǎn)讓定價(jià)方式，引發(fā)跨區(qū)域橫向稅收轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)區(qū)域稅收與稅源背離；如果合并納稅，就可能由于制度原因，使企業(yè)繳納的稅收跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)稅收與稅源背離。另一種是總分公司型，分公司為非獨(dú)立法人，企業(yè)匯總納稅，稅收在總公司與各分公司所在區(qū)域之間橫向分配，分配合理，不產(chǎn)生背離，分配不合理，造成背離。中國現(xiàn)行稅法按屬地原則確定納稅地點(diǎn)，國家稅務(wù)總局以許多單行文件方式規(guī)定一些集團(tuán)公司可以在總機(jī)構(gòu)所在地合并繳納某一種稅（多數(shù)為企業(yè)所得稅，也有營業(yè)稅、增值稅，等等）。按照現(xiàn)行稅收管理體制，集中匯繳企業(yè)所得稅60%繳入中央國庫，40%繳入總機(jī)構(gòu)所在地地方國庫。顯然，在這種管理體制下，總機(jī)構(gòu)所在地區(qū)域政府得到了轉(zhuǎn)移性稅收收入，稅收由分支機(jī)構(gòu)所在地區(qū)域政府向總機(jī)構(gòu)所在地區(qū)域政府轉(zhuǎn)移，造成了背離。

  
  類似情況還有營業(yè)稅集中匯繳問題。鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中匯繳營業(yè)稅，為中央稅。

  總分支機(jī)構(gòu)集中匯繳造成背離，使稅收向沿海發(fā)達(dá)區(qū)域轉(zhuǎn)移。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東部沿海發(fā)達(dá)區(qū)域，特別是沿海大城市，在交通、通訊和其他基礎(chǔ)設(shè)施方面較西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域完善，這就吸引投資者紛紛到東部區(qū)域投資，將總部設(shè)在東部大城市，例如北京、上海，按照總分支機(jī)構(gòu)可以經(jīng)批準(zhǔn)集中匯總繳納企業(yè)所得稅規(guī)定，分支機(jī)構(gòu)所在地稅收則向總機(jī)構(gòu)集中性轉(zhuǎn)移?？倷C(jī)構(gòu)所在地是稅收移入地，分支機(jī)構(gòu)所在地是稅收移出地，造成總機(jī)構(gòu)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步高于分支機(jī)構(gòu)所在區(qū)域。

  以上兩類例子表明，生產(chǎn)經(jīng)營場所和總分支機(jī)構(gòu)橫跨多個(gè)區(qū)域是造成背離的前提，但不是原因。當(dāng)然，不跨區(qū)域就不存在背離，跨區(qū)域是背離的必要因素，區(qū)域橫向稅收分配合理就不會(huì)產(chǎn)生背離，橫向稅收分配不盡合理就會(huì)產(chǎn)生背離。因此，從制度上規(guī)范區(qū)域之間橫向稅收分配才是解決背離問題的要旨和關(guān)鍵。

  3、增值稅征收環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)不合理造成背離。按照現(xiàn)行增值稅暫行條例，增值稅主要是在生產(chǎn)地銷售時(shí)征收，生產(chǎn)地所在區(qū)域政府享受到了增值稅地方分成大部分，消費(fèi)地區(qū)域政府則只能得到較少部分增值稅。由于增值稅稅負(fù)可以轉(zhuǎn)嫁，可以由生產(chǎn)企業(yè)最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者，消費(fèi)者承擔(dān)增值稅理應(yīng)歸其所在地區(qū)域政府享有，但事實(shí)并非這樣。按照國際上通行的增值稅征收管理做法，世界上絕大多數(shù)國家實(shí)行增值稅消費(fèi)地征收辦法，增值稅大部分留在最終消費(fèi)地，這樣消費(fèi)地區(qū)域政府就享受了大部分增值稅。

  中國增值稅這種征收辦法，使增值稅由消費(fèi)地向生產(chǎn)地轉(zhuǎn)移，造成了區(qū)域稅收與稅源背離。

  增值稅這種征收辦法，使消費(fèi)地稅收轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)地，沿海區(qū)域主要是產(chǎn)品生產(chǎn)地，其產(chǎn)品不僅在本地消費(fèi)，而且主要在中西部區(qū)域消費(fèi)。中西部區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，制造業(yè)也欠發(fā)達(dá)，消費(fèi)產(chǎn)品大部分由東部區(qū)域生產(chǎn)，造成了增值稅由欠發(fā)達(dá)區(qū)域向發(fā)達(dá)區(qū)域轉(zhuǎn)移，加劇了欠發(fā)達(dá)區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展差距。

  4、區(qū)域稅收政策不盡統(tǒng)一，稅收由高稅負(fù)區(qū)域向低稅負(fù)區(qū)域轉(zhuǎn)移。中國現(xiàn)行內(nèi)外資企業(yè)適用不同所得稅政策（《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》于2007年3月16日頒布，并于2008年1月1日起施行。這一狀況將有所改變），存在區(qū)域優(yōu)惠差別，例如對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)開放城市、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、西部大開發(fā)區(qū)、民族區(qū)域自治地區(qū)，都規(guī)定了一些區(qū)域性低稅率或定期減免優(yōu)惠政策。此外，為了吸引投資，各區(qū)域政府還自行制定了一些企業(yè)發(fā)展財(cái)政支持政策，例如地方稅收財(cái)政返還政策。所有這些政策，在吸引投資者到這些區(qū)域開辦企業(yè)、增加稅源的同時(shí)，也造成了區(qū)域之間稅收惡性競爭。一些集團(tuán)公司競相將總機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)稅政策優(yōu)惠區(qū)域，利用現(xiàn)有稅收政策和市場經(jīng)濟(jì)體制管理缺陷，即使不集中匯繳稅收，也可以充分利用各關(guān)聯(lián)企業(yè)轉(zhuǎn)讓定價(jià)方式，在各個(gè)分支機(jī)構(gòu)之間調(diào)節(jié)利潤，將利潤從高稅負(fù)區(qū)域轉(zhuǎn)移到低稅負(fù)區(qū)域，造成區(qū)域稅收與稅源背離。

  區(qū)域稅收政策不盡統(tǒng)一造成背離，使稅收向稅收優(yōu)惠區(qū)域轉(zhuǎn)移。改革開放以來，為鼓勵(lì)一部分區(qū)域先富裕起來，國家在東部沿海設(shè)置了幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，給予稅收優(yōu)惠政策，使投資者紛紛將企業(yè)總機(jī)構(gòu)設(shè)在特區(qū)，分支機(jī)構(gòu)設(shè)在其他區(qū)域?？倷C(jī)構(gòu)通過各種方式將分支機(jī)構(gòu)利潤轉(zhuǎn)移到總機(jī)構(gòu)，利用總機(jī)構(gòu)所在地稅收優(yōu)惠政策，達(dá)到少繳稅或者不繳稅的目的。

  以上幾種稅收與稅源背離形式清晰地表明，稅收主要從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域（主要分布在中西部，尤其是西部區(qū)域）向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域轉(zhuǎn)移。從原因上分析，既有稅制因素，也有稅收征管因素，還有市場制度不盡完善、區(qū)域政策不盡統(tǒng)一，等等。

  區(qū)域稅收與稅源背離，其后果十分嚴(yán)重：

  第一，欠發(fā)達(dá)區(qū)域財(cái)力緊張，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。背離直接加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的不平衡性，使發(fā)達(dá)區(qū)域與欠發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步加大，區(qū)域橫向稅收分配不僅沒有起到縮小差距的作用，反而擴(kuò)大了這種差距。

  第二，惡化了資源提供地自然環(huán)境。欠發(fā)達(dá)區(qū)域一般是資源提供地，由于稅收不當(dāng)轉(zhuǎn)移，對(duì)資源消耗也未進(jìn)行必要補(bǔ)償，欠發(fā)達(dá)區(qū)域生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁明顯不足。

  第三，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展受到阻礙。

  第四，嚴(yán)重影響到和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)。

  因此，必須針對(duì)區(qū)域稅收與稅源背離現(xiàn)象，認(rèn)真研究區(qū)域橫向稅收分配問題，制定合理、規(guī)范化橫向稅收分配辦法，縮小直至消除區(qū)域稅收與稅源背離，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

   二、區(qū)域稅收與稅源背離狀況分析

  稅收來源于經(jīng)濟(jì)，稅源即經(jīng)濟(jì)稅源，一切稅收歸根到底由經(jīng)濟(jì)提供，經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了稅收的最終來源基礎(chǔ)（或稱最終稅基）。同樣規(guī)模的經(jīng)濟(jì)，理論上應(yīng)提供相同的稅收，換句話說，同樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，應(yīng)分得相同的稅收。因此，區(qū)域稅收與稅源是否背離，可以采用區(qū)域分享稅收與區(qū)域提供經(jīng)濟(jì)（稅源）總量之間的比例差異予以反映和分析。

  在經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，一國的經(jīng)濟(jì)總量一般用國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）表示，具體到某個(gè)區(qū)域，一般采用地區(qū)生產(chǎn)總值表示。按照現(xiàn)行稅制，國家對(duì)第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）采取稅收優(yōu)惠政策，《中國稅務(wù)年鑒》所作稅收收入統(tǒng)計(jì)，不含農(nóng)業(yè)稅。另外，第一產(chǎn)業(yè)其他稅收也極少（根據(jù)2004年統(tǒng)計(jì)，稅務(wù)部門征收的第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）稅收，全國只有4.72億，相對(duì)稅收收入總額，可以說是微乎其微，甚至可以忽略不計(jì)）。因此，為了便于區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)含稅量比較，理論上應(yīng)將農(nóng)業(yè)稅對(duì)應(yīng)的GDP（即第一產(chǎn)業(yè)增加值）扣除，采用第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值（如無特別說明，也將此稱為“地區(qū)生產(chǎn)總值”）作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)量指標(biāo)。

  在分析區(qū)域稅收與稅源背離時(shí)，按照研究目的，稅收收入指標(biāo)可以有多種口徑：口徑一：全部稅收收入口徑（包含中央級(jí)和地方級(jí)稅收收入）。用于分析區(qū)域全部稅收收入與區(qū)域經(jīng)濟(jì)量之間關(guān)系（如果區(qū)域全部稅收收入與經(jīng)濟(jì)量不相匹配，我們用稅收與經(jīng)濟(jì)“偏離”一詞表述，與區(qū)域稅收與稅源“背離”不同，區(qū)域全部稅收收入包括在本區(qū)域征收的中央級(jí)收入，這部分收入在何地繳納，只對(duì)所在區(qū)域國稅機(jī)構(gòu)收入大小產(chǎn)生影響，對(duì)區(qū)域政府財(cái)力沒有影響）?？趶蕉簠^(qū)域地方級(jí)稅收收入口徑。用于分析區(qū)域地方級(jí)稅收收入與區(qū)域經(jīng)濟(jì)量之間關(guān)系。由于地方級(jí)收入是區(qū)域政府主要財(cái)力來源，也是區(qū)域政府最關(guān)心的問題，如果其與區(qū)域經(jīng)濟(jì)量背離，區(qū)域政府反應(yīng)最為強(qiáng)烈。因此，我們在分析區(qū)域稅收與稅源背離時(shí)，選用地方級(jí)稅收收入，作為分析指標(biāo)是最能說明問題的。口徑三：地方政府財(cái)政一般預(yù)算收入口徑。用于分析區(qū)域政府實(shí)際運(yùn)用財(cái)力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)量之間關(guān)系。如果這部分背離程度小于地方級(jí)稅收背離程度，說明財(cái)政分配起到了削減區(qū)域稅收與稅源背離的作用，如果為零，說明財(cái)政分配徹底消除了由于稅收分配不公造成的背離，財(cái)政分配達(dá)到了最佳效果。

  當(dāng)然，這種分析理論建立在三個(gè)假設(shè)前提下：前提一，各區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值必須真實(shí)；前提二，各區(qū)域稅收收入必須按照現(xiàn)行稅法足額征收，且征收率大體相同；前提三，相同數(shù)量的地區(qū)生產(chǎn)總值提供相同數(shù)量的稅收收入。如果這三個(gè)前提有一項(xiàng)不成立，就會(huì)影響計(jì)算結(jié)果的合理性。

  具體分析這三個(gè)前提：第一，各區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值由國家統(tǒng)計(jì)局提供，目前為權(quán)威數(shù)據(jù)，也是目前各區(qū)域經(jīng)濟(jì)量數(shù)據(jù)的唯一合法來源；第二，按照各區(qū)域目前稅收征管水平，足額征收雖然暫時(shí)還做不到，但是各區(qū)域稅收征管水平相差無幾，可以認(rèn)為第二個(gè)前提成立；第三，相同數(shù)量地區(qū)生產(chǎn)總值提供相同數(shù)量稅收收入，雖然各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在差別，各產(chǎn)業(yè)稅率也存在差別，但是，綜合起來判斷區(qū)域宏觀稅負(fù)差距也大體相當(dāng)（盡管有些區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值含稅量高一些，有些含稅量低一些，例如云南，由于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中煙草行業(yè)比重高于全國，而煙草行業(yè)稅負(fù)相對(duì)其他行業(yè)要高，但除特例外，各區(qū)域宏觀稅負(fù)水平差別不大）。

   （一）區(qū)域稅收與稅源背離衡量方法

  1、區(qū)域稅收所占比重與經(jīng)濟(jì)量所占比重比較分析法。

  區(qū)域稅收收入總量所占比重減去經(jīng)濟(jì)總量所占比重，其差為零，表示該區(qū)域稅收與稅源一致，不背離；其差為正，表示該區(qū)域?yàn)槎愂找迫氲?；其差為?fù)，表示該區(qū)域?yàn)槎愂找瞥龅?；后兩種情況都表示存在區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移，也即存在區(qū)域稅收與稅源背離情況。運(yùn)用此種方法，可以分析某一年區(qū)域稅收與稅源背離，也可以進(jìn)行區(qū)域背離動(dòng)態(tài)分析，如分析2001年至2005年，某區(qū)域背離變化情況。

  
  運(yùn)用上述方法，我們計(jì)算出2005年各區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值及稅收收入所占比重情況如下：

  注：根據(jù)附表1和附表4資料計(jì)算。

  從表3計(jì)算結(jié)果分析：2005年，上海市經(jīng)濟(jì)量（用地區(qū)生產(chǎn)總值表示）占全國的4.56%，稅收收入?yún)s占到了全國的11.16%，稅收收入所占比重高于經(jīng)濟(jì)量所占比重6.6個(gè)百分點(diǎn)，也就是說，按地區(qū)生產(chǎn)總值所占比重，上海應(yīng)分享全國稅收收入的4.56%，其實(shí)際占有稅收收入高于按地區(qū)生產(chǎn)總值應(yīng)分享稅收收入；廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的11.14%，稅收收入?yún)s占到了12.89%，高于地區(qū)生產(chǎn)總值1.75個(gè)百分點(diǎn)；北京市地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的3.43%，稅收收入?yún)s占到了7.43%，高于地區(qū)生產(chǎn)總值4個(gè)百分點(diǎn)。從比重差上可以看出，這三個(gè)區(qū)域是稅收移入?yún)^(qū)域，稅收移入?yún)^(qū)域還有天津市、遼寧省、江蘇省、浙江省、重慶、云南省。其他區(qū)域比重差為負(fù)，為稅收移出區(qū)域。

  計(jì)算結(jié)果告訴我們，四大直轄市和廣東、浙江兩省，稅收收入所占比重高于經(jīng)濟(jì)所占比重，為稅收移入?yún)^(qū)域，特別是北京、上海尤為明顯；西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，稅收所占比重低于經(jīng)濟(jì)所占比重，為稅收移出區(qū)域。這一結(jié)果也又一次印證了前面的結(jié)論：稅收由欠發(fā)達(dá)區(qū)域向發(fā)達(dá)區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移。

  2、區(qū)域稅收與經(jīng)濟(jì)差距系數(shù)比較分析法。

  借鑒統(tǒng)計(jì)學(xué)上反映變量離散程度的離散系數(shù)方法，用經(jīng)濟(jì)總量離散系數(shù)反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距大小，稱為區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距系數(shù)。稅收收入離散系數(shù)反映區(qū)域稅收收入差距大小，稱為區(qū)域稅收差距系數(shù)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量差距系數(shù)與稅收收入差距系數(shù)進(jìn)行比較，稅收收入差距系數(shù)等于經(jīng)濟(jì)總量差距系數(shù)，表明各區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距與稅收收入差距一致，不存在背離；稅收收入差距系數(shù)小于或大于經(jīng)濟(jì)總量差距系數(shù)，表明存在背離。小于時(shí)，表明區(qū)域稅收收入差距比經(jīng)濟(jì)差距小，稅收分配存在“劫富濟(jì)貧”；大于時(shí)，表明稅收收入分配比經(jīng)濟(jì)分布更分散，稅收分配存在“劫貧濟(jì)富”。

  

  注：根據(jù)附表1和附表4資料計(jì)算。

  從表4可以看出，2001年—2005年，區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值差距系數(shù)從0.8122提高到0.8429，表明各區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距拉大；區(qū)域稅收收入差距系數(shù)從1.077變?yōu)?.0596，從2001年到2003年由小到大，從2003年到2005年，由大變小，表明各區(qū)域稅收收入差距由逐漸拉大到又逐漸縮小，2003年達(dá)到最大。

  對(duì)比分析兩個(gè)差距系數(shù)可以看出，2001年—2005年區(qū)域稅收收入差距系數(shù)均高于區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值差距系數(shù)，表明各區(qū)域稅收差距程度大于經(jīng)濟(jì)總量差距程度，存在區(qū)域稅收與稅源不相一致（背離）情況。換句話說，稅收不但沒有起到縮小區(qū)域差距的作用，反而擴(kuò)大區(qū)域差距。這不得不引起我們重新反思，現(xiàn)行財(cái)稅制度是否應(yīng)當(dāng)修改、完善。

  運(yùn)用以上兩種方法計(jì)算，只能判斷區(qū)域稅收與稅源背離是否存在，不能測算出各區(qū)域稅收與稅源背離程度到底有多大，因此，還必須探討新方法對(duì)區(qū)域稅收與稅源背離進(jìn)行具體估算。

   （二）區(qū)域稅收與稅源背離程度估算方法

  
  從公式中可以看出，某區(qū)域應(yīng)分享稅收收入等于其經(jīng)濟(jì)量乘以全國平均宏觀稅負(fù)；或，某區(qū)域應(yīng)分享稅收收入等于其經(jīng)濟(jì)量占全國比重乘以全國稅收收入。前一個(gè)公式表明，某區(qū)域經(jīng)濟(jì)量按平均稅負(fù)應(yīng)分享稅收收入；后一公式表明，某區(qū)域稅收收入理論上可以按其經(jīng)濟(jì)量所占份額分配。它們是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面。

  在相同經(jīng)濟(jì)規(guī)模應(yīng)該提供相同數(shù)量稅收收入原理下，根據(jù)中國國內(nèi)生產(chǎn)總值平均含稅量，用各區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值計(jì)算應(yīng)分享稅收收入，然后再用實(shí)際稅收收入減去應(yīng)分享稅收收入，計(jì)算出各區(qū)域稅收與稅源背離數(shù)。

  1、各區(qū)域地方級(jí)稅收收入背離情況。按照前述方法，我們選取各區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值或全部地區(qū)生產(chǎn)總值（在無可比的第一產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)情況下選用該指標(biāo)）作為稅基（經(jīng)濟(jì)量，也即稅收收入最終來源）分配各區(qū)域地方級(jí)收入。

  資料來源：1.GDP來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2005年》，2.稅收收入來自《中國稅務(wù)年鑒2005年》。

  根據(jù)表5計(jì)算，2005年，地方級(jí)稅收收入移入?yún)^(qū)域前5位是上海730.04億元，北京442.32億元，廣東193.31億元，重慶163.05億元，浙江153.98億元，5省區(qū)共移入1682.7億元，占全部移入數(shù)1864.9億元的90.3%，其他稅收移入?yún)^(qū)域還有天津、山西、遼寧、江蘇、海南、貴州、云南、寧夏共13個(gè)區(qū)域；稅收收入移出區(qū)域前5位分別是：山東283.65億元，四川248.41億元，河南247.19億元，安徽239.22億元，黑龍江167.48億元，5省合計(jì)移出1185.95億元，占移出總數(shù)1864.9億元的63.6%，其他稅收收入移出區(qū)域還有河北、內(nèi)蒙、吉林、福建、江西、湖北、湖南、廣西、西藏、陜西、甘肅、青海、新疆共18個(gè)區(qū)域。

  2001年－2005年，區(qū)域地方級(jí)稅收收入移入主要集中在上海、北京、廣東等地，特別是上海、北京，稅收移入總量逐年增加；稅收移出區(qū)域不僅數(shù)量多，而且分布廣，既有東部區(qū)域，如山東、江蘇、福建，也有中西部區(qū)域，特別是中部地區(qū)全部為稅收轉(zhuǎn)移區(qū)域。

  2、區(qū)域財(cái)力分配情況分析。由于存在區(qū)域稅收與稅源背離問題，弱化了區(qū)域政府財(cái)政能力，中央財(cái)政不得不運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式來平衡區(qū)域財(cái)力，這種做法效果如何？是我們關(guān)注的又一個(gè)問題。

  按照前述方法，我們?nèi)砸詤^(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值作為稅基指標(biāo)，實(shí)際地方財(cái)政收入（包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付）作為偏離（與稅收與稅源背離不同，區(qū)域地方財(cái)政收入與區(qū)域經(jīng)濟(jì)量一致為不偏離，不一致，我們稱為“偏離”）的參照指標(biāo)。

  
  根據(jù)表6計(jì)算，2005年，區(qū)域地方財(cái)政收入合計(jì)11693.38億元，比地方級(jí)稅收收入9203.95億元多出2489.43億元。多出部分，主要包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、行政性收費(fèi)收入，也包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

  2004年，區(qū)域地方財(cái)政收入高于經(jīng)濟(jì)應(yīng)分份額區(qū)域，其前5位是上海469.93億元，北京269.41億元，云南65.25億元，遼寧60.24億元，貴州42.34億元。5省區(qū)共高出907.17億元，占全部高出省份合計(jì)1006.85億元的90.1%。只比地方級(jí)稅收收入背離數(shù)1151.34億元，減少了144.49億元，背離程度只縮小了12.55%，背離依然存在。

  上述情況表明，盡管中央財(cái)政進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付，但是背離情況并沒有因此得到緩解，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效果值得商榷。我們認(rèn)為，規(guī)范區(qū)域之間橫向稅收分配是解決區(qū)域稅收與稅源背離的根本途徑。事實(shí)證明，僅僅依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)政合理分配并進(jìn)而達(dá)致公共服務(wù)均等化目標(biāo)，看來還不切合實(shí)際。

  通過以上分析，我們可以得出以下結(jié)論：

  第一，區(qū)域橫向稅收分配格局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大小不相適應(yīng)，稅收分配造成區(qū)域之間差距明顯大于區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)嶋H分享稅收收入高于其經(jīng)濟(jì)量所占比重；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)嶋H分享稅收收入低于其經(jīng)濟(jì)量所占比重。這種稅收分配格局，不僅沒有起到縮小欠發(fā)達(dá)區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)差距，反而進(jìn)一步加大了二者之間的差距。

  第二，不僅區(qū)域地方級(jí)收入存在區(qū)域之間橫向轉(zhuǎn)移，而且，中央財(cái)政試圖通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式解決因橫向稅收分配不盡合理造成區(qū)域差距進(jìn)一步擴(kuò)大之努力，其效果也并不明顯。

   （三）區(qū)域稅收與稅源背離微觀案例估算

  就我們調(diào)查和掌握之材料，區(qū)域稅收與稅源背離情況大量存在，各地也有不少案例和估算可供討論，為了進(jìn)一步說明問題，我們以遼寧企業(yè)所得稅匯總繳納情況為例進(jìn)行說明：

  由于企業(yè)所得稅收入分為中央級(jí)收入和地方級(jí)收入，有的全部屬于中央級(jí)收入，有的是中央地方按比例分享。

  1、全部作為中央級(jí)收入情況。按照《財(cái)政部關(guān)于鐵路運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)所得稅收入共享有關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù)[2002]590號(hào)）等文件規(guī)定：鐵路運(yùn)輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國石油天然氣股份公司、中國石油化工股份有限公司以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅為中央級(jí)收入。根據(jù)遼寧省國家稅務(wù)局調(diào)查，全部企業(yè)所得稅作為中央級(jí)收入的企業(yè)，僅有石油企業(yè)實(shí)行就地預(yù)繳辦法，若按60%就地預(yù)繳比例計(jì)算，2001年—2005年，這些企業(yè)共實(shí)現(xiàn)企業(yè)所得稅135.94億元，應(yīng)就地預(yù)繳81.56億元，實(shí)際預(yù)繳58.56億元，即此一項(xiàng)影響遼寧省中央級(jí)收入23.00億元。這部分收入屬于中央級(jí)收入，對(duì)遼寧省地方政府收入影響并不算大，只是對(duì)遼寧省國稅收入產(chǎn)生影響。

  2、實(shí)行中央、省、市按比例分享企業(yè)所得稅情況。2001年以前，國家稅務(wù)局系統(tǒng)管理的企業(yè)所得稅全部作為中央級(jí)收入；從2002年起，企業(yè)所得稅實(shí)行分享體制改革以來，2002年中央地方分享比例各為50%；2003年以后為中央60%，地方40%。根據(jù)遼寧省國家稅務(wù)局調(diào)查，實(shí)行企業(yè)所得稅中央、地方按比例分享的匯總納稅成員企業(yè)（分支機(jī)構(gòu)），2001年—2005年共實(shí)現(xiàn)企業(yè)所得稅27.29億元，就地預(yù)繳3.97億元，實(shí)現(xiàn)中央級(jí)收入2.55億元，地方級(jí)收入1.42億元。

  上述分析表明，企業(yè)所得稅全部屬于中央級(jí)收入或共享收入中央部分，就地預(yù)繳還是匯總繳納，影響所及只是遼寧省國家稅務(wù)局收入量大小，對(duì)遼寧地方政府沒有影響；企業(yè)所得稅實(shí)行分享，就地預(yù)繳還是匯總繳納對(duì)遼寧地方稅收收入?yún)s有重大影響，由于部分企業(yè)不實(shí)行就地預(yù)繳方式，造成遼寧省稅收移出3.4億元，由此產(chǎn)生稅收與稅源背離問題。

三、解決區(qū)域稅收與稅源背離的現(xiàn)行做法及評(píng)價(jià)

  區(qū)域稅收與稅源背離問題由橫向稅收轉(zhuǎn)移引發(fā)，已經(jīng)引起了區(qū)域政府和稅務(wù)部門高度關(guān)注，也采取了一些措施試圖縮小這種背離，也取得了一些效果。但是，總體上看，由于缺乏制度性安排，區(qū)域稅收與稅源背離問題仍然普遍存在，甚至趨勢不斷加劇。當(dāng)前，亟需從制度上采取措施，制定規(guī)范辦法將這種區(qū)域之間橫向稅收轉(zhuǎn)移演進(jìn)為規(guī)范化區(qū)域橫向稅收分配。

  （一）三峽電站區(qū)域橫向稅收分配情況

  根據(jù)《長江三峽工程建設(shè)移民條例》，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局就三峽電站稅收分配、征收管理問題作出了具體規(guī)定：（1）增值稅收入地方分享部分及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加，按照三峽工程綜合淹沒實(shí)物比例（湖北省15﹒67%、重慶市84﹒33%）分配。（2）地方稅，包括營業(yè)稅、資源稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅，實(shí)行屬地管理，收入歸屬于湖北省。（3）在2009年以前，三峽電站投產(chǎn)后所繳企業(yè)所得稅全部留給中國長江三峽工程開發(fā)總公司，作為三峽工程建設(shè)基金，用于三峽工程建設(shè)。（4）根據(jù)稅收?qǐng)?zhí)法主體唯一性和分成稅收分別入庫原則，三峽電站稅務(wù)登記、賬簿憑證管理、納稅申報(bào)、納稅評(píng)估、涉稅事項(xiàng)審批、稅收檢查、稅務(wù)行政處理和其他稅收管理事項(xiàng)，均由湖北省主管稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。湖北省主管稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將上述有關(guān)事項(xiàng)副本轉(zhuǎn)交重慶市主管稅務(wù)機(jī)關(guān)，并會(huì)同重慶市主管稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅檢查。三峽電站應(yīng)當(dāng)同時(shí)將納稅申報(bào)表和其他申報(bào)資料副本抄送重慶市主管稅務(wù)機(jī)關(guān)。重慶市主管稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)三峽電站稅收征收管理享有知情權(quán)和異議權(quán)，兩家對(duì)有關(guān)稅收事項(xiàng)不能達(dá)成一致時(shí)，報(bào)請(qǐng)國家稅務(wù)總局裁決。

  盡管國務(wù)院稅收主管部門已經(jīng)作出了明確規(guī)定，但由于橫向稅收分配產(chǎn)生的分歧并未得到徹底解決。如前所述，一個(gè)時(shí)期以來，湖北省和重慶市主管稅務(wù)機(jī)關(guān)都希望對(duì)現(xiàn)行辦法加以改進(jìn)和完善，以期更加規(guī)范。

   （二）企業(yè)所得稅匯總納稅區(qū)域橫向稅收分配情況

  現(xiàn)行（內(nèi)資）企業(yè)所得稅集中匯繳辦法，總機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)匯總納稅方式（外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法規(guī)定，外商投資企業(yè)總機(jī)構(gòu)與其分支機(jī)構(gòu)之間允許直接匯總納稅；但是，母公司與其子公司之間不允許匯總納稅）對(duì)橫向稅收分配影響最大。

  第一，由企業(yè)總機(jī)構(gòu)匯總納稅，所得稅收入由總機(jī)構(gòu)所在區(qū)域政府獨(dú)享?，F(xiàn)行稅制下，這種方式適用于三種情況：一是分支機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為非獨(dú)立核算機(jī)構(gòu)，從而由總機(jī)構(gòu)匯總納稅。二是符合規(guī)定條件的連鎖經(jīng)營企業(yè)（稅法允許從事跨區(qū)域連鎖經(jīng)營外商投資企業(yè)所得稅納稅人與（內(nèi)資）企業(yè)所得稅不同，由總機(jī)構(gòu)向其所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一繳納企業(yè)所得稅）分支機(jī)構(gòu)，由總機(jī)構(gòu)匯總納稅。三是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的企業(yè)集團(tuán)，由其核心企業(yè)對(duì)其100%資產(chǎn)控股的企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一匯總納稅。在這種情況下，對(duì)分支機(jī)構(gòu)（或非核心企業(yè)）所在區(qū)域政府稅收權(quán)益考慮不夠，造成其權(quán)益受到侵害。

  第二，總機(jī)構(gòu)匯總納稅并由總機(jī)構(gòu)所在區(qū)域政府將部分稅收收入按照規(guī)定公式橫向分配給分支機(jī)構(gòu)所在區(qū)域政府。2002年所得稅收入分享體制改革后，原中央企業(yè)及地方金融機(jī)構(gòu)所得稅也由中央稅改為中央地方共享稅，對(duì)其下屬非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)實(shí)行由總機(jī)構(gòu)匯總納稅。財(cái)政部為此制定了跨地區(qū)經(jīng)營集中繳庫企業(yè)所得稅地區(qū)間分配暫行辦法，2003年經(jīng)過修改后會(huì)同中國人民銀行和國家稅務(wù)總局印發(fā)執(zhí)行，規(guī)定跨區(qū)經(jīng)營、集中繳庫企業(yè)所得稅中依法由地方分享部分按照非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營收入、職工人數(shù)和資產(chǎn)總額三個(gè)因素在相關(guān)地區(qū)間分配，上述三個(gè)因素的權(quán)重分別為0.35、0.35和0.3。這種方式較為規(guī)范地考慮了總分機(jī)構(gòu)所在區(qū)域的稅收權(quán)益。但是，由于存在超繳退庫和其他一些問題，實(shí)踐當(dāng)中按這種方式處理的企業(yè)數(shù)量很少。

  第三，分支機(jī)構(gòu)當(dāng)?shù)仡A(yù)繳，總機(jī)構(gòu)匯算清繳，由總機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)所在區(qū)域政府按一定比例共享稅收利益。經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)行匯總、合并繳納企業(yè)所得稅的總機(jī)構(gòu)或集團(tuán)母公司，執(zhí)行“統(tǒng)一計(jì)算、分級(jí)管理、就地預(yù)交、集中清算”的匯總納稅辦法，除另有規(guī)定外，分支機(jī)構(gòu)一般就地按應(yīng)稅所得60%預(yù)繳，總機(jī)構(gòu)在年度終了后4個(gè)月內(nèi)統(tǒng)一計(jì)算、集中清繳。

  上述總機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)不同的納稅方式，體現(xiàn)了總機(jī)構(gòu)所在地政府和分支機(jī)構(gòu)所在地政府不同的稅收分配關(guān)系，對(duì)企業(yè)所得稅收入在地方政府之間橫向分配帶來了不同的影響。特別是在總機(jī)構(gòu)匯總納稅的情況下，如果地方應(yīng)分享的企業(yè)所得稅收入完全由總機(jī)構(gòu)所在地政府獨(dú)享，則容易導(dǎo)致分支機(jī)構(gòu)所在地出現(xiàn)“有稅源而無稅收”問題，稅收由分支機(jī)構(gòu)稅源提供地向總機(jī)構(gòu)企業(yè)注冊地橫向轉(zhuǎn)移，由此產(chǎn)生區(qū)域稅收與稅源背離問題，分支機(jī)構(gòu)所在地政府稅收利益無疑將受到侵蝕。

   （三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能完全消除橫向稅收轉(zhuǎn)移現(xiàn)象

  目前中國實(shí)行財(cái)政分權(quán)，但這種分權(quán)機(jī)制實(shí)際上僅是原來政府之間財(cái)政收入分割談判機(jī)制的一種替代，距離建立一個(gè)現(xiàn)代的、基于政府事權(quán)的、規(guī)范化的政府之間財(cái)政能力配置體制甚遠(yuǎn)。為了解決區(qū)域橫向稅收分配中存在的問題，緩解區(qū)域政府之間財(cái)力差距過大問題，中央財(cái)政在平衡區(qū)域政府之間財(cái)力上采取了一些措施，起到了一定作用，但是區(qū)域之間財(cái)力不平衡問題并沒有從根本上得到解決。按照前面分析，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果也不明顯。我們認(rèn)為，區(qū)域財(cái)政分配（主要是轉(zhuǎn)移支付制度）上存在一些問題，可能是癥結(jié)所在。

  現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范、透明，使得規(guī)范區(qū)域財(cái)政分配顯得尤其重要。科學(xué)合理的區(qū)域財(cái)政分配制度，要以區(qū)域稅收能力估算為基礎(chǔ)，以該區(qū)域提供一定水平公共服務(wù)為依據(jù)測算本區(qū)域所需財(cái)力，據(jù)以決定上級(jí)政府實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。目前，中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還遠(yuǎn)未規(guī)范和透明，期望通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來滿足區(qū)域政府提供基本公共服務(wù)所需財(cái)力，似乎為時(shí)尚遠(yuǎn)。在這種情況下，區(qū)域政府勢必高度關(guān)注橫向稅收分配機(jī)制，這一機(jī)制是否科學(xué)、合理對(duì)于保障區(qū)域政府財(cái)政利益將產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。

   （四）規(guī)范化橫向稅收分配可能是一條出路

  正是因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付存在上述瑕疵，難以很好地解決背離問題，需要規(guī)范化區(qū)域橫向稅收分配辦法加以解決。因此，必須在稅收征收環(huán)節(jié)就明確提出區(qū)域政府之間橫向稅收分配所要遵循的基本原則，其核心是稅收收入歸屬地與稅源產(chǎn)生地相一致原則。明確提出這一原則，在稅收征收管理第一道環(huán)節(jié)就確立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的橫向和縱向稅收分配辦法，對(duì)于科學(xué)地界定地方與地方政府之間、中央與地方政府之間稅收關(guān)系，保障中央政府和地方政府各自應(yīng)得稅收利益，具有非常重要的意義。

  我們認(rèn)為，解決區(qū)域政府稅收歸屬權(quán)問題、厘清稅收分配職能，讓稅收分配在政府收入分配制度框架中擔(dān)當(dāng)重要角色，發(fā)揮重要作用，必須注意以下幾個(gè)要點(diǎn)：遇有納稅人跨區(qū)經(jīng)營涉及繳納稅收問題時(shí)，首先，應(yīng)將稅收收入在利益相關(guān)區(qū)域政府之間橫向分配，以平衡不同利益主體有關(guān)利益訴求，但必須以對(duì)稅源貢獻(xiàn)大小為依據(jù)。其次，利益相關(guān)區(qū)域政府之間進(jìn)行橫向稅收分配，不得侵蝕中央政府稅收，否則，這種稅收分配不具有法律效力，中央政府有權(quán)予以糾正，嚴(yán)重者應(yīng)當(dāng)給予制裁。再次，在橫向區(qū)域政府之間合理進(jìn)行稅收分配后，應(yīng)再根據(jù)各個(gè)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府可支配財(cái)力，以及政府事權(quán)范圍進(jìn)行縱向稅收分配，也就是中央政府和不同區(qū)域政府按照分稅制要求，進(jìn)行與事權(quán)一致的規(guī)范性收入劃分。最后，橫向稅收分配和縱向稅收分配全部完成后，由中央政府綜合全國各個(gè)區(qū)域情況，就經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和其他各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展水平進(jìn)行衡平性分析、判斷，以社會(huì)公平為原則，實(shí)施個(gè)性化財(cái)政分配，也就是中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，解決欠發(fā)達(dá)區(qū)域財(cái)政困難，推進(jìn)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展，保障欠發(fā)達(dá)區(qū)域居民與發(fā)達(dá)區(qū)域居民一樣，能夠分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，共同進(jìn)步。

  區(qū)域政府之間橫向稅收分配是調(diào)整不同區(qū)域利益主體收入的一種手段，是不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要制度安排。只要各個(gè)不同利益主體意思表示一致，又不損害中央政府利益和國家整體利益，而且制度安排合理，必將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，必將促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。同時(shí)，橫向稅收分配注重經(jīng)濟(jì)效率，兼顧了經(jīng)濟(jì)公平，促進(jìn)了社會(huì)公平，符合科學(xué)發(fā)展觀，與構(gòu)建和諧社會(huì)精神一致，不僅能夠逐步減緩直至消除區(qū)域稅收與稅源背離問題，而且能夠逐步完善財(cái)政制度和稅收制度，完善分稅制，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展。

課題組組長：許善達(dá)
成 員：劉 佐 靳萬軍 付廣軍 范海堅(jiān) 周華偉 吳曉宇
課題參加單位：北京、山西、上海、陜西、遼寧、廣西、湖北、重慶、河南國稅局；山西、陜西、湖北地稅局
執(zhí) 筆：付廣軍