中國農(nóng)業(yè)稅的演變、終結與啟示

中國農(nóng)業(yè)稅的演變、終結與啟示

葉 青 袁昭穎

中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院

一、新中國成立以前農(nóng)業(yè)稅的發(fā)展
（一）古代社會的農(nóng)業(yè)稅
1.夏商周的“貢”“助”“徹”。我國農(nóng)業(yè)稅的雛形是早期的貢賦制度，它產(chǎn)生于夏朝。四千多年前的夏朝已經(jīng)形成完整意義上的國家政權，農(nóng)耕經(jīng)濟逐漸走向繁榮，自然孕育出稅收體制。夏朝的賦稅采用“貢”法?！渡袝は臅び碡暋酚涊d：“禹別九州，隨山浚川，任土做貢”，即只要有土地，就需要繳納貢額?！睹献印る墓酚涊d：“貢者數(shù)歲之中以為常”，即不論豐年、歉年，一統(tǒng)納貢。稅額以若干年的平均數(shù)為標準，形式上是一種定額稅。
商朝的賦稅采用“助”法，聞名于世的是井田制?！睹献印る墓酚涊d：“方里而井，井九百畝，其中為公田，八家皆私百畝，同養(yǎng)公田，公事畢，然后敢治私事?！鄙坛瘜⑻锏貏潪榫艍K，中間一塊為公田，其余八塊分給八家，八家在干完公田的農(nóng)活后，才能耕種自己的田地。公田所得上繳國家， 私田所得歸農(nóng)戶。
周朝時期的社會生產(chǎn)力較商朝有了較大的提高，農(nóng)戶耕種的收益增加，逐漸出現(xiàn)“私田收益大、助耕公田收益小”的現(xiàn)象，于是，周朝在賦稅上將“助”法改為“徹”法。《孟子·滕文公篇》中對周朝田賦繳納方式的記載是“周人百畝而徹”，即共同耕種一百畝田地，需要向國家繳納十畝的收獲物。這種征收方式是一種比例稅， 以畝為計征單位， 十取其一。
2.初稅畝、田租和租調制。春秋時期是我國由奴隸社會轉向封建社會的重要節(jié)點，牛和鐵制生產(chǎn)工具的應用與普及極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，土地耕種逐漸擺脫集體耕種模式，開始轉向個人和家庭的耕種模式。春秋時期最有代表性的田賦制度應屬魯國的初稅畝。在魯國實行初稅畝之前，沿用的仍是井田制，但隨著生產(chǎn)力的提高，農(nóng)戶開墾出大量荒地，私田數(shù)量增加，而公田及上繳收獲物不變，使其占國家財政收入的比重下降。于是，魯國開始實行改革，廢除私田、公田制度，承認土地可以被私人所有，然后對所有土地按畝征收，稅率為產(chǎn)量的10%。初稅畝奠定了君主專政制度的基礎，標志著君主對國家賦稅權力的集中控制，是我國歷史上農(nóng)業(yè)稅稅制的一次重要變革。
秦國在秦簡公時期開始征收田租，按田畝征收，將田與租聯(lián)系在一起。秦朝統(tǒng)一天下后仍沿用田租制向土地所有者收取田租。秦朝的稅賦種類較多，有口賦、田租、徭役、戶賦等。在秦朝初期，統(tǒng)治者還本著輕徭薄賦的治國理念，減輕農(nóng)民賦役，促進農(nóng)耕發(fā)展；后期，統(tǒng)治者暴政致使農(nóng)民徭賦越來越重，民不聊生。漢代初期，為了國家穩(wěn)定、百姓安定，國家推行減輕田租的輕稅政策，田租“十五稅一”，漢文帝時又減為“三十稅一”，文景之治期間甚至免征田租14年。漢代田賦制度的改革促進了整個社會生產(chǎn)力的大進步，百姓安居樂業(yè)，經(jīng)濟得以發(fā)展。
東漢末期，社會動蕩，田租與戶調（即按戶征收固定稅額）兩者時分時并，租調制逐漸被采用。曹魏時期實行田租戶調制，使田租和戶調成為主稅。租調制簡化了賦稅手續(xù)，適應了戰(zhàn)亂需求。西晉推行課田戶調制，規(guī)定每個農(nóng)戶用于繳稅的田地數(shù)量是固定的，若占田大于課田，超出部分免稅，旨在鼓勵農(nóng)戶開墾荒田。但西晉是按官員級別給予占田數(shù)量，故而激化矛盾，階層沖突不斷。北魏實行均田租調制，按照一夫一婦繳稅，使大戶地主及隱戶顯露出來，增加了大量的稅額。隋朝仍沿用均田租調制，想把農(nóng)民與土地聯(lián)系在一起，征收更多的稅賦。

3.租庸調制到兩稅法。隋煬帝的暴政使得百姓徭役賦稅繁重。唐朝初期，李淵父子體恤百姓疾苦，減輕徭役和稅賦，實行均田制和租庸調制?！坝刑飫t有租，有家則有調，有身則有庸”，即以納稅戶中丁男為征稅單位，有田就要繳納田租，有家就要繳納戶調也即絹稅。而庸就是代替力役的賦稅，其較之前的賦稅制度有了很大的進步，特別體現(xiàn)在可以用實物代替力役。到了唐朝中期，國家動蕩，土地大量兼并，均田制遭受破壞，租庸調制也無法順利實施。唐德宗即位后，采納楊炎的賦稅建議，廢除租庸調制，改用“兩稅法”，即將田稅、戶稅、口稅和雜稅并為兩稅征收。租庸調制是以戶為征收對象、按丁征稅，而“兩稅法”是以地為征收對象、按財產(chǎn)主要是土地征稅，不分王公貴族還是平民農(nóng)戶，均按其所擁有財富征收，稅賦公平，影響深遠。

4.一條鞭法。明朝前期延續(xù)兩稅法，計畝征收。明朝中期土地兼并嚴重，人口流亡及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的萎縮迫使朝廷對田賦制度進行改革，于是開始推行“一條鞭法”，即不再區(qū)分官田和民田，一律按每畝計征一定的田賦。為避免賦役不均，取消按丁征收勞役，將田賦和勞役合并在一起，多地者多征，少地者少征，且以銀的形式征收，徹底將之前以貨物繳稅的形式轉變成以貨幣繳稅的形式。這是商品經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是必然趨勢。然而，明朝末期各種田賦加派現(xiàn)象愈演愈烈，賦役不均和賦稅繁重的現(xiàn)象嚴重，農(nóng)民的稅收負擔再一次加重。

5.攤丁入畝。清朝建立初期沿襲了一條鞭法，而后在此基礎上推行“攤丁入畝”，即將一個區(qū)域的丁銀總額分別并入每畝田地中，然后對田地征收賦稅，取消按人丁征收的賦稅制度。這種田賦制度初衷是減輕農(nóng)民的稅收負擔，側重公平賦稅，將農(nóng)民稅收負擔的一部分轉嫁給地主戶，從而激勵農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。采用攤丁入畝可以簡化繳稅的程序，改善賦稅制度混亂的局面，有利于加強國家的集中統(tǒng)治。清朝末期，內有腐敗外有外患的社會環(huán)境致使經(jīng)濟的發(fā)展緩慢，此時，國家財政收入的大量需求又重新壓到了農(nóng)民身上。

（二）近現(xiàn)代社會的農(nóng)業(yè)稅
鴉片戰(zhàn)爭標志著我國進入半殖民地半封建社會，社會性質發(fā)生了很大的變化。北洋政府建立后基本沿用了清朝的農(nóng)業(yè)稅制度，田賦仍是國家財政的重要收入來源，但對農(nóng)業(yè)稅稅目作了調整，以地丁、漕糧為主，對其征收10% 的稅收。袁世凱政權倒臺后，軍閥混戰(zhàn)，社會動蕩，中央的集權能力減弱，對地方財政監(jiān)管不足，很多地方便開始截留稅收，各種名目的田賦附加稅又開始征收，農(nóng)民的賦稅加重。1928年，南京國民政府宣布將田賦劃為地方稅，各省根據(jù)土地貧瘠進行差別征收。由于地方自治費用的增加，財政支出擴大，各地又把目光移到田賦附加稅上，地方官員采取各種辦法征收附加稅，導致田賦的附加稅比正稅還要多得多，直接增加了農(nóng)民的負擔。國民政府本想通過下放田賦來爭取地方政府支持，卻反而使地方政府的權力擴大，土豪劣紳與官員勾結嚴重，富人偷稅現(xiàn)象頻發(fā)，階級矛盾激化。與此同時，共產(chǎn)黨領導了土地革命并取得勝利，確定了“耕地農(nóng)有”的土地政策。土地革命時期根據(jù)地農(nóng)業(yè)稅采用累進、比例和復合等不同的征收方法，針對各根據(jù)地情況差別處理?？谷諔?zhàn)爭打響后，我國稅收體系遭到破壞，全國的經(jīng)濟發(fā)展遲緩，共產(chǎn)黨將農(nóng)業(yè)稅稅制調整為統(tǒng)一累進稅制，而國民政府將田賦收歸中央暫管，全力抵御外敵。解放戰(zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨在解放區(qū)進一步推行土地改革，沒收一切地主階級的土地分配給人民，實行耕者有其田的土地制度，同時在農(nóng)業(yè)稅的征收上采用比例稅方式。

二、新中國成立初期農(nóng)業(yè)稅的改革
新中國成立初期，百廢待興。而要發(fā)展經(jīng)濟，必須有穩(wěn)定的財政收入作保障。農(nóng)業(yè)稅作為財政收入的重要來源，如何做好其稅款征收工作就顯得尤為重要。經(jīng)過解放戰(zhàn)爭時期的土地改革，黨領導下的老解放區(qū)已經(jīng)建立起了農(nóng)民土地所有制以及規(guī)范的農(nóng)業(yè)稅征收體系，因此，對老解放區(qū)的農(nóng)業(yè)稅仍實行比例稅制。同時，由于新解放區(qū)尚未進行土地改革，且新解放區(qū)農(nóng)村人口占比較大，因此，迫切需要對新解放區(qū)進行土地改革，以早日建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅制度。1950年開始，黨中央領導新解放區(qū)農(nóng)民進行徹底的反封建土地改革，實行全額累進的農(nóng)業(yè)稅制度，以每戶為計稅單位，按人均農(nóng)業(yè)收入累計計征，并采用差額較大的累進稅率，最低一級稅率為3%，最高是42%，從而使富農(nóng)地主多繳稅、貧農(nóng)少繳稅。1953年，新解放區(qū)土地改革基本完成。至此，全國范圍內的土地性質得到統(tǒng)一，貧農(nóng)獲得更多的土地，農(nóng)村生產(chǎn)關系也發(fā)生根本轉變。
新中國成立初期，新解放區(qū)與老解放區(qū)實行兩種農(nóng)業(yè)稅稅制，是由當時的實際情況所決定的。事實證明，這種農(nóng)業(yè)稅政策不僅促進了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，而且降低了農(nóng)民的實際稅收負擔，為我國接下來的“三大改造”及農(nóng)業(yè)稅稅制的統(tǒng)一奠定了基礎。

三、人民公社時期農(nóng)業(yè)稅的統(tǒng)一
全國土地改革完成后，農(nóng)民對土地享有所有權，生產(chǎn)的積極性高漲。但這種分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，且易發(fā)生兩極分化的現(xiàn)象。對此，黨認識到要實行農(nóng)業(yè)合作化，對農(nóng)業(yè)進行改造以提高生產(chǎn)力。1956年，對農(nóng)業(yè)的改造基本完成，將土地等生產(chǎn)資料變?yōu)榧w所有，并成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社?；诖?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系發(fā)生轉變，由原來的分散經(jīng)營轉為集體經(jīng)營，故而農(nóng)業(yè)稅稅收體系也要作相應調整。1958年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》（以下簡稱《條例》）開啟了我國農(nóng)業(yè)稅稅制的新篇章，規(guī)定將制定全國統(tǒng)一平均稅率，并根據(jù)各地區(qū)的實際情況進行調整，實行分地區(qū)差別比例稅率。從此，全國農(nóng)業(yè)稅趨于統(tǒng)一。隨后，由于急于求成和對合作化發(fā)展認識上的偏差引發(fā)了“大躍進”和“人民公社化”運動，片面追求高產(chǎn)量和過度強調生產(chǎn)資料公有制挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。針對這一事實，黨中央及時出臺措施，減少農(nóng)業(yè)稅征收，增產(chǎn)不增稅，保證農(nóng)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。這一措施一直延續(xù)到1978年。在此期間，農(nóng)業(yè)稅征收總額基本穩(wěn)定，農(nóng)村經(jīng)濟也基本恢復到“大躍進”前的水平。只是1958年到1978年期間，在計劃經(jīng)濟體制下，工商業(yè)的發(fā)展逐漸占到國民經(jīng)濟的主流地位，相應稅收在國家財政收入中的占比越來越高，而農(nóng)業(yè)稅收入占國家財政收入的比重卻呈下降趨勢。

四、改革開放后農(nóng)業(yè)稅地位的下降與終結
（一）改革開放到二十世紀末的農(nóng)業(yè)稅
1978年實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革取得很大成功，農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展，糧食和其他農(nóng)作物的產(chǎn)量大幅度增加，為農(nóng)業(yè)稅稅基的擴大提供了可能。1983年，我國擴大了農(nóng)業(yè)稅的征收范圍。然而，雖然農(nóng)業(yè)稅的稅收收入在逐年上升，但其占稅收總收入的比重卻是逐年減少的，農(nóng)業(yè)稅的地位呈下降趨勢。需要指出的是，在整個改革開放期間，農(nóng)民稅費負擔都處在較高水平，一是因為受市場因素影響，農(nóng)民收入增長滯緩甚至出現(xiàn)負增長；二是因為地方政府機構冗雜，所需機構運行費用也多來自農(nóng)民，農(nóng)村亂收費、亂攤派、亂集資的現(xiàn)象普遍存在，由此導致農(nóng)民負擔過重。從1990年起，國家就對減輕農(nóng)民稅費負擔問題十分重視，針對農(nóng)村亂收費、亂攤派、亂集資等現(xiàn)象出臺了相關政策進行治理，以確定農(nóng)民合理的稅費負擔，但總的實施效果還不是很理想。

（二）2000年農(nóng)業(yè)稅費改革到終結
回顧新中國成立以來的歷史，農(nóng)業(yè)為我國的經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻，農(nóng)業(yè)稅為國家建設及經(jīng)濟運行提供了基本的保障。但由于農(nóng)業(yè)是社會效益高的弱質產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民要生產(chǎn)糧食維持國家所需，還要再繳稅，如若再加上各種攤派和收費，負擔著實不輕。為此，以安徽省為試點進行的農(nóng)村稅費改革拉開序幕。此次改革的主要內容有：調整農(nóng)業(yè)稅政策，完善農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征管辦法，規(guī)定農(nóng)業(yè)附加稅的征收比例最高不能超過正稅的20%。因試點的稅費改革效果很好，農(nóng)民的稅費負擔下降，農(nóng)業(yè)稅費改革在全國范圍內推廣。隨著農(nóng)業(yè)稅收入在我國財政收入中所占的比重越來越低，減少農(nóng)業(yè)稅收入對國家的財力影響有限，為了減輕農(nóng)民的稅收負擔，2004年3月的《政府工作報告》提出將在五年內取消農(nóng)業(yè)稅。2005年溫家寶總理承諾次年全面取消農(nóng)業(yè)稅。2006年1月1日我國正式廢除《條例》，至此，農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺。

五、農(nóng)業(yè)稅發(fā)展演變對我國稅制改革的啟示
（一）稅制改革要堅持以人民為中心，重視民生民情
綜觀奴隸社會與封建社會中農(nóng)業(yè)稅的演變歷史，改革的初衷均是減輕農(nóng)民負擔，但是改革一段時間后農(nóng)民負擔便會反彈，這其中最主要的原因是奴隸社會與封建社會中農(nóng)業(yè)稅的征收是為了滿足統(tǒng)治者的利益，而沒有考慮農(nóng)民的利益。當統(tǒng)治者有加稅需求時，農(nóng)民的稅收負擔也就隨之上升。也正是因為如此，封建制度最終走向滅亡。相比之下，黨領導下的土地革命及解放戰(zhàn)爭的勝利，徹底廢除了封建地主階級的土地制度，改土地歸農(nóng)民所有，同時將農(nóng)業(yè)稅的稅收收入用之于民。從農(nóng)業(yè)稅的演變歷史我們可以看出，任何稅制改革都要立足于人民，不能損害人民的利益。我國當前正處于深化稅制改革的關鍵期，所要面臨的困難和阻礙很多，因此政策制定更要堅持以人民為中心，重視民生民情。

（二）合理設置稅制的同時注重規(guī)范政府性收費
我國古代農(nóng)業(yè)稅改革如“兩稅法”將田、戶、口和雜稅并為兩稅以資產(chǎn)為對象征收；“一條鞭法”將賦役合并一起，按畝征收，以銀繳納；攤丁入畝將丁銀總額攤入田畝對田地征稅。這些改革都在制度上簡化了征繳手續(xù)，旨在減輕賦稅。只是后期在統(tǒng)治者有更多的稅收需求時，便會衍生出各種名目的雜稅或附加稅，導致農(nóng)民負擔比改革前更重。進入近現(xiàn)代社會，國家的大部分稅收要償還外債，因此會在農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅之外，以其他名義向農(nóng)民征稅，加重農(nóng)民負擔。新中國成立以來，農(nóng)業(yè)稅得到統(tǒng)一，稅制不斷調整，農(nóng)業(yè)稅帶給農(nóng)民的負擔已經(jīng)趨于合理，但各種名目的雜稅和雜費卻使得農(nóng)民稅費負擔過重。因此，在當今的稅制改革中，合理的稅制設計固然十分重要，因合理的稅制可以起到調節(jié)稅負的作用，但與此同時，也要規(guī)范政府性收費，充分考慮收費的合理性，做到稅費負擔公平合理。

（三）完善相關配套措施，助推稅制改革順利推進
我國取消農(nóng)業(yè)稅的目的是減輕農(nóng)民負擔。為了確保取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負擔不會反彈，在取消農(nóng)業(yè)稅的同時，我國推進了義務教育體制改革，減輕農(nóng)民在教育費用上的過重負擔；推進了地方政府機構改革，精簡機構，裁減冗員；推進了合作醫(yī)療和社會保險及增加對農(nóng)村的補貼；等等。稅制改革關系著國家的發(fā)展和人民的生活，一個新政策的實施必然會涉及多方利益，這就需要在政策制定時根據(jù)現(xiàn)實情況，充分考慮各方的利益，完善相關配套措施，做到整體把握。同時，也需要加強稽征及掌握所得來源情況，助推稅制改革順利推進。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2020年第6期。）