從一則稅案看“失控發(fā)票”的處理

編者按：所謂“失控發(fā)票”，顧名思義是指失去控制的發(fā)票。企業(yè)在接受失控發(fā)票后常常會面臨不得抵扣增值稅進(jìn)項稅額的情形，更有甚者，還可能會被稅務(wù)機關(guān)認(rèn)定為“虛開”，被稅務(wù)機關(guān)要求補繳稅款及滯納金，以及面臨一定比例的罰款。對于“失控發(fā)票”，企業(yè)可以采取以下措施加以防范：（1）慎重與異地新客戶開展業(yè)務(wù)，對交易方身份進(jìn)行核實；（2）慎重對待低價產(chǎn)品；（3）慎重核對發(fā)票的真?zhèn)危唬?）慎重約定付款的方式和時間。

一、基本案情
2017年年初，潤古公司（銷售方）開具給棗莊公司（購買方）190張增值稅發(fā)票（貨物名稱為煤炭），價稅合計21909009元。潤古公司于2017年3月1日向東城稅務(wù)局繳納了增值稅稅款9767.72元，棗莊公司于同年3月抵扣了增值稅進(jìn)項稅額3183360.03元。后東城稅務(wù)局發(fā)現(xiàn)，潤古公司與上游企業(yè)發(fā)生交易，并用失控發(fā)票抵扣稅款，故要求潤古公司按規(guī)定補繳增值稅稅款。但潤古公司沒有補繳稅款。2017年4月21日，原東城第一稅務(wù)所將潤古公司開具給棗莊公司的190張增值稅發(fā)票認(rèn)定為失控發(fā)票，并將上述失控發(fā)票數(shù)據(jù)上傳到國家稅務(wù)總局防偽稅控系統(tǒng)中。國家稅務(wù)總局接到上傳數(shù)據(jù)信息后傳送至受票企業(yè)所在稅務(wù)機關(guān)棗莊稅務(wù)局的防偽稅控系統(tǒng)中。棗莊稅務(wù)局在該系統(tǒng)中經(jīng)過比對發(fā)現(xiàn)，潤古公司開具給棗莊公司的190份增值稅發(fā)票，屬認(rèn)證后失控增值稅發(fā)票，不得作為增值稅進(jìn)項稅額的抵扣憑證。棗莊稅務(wù)局于2017年6月17日對棗莊公司作出《稅務(wù)事項通知書》，認(rèn)為棗莊公司已于2017年3月認(rèn)證抵扣增值稅進(jìn)項稅額3183360.03元，按規(guī)定應(yīng)轉(zhuǎn)出上述增值稅進(jìn)項稅額3183360.03元，補繳2017年3月增值稅額3183360.03元。同時，告知棗莊公司：屬于認(rèn)證后失控的發(fā)票，暫不得作為增值稅進(jìn)項稅額的抵扣憑證，稅務(wù)機關(guān)扣留原件，移送稽核部門作為案源進(jìn)行查處。經(jīng)稅務(wù)機關(guān)檢查確認(rèn)屬于稅務(wù)機關(guān)責(zé)任以及技術(shù)性錯誤造成的，允許作為增值稅進(jìn)項稅額的抵扣憑證；不屬于稅務(wù)機關(guān)責(zé)任以及技術(shù)性錯誤造成的，不得作為增值稅進(jìn)項稅額的抵扣憑證。

2018年7月5日，原北京市東城區(qū)國家稅務(wù)總局與原北京市東城區(qū)地方稅務(wù)局合并成立國家稅務(wù)總局北京市東城區(qū)稅務(wù)局。原東城第一稅務(wù)所的職責(zé)由2018年9月30日成立的現(xiàn)東城第一稅務(wù)所繼續(xù)行使。2018年10月27日，棗莊公司向東城稅務(wù)局提出行政復(fù)議申請，要求撤銷被申請人國家稅務(wù)總局北京市東城區(qū)稅務(wù)稽查局認(rèn)定潤古公司開具給申請人的增值稅發(fā)票為失控發(fā)票的行為。同年10月30日，東城稅務(wù)局收到該復(fù)議申請，并于同年11月5日作出《補正行政復(fù)議申請通知書》，要求棗莊公司在收到補正通知后的15日內(nèi)補正“你公司知道被申請人認(rèn)定失控發(fā)票行為時間的相關(guān)證據(jù)”、“你公司補繳2017年3月3183360.03元增值稅及滯納金的相關(guān)證明材料”、“提供委托代理人執(zhí)業(yè)證復(fù)印件及其所在律師事務(wù)所指派函原件”。2018年11月22日，東城稅務(wù)局收到棗莊公司補交的委托代理人執(zhí)業(yè)證復(fù)印件及其所在律師事務(wù)所指派函原件。后東城稅務(wù)局電話告知棗莊公司，其將國家稅務(wù)總局北京市東城區(qū)稅務(wù)稽查局列為被申請人是錯誤的，應(yīng)當(dāng)變更東城第一稅務(wù)所為復(fù)議被申請人，棗莊公司未提出異議，也未進(jìn)行書面更正。經(jīng)審查，東城稅務(wù)局認(rèn)為棗莊公司與申請復(fù)議的行政行為沒有利害關(guān)系，其提起的行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議受理條件，遂于2018年11月29日作出1號不予受理決定。并于次日向棗莊公司郵寄送達(dá)。棗莊公司不服，于法定期限內(nèi)向法院提起行政訴訟。案件經(jīng)一審、二審，駁回了棗莊公司的訴訟請求。

二、各方觀點
爭議焦點：原東城第一稅務(wù)所認(rèn)定發(fā)票失控的行為與棗莊公司是否存在直接的利害關(guān)系。

東城稅務(wù)局認(rèn)為，失控發(fā)票數(shù)據(jù)是由開票企業(yè)所在地稅務(wù)機關(guān)上傳到國家稅務(wù)總局防偽稅控系統(tǒng)中，經(jīng)過稽核比對，國家稅務(wù)總局將比對結(jié)果逐級下發(fā)至受票方主管稅務(wù)機關(guān)。因此，原東城第一稅務(wù)所認(rèn)定失控發(fā)票并上傳數(shù)據(jù)是開票企業(yè)所在地稅務(wù)機關(guān)進(jìn)行的數(shù)據(jù)信息采集行為，并非是開票企業(yè)所在地稅務(wù)機關(guān)對受票企業(yè)直接作出的具體行政行為。本案中對申請人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的是棗莊稅務(wù)局作出的《稅務(wù)事項通知書》，不是被申請人的失控發(fā)票認(rèn)定行為。申請人提起的復(fù)議申請不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第（二）項及《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第四十四條第（四）項規(guī)定的行政復(fù)議受理條件，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條第一款、《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第四十五條第一款的規(guī)定，決定不予受理。

一審、二審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第（二）項的規(guī)定，申請人與具體行政行為有利害關(guān)系的，符合行政復(fù)議受理條件，應(yīng)當(dāng)予以受理。本案中，原東城第一稅務(wù)所因發(fā)現(xiàn)開票企業(yè)潤古公司存在稅務(wù)違法行為，故將該公司開具給棗莊公司的190張增值稅發(fā)票認(rèn)定為失控發(fā)票，并上傳失控發(fā)票數(shù)據(jù)到國家稅務(wù)總局防偽稅控系統(tǒng)中。原東城第一稅務(wù)所實施的上述行為是國家稅務(wù)總局在防偽稅控系統(tǒng)中采取的增值稅失控發(fā)票快速反應(yīng)機制的運行模式，屬于數(shù)據(jù)信息采集行為，其目的是防范不法分子利用失控發(fā)票騙取抵扣稅款。該行為并不直接產(chǎn)生行政法律關(guān)系，不是成熟的行政決定，對棗莊公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生約束力。根據(jù)查明的事實，對棗莊公司產(chǎn)生影響的應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)對其作出《稅務(wù)事項通知書》的行為，且沒有證據(jù)證明東城稅務(wù)局存在函復(fù)當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)對棗莊公司作出稅務(wù)處理決定的行為。因此，東城稅務(wù)局以棗莊公司與所申請復(fù)議的行為沒有利害關(guān)系為由作出不予受理決定，符合法律規(guī)定。，東城稅務(wù)局以棗莊公司與被復(fù)議行政行為不具有利害關(guān)系為由，依據(jù)《行政復(fù)議法》及《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，作出1號不予受理決定，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法。棗莊公司請求法院撤銷被訴復(fù)議不予受理決定等全部訴訟請求，事實依據(jù)和法律依據(jù)不足，依法應(yīng)予駁回。

三、華稅觀點
（一）什么是“失控發(fā)票”？

失控發(fā)票是指使用增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)的納稅人丟失、被盜的稅控專用設(shè)備中未開具的增值稅專用發(fā)票，以及列為非正常戶的納稅人已開具未申報或未按規(guī)定繳納稅款的增值稅專用發(fā)票。

《關(guān)于金稅工程增值稅征管信息系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的涉嫌違規(guī)增值稅專用發(fā)票處理問題的通知》（國稅函［2006］969號）規(guī)定，“防偽稅控認(rèn)證系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)涉嫌違規(guī)發(fā)票分“無法認(rèn)證”、“認(rèn)證不符”、“密文有誤”、“重復(fù)認(rèn)證”、“認(rèn)證時失控”、“認(rèn)證后失控”和“納稅人識別號認(rèn)證不符（發(fā)票所列購買方納稅人識別號與申報認(rèn)證企業(yè)的納稅人識別號不符）”等類型”。

以上條款規(guī)定了防偽稅控認(rèn)證系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)涉嫌違規(guī)發(fā)票的類型。對于何為失控發(fā)票，現(xiàn)行法律、法規(guī)以及國家稅務(wù)總局相關(guān)文件并沒有給出一個明確的解釋?！秶叶悇?wù)總局關(guān)于建立增值稅失控發(fā)票快速反應(yīng)機制的通知》（國稅發(fā)[2004]123號）第一條規(guī)定，總局決定在現(xiàn)有金稅工程有關(guān)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立增值稅失控發(fā)票快速反應(yīng)機制，具體實現(xiàn)方法是：在防偽稅控系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)版中增加雙向比對功能，即：通過認(rèn)證環(huán)節(jié)將要認(rèn)證的抵扣聯(lián)數(shù)據(jù)與失控發(fā)票數(shù)據(jù)進(jìn)行自動比對，發(fā)現(xiàn)屬于失控發(fā)票的抵扣聯(lián)（該類發(fā)票稱為“認(rèn)證時失控發(fā)票”）；通過每天新增的失控發(fā)票數(shù)據(jù)與前期已認(rèn)證相符的抵扣聯(lián)數(shù)據(jù)自動比對，發(fā)現(xiàn)屬于失控發(fā)票的抵扣聯(lián)（該類發(fā)票稱為“認(rèn)證后失控發(fā)票”）。通過對該條款的分析失控發(fā)票主要分為兩類：（1）認(rèn)證時失控發(fā)票；（2）認(rèn)證后失控發(fā)票。

綜上所述，雖然相關(guān)法律、法規(guī)沒有對“失控發(fā)票”做出明確的認(rèn)定，但是從上述條款可以看出，“失控發(fā)票”明顯包含在國稅函［2006］969號文涉嫌違規(guī)發(fā)票范圍之內(nèi)。

產(chǎn)生“失控發(fā)票”的主要情形包括：

1、納稅人逾期未抄報開票數(shù)據(jù)和申報納稅；

2、納稅人丟失增值稅專用發(fā)票，導(dǎo)致抄報信息不包含丟失發(fā)票的號段；

3、納稅人丟失防偽稅控抄報稅介質(zhì)，如稅控卡、稅控盤，導(dǎo)致無法抄報；

4、納稅人走逃而不抄報開票信息。

（二）企業(yè)取得“失控發(fā)票”，增值稅如何處理？

稅務(wù)實踐中，各地稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法尺度可能存在一定差別，但對于“失控發(fā)票”的處理則是態(tài)度一致。稅務(wù)機關(guān)通常認(rèn)為企業(yè)接受的增值稅專用發(fā)票只要被認(rèn)定為失控，就不允許抵扣進(jìn)項稅額，已經(jīng)抵扣的，要求企業(yè)作進(jìn)項稅額轉(zhuǎn)出。

1、《國家稅務(wù)總局關(guān)于建立增值稅失控發(fā)票快速反應(yīng)機制的通知》（國稅發(fā)[2004]123號）規(guī)定：認(rèn)證系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的“認(rèn)證時失控發(fā)票”和“認(rèn)證后失控發(fā)票”經(jīng)檢查確屬失控發(fā)票的，不得作為增值稅扣稅憑證。

2、《關(guān)于金稅工程增值稅征管信息系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的涉嫌違規(guī)增值稅專用發(fā)票處理問題的通知》（國稅函[2006]969號）規(guī)定：

屬于“重復(fù)認(rèn)證”、“密文有誤”和“認(rèn)證不符（不包括發(fā)票代碼號碼認(rèn)證不符）”、 “認(rèn)證時失控”和“認(rèn)證后失控”的發(fā)票， 暫不得作為增值稅進(jìn)項稅額的抵扣憑證，稅務(wù)機關(guān)扣留原件，移送稽查部門作為案源進(jìn)行查處。經(jīng)稅務(wù)機關(guān)檢查確認(rèn)屬于稅務(wù)機關(guān)責(zé)任以及技術(shù)性錯誤造成的，允許作為增值稅進(jìn)項稅額的抵扣憑證；不屬于稅務(wù)機關(guān)責(zé)任以及技術(shù)性錯誤造成的，不得作為增值稅進(jìn)項稅額的抵扣憑證。屬于稅務(wù)機關(guān)責(zé)任的，由稅務(wù)機關(guān)誤操作的相關(guān)部門核實后，區(qū)縣級稅務(wù)機關(guān)出具書面證明；屬于技術(shù)性錯誤的，由稅務(wù)機關(guān)技術(shù)主管部門核實后，區(qū)縣級稅務(wù)機關(guān)出具書面證明。

3、《關(guān)于失控增值稅專用發(fā)票處理的批復(fù)》（國稅函[2008]607號）規(guī)定：購買方主管稅務(wù)機關(guān)對認(rèn)證發(fā)現(xiàn)的失控發(fā)票，應(yīng)按照規(guī)定移交稽查部門組織協(xié)查。屬于銷售方已申報并繳納稅款的，可由銷售方主管稅務(wù)機關(guān)出具書面證明，并通過協(xié)查系統(tǒng)回復(fù)購買方主管稅務(wù)機關(guān)，該失控發(fā)票可作為購買方抵扣增值稅進(jìn)項稅額的憑證。

《關(guān)于銷貨方已經(jīng)申報并繳納稅款的失控增值稅專用發(fā)票辦理出口退稅問題的批復(fù)》（國稅函[2008]1009號）規(guī)定：外貿(mào)企業(yè)取得《國家稅務(wù)總局關(guān)于失控增值稅專用發(fā)票處理的批復(fù)》（國稅函〔2008〕607號）文件規(guī)定的失控增值稅專用發(fā)票，銷售方已申報并繳納稅款的，可由銷售方主管稅務(wù)機關(guān)出具書面證明，并通過協(xié)查系統(tǒng)回復(fù)外貿(mào)企業(yè)主管稅務(wù)機關(guān)。該失控發(fā)票可作為外貿(mào)企業(yè)申請辦理出口退稅的憑證，主管稅務(wù)機關(guān)審核退稅時可不比對該失控發(fā)票的電子信息。

4、《關(guān)于走逃（失聯(lián)）企業(yè)開具增值稅專用發(fā)票認(rèn)定處理有關(guān)問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2016年第76號）規(guī)定：

增值稅一般納稅人取得異常憑證，尚未申報抵扣或申報出口退稅的，暫不允許抵扣或辦理退稅；已經(jīng)申報抵扣的，一律先作進(jìn)項稅額轉(zhuǎn)出；已經(jīng)辦理出口退稅的，稅務(wù)機關(guān)可按照異常憑證所涉及的退稅額對該企業(yè)其他已審核通過的應(yīng)退稅款暫緩辦理出口退稅，無其他應(yīng)退稅款或應(yīng)退稅款小于涉及退稅額的，可由出口企業(yè)提供差額部分的擔(dān)保。經(jīng)核實，符合現(xiàn)行增值稅進(jìn)項稅額抵扣或出口退稅相關(guān)規(guī)定的，企業(yè)可繼續(xù)申報抵扣，或解除擔(dān)保并繼續(xù)辦理出口退稅。

綜合以上條款可知，被認(rèn)定為失控的發(fā)票，受票方主管稅務(wù)機關(guān)需要對受票方企業(yè)進(jìn)行檢查或者組織協(xié)查等手段對失控發(fā)票做出進(jìn)一步的認(rèn)定，同時開票方的主管稅務(wù)機關(guān)也要確認(rèn)將發(fā)票認(rèn)定為失控發(fā)票是否合理。

（三）企業(yè)取得“失控發(fā)票”，企業(yè)所得稅如何處理？

《企業(yè)所得稅法》第八條對于可以在應(yīng)納稅所得額中扣除的支出的條件作出了規(guī)定，即該項支出需滿足：（1）由納稅人承擔(dān)；（2）實際發(fā)生；（3）與取得收入有關(guān)；（4）合理?！?/font>企業(yè)所得稅法實施條例》第二十七條對何為“有關(guān)”、“合理”給出了界定，該條規(guī)定，“企業(yè)所得稅法第八條所稱有關(guān)的支出，是指與取得收入直接相關(guān)的支出。企業(yè)所得稅法第八條所稱合理的支出，是指符合生產(chǎn)經(jīng)營活動常規(guī)，應(yīng)當(dāng)計入當(dāng)期損益或者有關(guān)資產(chǎn)成本的必要和正常的支出?！币虼耍髽I(yè)取得失控發(fā)票，相關(guān)支出能否在企業(yè)所得稅前扣除的關(guān)鍵是證明交易的真實性、合理性、相關(guān)性。企業(yè)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備與失控發(fā)票相關(guān)的協(xié)議、資金轉(zhuǎn)賬以及物流憑證、記賬憑證等等相關(guān)材料予以佐證。

《企業(yè)所得稅稅前扣除憑證管理辦法》（國家稅務(wù)總局公告2018年第28號）規(guī)定，當(dāng)取得而未取得發(fā)票、其他外部憑證或者取得不合規(guī)發(fā)票、不合規(guī)其他外部憑證的，可以按照以下規(guī)定處理：

1、匯算清繳期結(jié)束前的稅務(wù)處理

（1）要求對方補開、換開發(fā)票、其他外部憑證。補開、換開后的發(fā)票、其他外部憑證符合規(guī)定的，可以作為稅前扣除憑證。

（2）因?qū)Ψ阶N、撤銷、依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、被稅務(wù)機關(guān)認(rèn)定為非正常戶等特殊原因無法補開、換開發(fā)票、其他外部憑證的，可憑以下資料證實支出真實性后，其支出允許稅前扣除：

（一）無法補開、換開發(fā)票、其他外部憑證原因的證明資料（包括工商注銷、機構(gòu)撤銷、列入非正常經(jīng)營戶、破產(chǎn)公告等證明資料）；

（二）相關(guān)業(yè)務(wù)活動的合同或者協(xié)議；

（三）采用非現(xiàn)金方式支付的付款憑證；

（四）貨物運輸?shù)淖C明資料；

（五）貨物入庫、出庫內(nèi)部憑證；

（六）企業(yè)會計核算記錄以及其他資料。

前款第一項至第三項為必備資料。

（3）企業(yè)在規(guī)定的期限未能補開、換開符合規(guī)定的發(fā)票、其他外部憑證，并且未能按照規(guī)定提供相關(guān)資料證實其支出真實性的，相應(yīng)支出不得在發(fā)生年度稅前扣除。

2、匯算清繳期結(jié)束后的稅務(wù)處理

（1）匯算清繳期結(jié)束后，稅務(wù)機關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得而未取得發(fā)票、其他外部憑證或者取得不合規(guī)發(fā)票、不合規(guī)其他外部憑證并且告知企業(yè)的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)自被告知之日起60日內(nèi)補開、換開符合規(guī)定的發(fā)票、其他外部憑證。其中，因?qū)Ψ教厥庠驘o法補開、換開發(fā)票、其他外部憑證的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，自被告知之日起60日內(nèi)提供可以證實其支出真實性的相關(guān)資料。

（2）除（1）的 情形外，企業(yè)以前年度應(yīng)當(dāng)取得而未取得發(fā)票、其他外部憑證，且相應(yīng)支出在該年度沒有稅前扣除的，在以后年度取得符合規(guī)定的發(fā)票、其他外部憑證或者按照本辦法第十四條的規(guī)定提供可以證實其支出真實性的相關(guān)資料，相應(yīng)支出可以追補至該支出發(fā)生年度稅前扣除，但追補年限不得超過5年。

《企業(yè)所得稅稅前扣除憑證管理辦法》（國家稅務(wù)總局公告2018年第28號）明確了稅前扣除憑證的管理原則，關(guān)于稅前扣除憑證的概念、范圍的規(guī)定，進(jìn)一步解決了長期以來存在的“發(fā)票是唯一合法扣除憑證”的爭議。同時對于企業(yè)所得稅稅前扣除憑證的管理釋放了利好信息：企業(yè)所得稅稅前扣除管理愈加寬松，更加注重支出的真實發(fā)生，強調(diào)實質(zhì)重于形式原則。但是，發(fā)票的取得依然受到增值稅管理的約束，其他憑證的取得時間、補開、換開等內(nèi)容需要遵守《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。在《管理辦法》的實施以及與稅務(wù)檢查、稅務(wù)稽查的銜接上，仍需要相應(yīng)的調(diào)整。