汪德華，趙藝飛 | 推進央地財政關(guān)系改革的目標(biāo)和重點問題

作者：

汪德華，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員，中國人民大學(xué)財稅研究所兼職研究員

趙藝飛，中國社會科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院博士研究生

內(nèi)容提要：黨的二十屆三中全會提出建立“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財政關(guān)系，當(dāng)前央地財政關(guān)系改革面臨土地財政退潮與“三個不等式”等現(xiàn)實約束。本文提煉出收入分成與事權(quán)劃分強調(diào)全國統(tǒng)一規(guī)范、支出責(zé)任界定與轉(zhuǎn)移支付強調(diào)因地制宜的基本框架，并以此為基礎(chǔ)探討增加地方自主財力、央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財政體制改革等三大重點問題的推進路徑。研究發(fā)現(xiàn)：增加地方自主財力的核心是提升地方政府對財力支配的自主性，應(yīng)通過消費稅征收環(huán)節(jié)后移、提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例等機制，促進地方財力內(nèi)生增長，而非簡單提高地方收入比例；央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革需聚焦打破戶籍制度對基本公共服務(wù)供給的制約、強化中央在統(tǒng)一市場規(guī)則執(zhí)行中的職責(zé)、規(guī)范政府投資行為等，以減輕地方支出負擔(dān)并助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)；省以下財政體制改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建全省統(tǒng)一的制度框架并強化省級財政統(tǒng)籌職能。本文的邊際貢獻在于，論證了在保持現(xiàn)行框架穩(wěn)定的前提下，通過同步提升地方政府的收入自主權(quán)，并合理界定各級政府的支出責(zé)任，可有效協(xié)調(diào)激勵地方政府與實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展這兩個目標(biāo)。本文強調(diào)改革需在財政收入增長承壓的新形勢下，兼顧流量、存量與增量的系統(tǒng)性調(diào)整，為深化央地財政關(guān)系改革提供了兼具理論深度與現(xiàn)實針對性的分析框架。

一、引言

在新中國七十余年的發(fā)展歷程中，財政體制或政府間財政關(guān)系的制度安排與改革設(shè)計始終是關(guān)乎全局的重大議題。其中，中央和地方財政關(guān)系（以下簡稱“央地財政關(guān)系”）構(gòu)成政府間財政關(guān)系的核心環(huán)節(jié)，其基本取向深刻塑造著財政體制的整體格局。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，必須完善宏觀調(diào)控制度體系，統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領(lǐng)域改革，增強宏觀政策取向一致性?！稕Q定》明確改革的總體目標(biāo)是建立“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財政關(guān)系，并提出兩項具體改革要求：一是在收入端增加地方自主財力，以提升地方財政自主性；二是在支出端適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例，以緩解地方財政壓力。同時，《決定》強調(diào)構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的全國統(tǒng)一大市場，其中多項改革舉措與央地財政關(guān)系調(diào)整密切相關(guān)。

無論是財政體制的基本理論還是歷史經(jīng)驗均表明，政府間財政關(guān)系作為國家治理的基礎(chǔ)性制度安排，本質(zhì)上涉及激勵地方政府與區(qū)域均衡發(fā)展之間的權(quán)衡與協(xié)調(diào)。適度向地方政府分權(quán)有助于發(fā)揮其信息優(yōu)勢，提升公共服務(wù)供給效率；過度分權(quán)則可能導(dǎo)致地方政府行為扭曲，加劇區(qū)域發(fā)展分化或引發(fā)區(qū)域性財政風(fēng)險。這一理論邏輯在中國的實踐歷程中得到了充分印證。中國在計劃經(jīng)濟時期實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，財權(quán)與事權(quán)高度集中于中央政府，雖有利于集中資源推進工業(yè)化建設(shè)，但因地方政府缺乏自主權(quán)而抑制了經(jīng)濟活力。20世紀(jì)80年代，中國推行的財政包干制賦予地方政府較大財政自主權(quán)，有效調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但也導(dǎo)致中央財政收入比例持續(xù)下降，削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力。這兩個階段的實踐表明，單純強調(diào)集權(quán)或分權(quán)均難以有效協(xié)調(diào)“激勵地方政府與實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展”（以下簡稱“激勵與均衡”）這兩個目標(biāo)。1994年實施的分稅制改革及此后逐步建立的政府間轉(zhuǎn)移支付體系，在激勵與均衡之間實現(xiàn)了更為有效的平衡，成為中國財政體制改革的重要里程碑。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并遵循發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則，提出改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等改革方向。黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》所提出的央地財政關(guān)系改革要求，是在分稅制改革和黨的十八屆三中全會提出的改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，立足高質(zhì)量發(fā)展和推進中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，對協(xié)調(diào)激勵與均衡這兩個目標(biāo)作出的進一步制度安排。

當(dāng)前中國面臨土地財政轉(zhuǎn)型與地方財政運行緊平衡等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，落實《決定》部署的央地財政關(guān)系改革具有重要現(xiàn)實意義。《決定》提出的增加地方自主財力、適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場等改革框架，為化解地方財政運行矛盾提供了方向指引。增加地方自主財力有助于提升地方政府的財政自主性，使其能夠因地制宜地推動經(jīng)濟社會發(fā)展；事權(quán)和支出責(zé)任適度上移則強調(diào)將具有較強外部性的公共服務(wù)事項逐步劃歸中央，以緩解基層財政壓力。二者在本質(zhì)上均著眼于提升地方財政的可持續(xù)性與運行活力。同時，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的要求使央地財政關(guān)系改革更為復(fù)雜，需在激勵與均衡之間尋求平衡，構(gòu)建能遏制地方非理性競爭的制度。

盡管《決定》明確了央地財政關(guān)系改革的總體目標(biāo)與重點領(lǐng)域，但由于學(xué)術(shù)界對當(dāng)前財政運行現(xiàn)狀的判斷存在分歧，關(guān)于改革目標(biāo)的具體內(nèi)涵及后續(xù)推進路徑亦存在爭議。呂冰洋和胡深認為，地方財政困難是影響宏觀經(jīng)濟平衡的關(guān)鍵制約因素，主張應(yīng)以中央向地方讓渡更多財力作為主要改革舉措。與這一觀點不同，劉尚希等指出，當(dāng)前央地財政關(guān)系面臨“三個不等式”的現(xiàn)實約束，中央財政并沒有向地方財政大規(guī)模讓渡財力的空間。上述分歧表明，落實《決定》提出的央地財政關(guān)系改革要求，仍需結(jié)合財政體制基本理論與中國國情進行深入研究。

基于上述背景，本文緊扣《決定》提出的央地財政關(guān)系改革目標(biāo)，從學(xué)理層面探討實現(xiàn)該目標(biāo)的體制設(shè)計路徑；并基于《決定》明確的改革重點領(lǐng)域，系統(tǒng)分析下一步推進央地財政關(guān)系改革的關(guān)鍵議題，包括增加地方自主財力、央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財政體制改革的深化機制，以及本輪改革中面臨新挑戰(zhàn)的應(yīng)對策略。

二、央地財政關(guān)系的分析框架：政策工具選擇與改革重點領(lǐng)域

（一）央地財政關(guān)系改革的歷史回顧

討論央地財政關(guān)系改革，應(yīng)當(dāng)先明確改革的目標(biāo)。中國央地財政關(guān)系的改革目標(biāo)具有鮮明的時代特征，其內(nèi)涵與表述隨經(jīng)濟社會發(fā)展階段的演進而不斷調(diào)整。新中國成立后，特別是1956年社會主義改造基本完成至改革開放前，中國逐步建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制。這一時期的改革目標(biāo)以“中央集權(quán)”為特征。從改革開放到分稅制改革前，中國實行財政包干制，這一時期的改革以“放權(quán)讓利、分灶吃飯”為核心特征，旨在調(diào)動地方積極性。分稅制改革后至黨的十八屆三中全會前，央地財政關(guān)系的改革重點轉(zhuǎn)向規(guī)范收入劃分、提升中央財政能力，并在實踐中逐步提出健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制目標(biāo)，力圖緩解事權(quán)下放與財力集中之間的矛盾。黨的十九大報告中明確指出，央地財政關(guān)系的設(shè)計目標(biāo)為“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”。這一表述是在總結(jié)歷次財政體制改革成果，特別是黨的十八屆三中全會以來改革進展的基礎(chǔ)上提煉而成，體現(xiàn)了對實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)梳理和理論升華。此后，“十四五”規(guī)劃和黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》均延續(xù)了“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的表述，充分認可其概括性和清晰度，為深化財稅體制改革提供了重要指導(dǎo)。

（二）央地財政關(guān)系中的激勵與均衡問題

從經(jīng)濟學(xué)理論視角看，央地財政關(guān)系可進一步歸結(jié)為激勵與均衡這兩個目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)問題。具體而言，改革成效取決于在激勵地方政府推動高質(zhì)量發(fā)展與維護區(qū)域均衡之間實現(xiàn)有效平衡。此外，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的要求意味著，在激勵地方發(fā)展經(jīng)濟的同時，必須抑制其可能引發(fā)市場分割的行為，以確保激勵機制與整體均衡目標(biāo)相容?！皺?quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財政關(guān)系框架，集中體現(xiàn)了激勵與均衡的雙重訴求：唯有實現(xiàn)“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)”，才能為地方政府提供有效的激勵相容機制，并確保其財政可持續(xù)性；財政意義上的“區(qū)域均衡”，既是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)果的反映，也是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

首先，改革開放以來，黨中央始終強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心和發(fā)展是硬道理，提供發(fā)展激勵一直是調(diào)動地方政府積極性的關(guān)鍵，也是歷次央地財政關(guān)系改革的核心關(guān)切。中國財政體制的本質(zhì)特征在于經(jīng)濟分權(quán)與垂直政治治理結(jié)構(gòu)的緊密結(jié)合，而中國經(jīng)濟增長的重要機制之一，在于地方官員的政績考核與經(jīng)濟指標(biāo)（尤其是GDP增長）緊密掛鉤，形成了強激勵的治理模式。這一機制有效激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，具有動員能力強、執(zhí)行效率高等特點，但同時也容易導(dǎo)致地區(qū)間過度競爭、資源錯配、環(huán)境污染和經(jīng)濟增長質(zhì)量不高等問題。因此，央地財政關(guān)系改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建兼顧調(diào)動地方發(fā)展積極性與促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的激勵相容機制。

其次，中國作為超大規(guī)模經(jīng)濟體，需適度維持區(qū)域均衡，以防止財政不均等。在財政分權(quán)背景下，各地區(qū)在地理條件、發(fā)展水平和承擔(dān)的國家職能等方面的差異可能被持續(xù)放大，加劇區(qū)域間的不平等并損害社會公平。由財政能力差異引發(fā)的地區(qū)間財政不均等是財政體制中長期存在且亟待解決的重要問題。即便從效率視角出發(fā)，亦應(yīng)避免地方財政過度分化。若地區(qū)間財力差距過大，人口和資本等生產(chǎn)要素將傾向于向財力充裕、公共服務(wù)水平較高的地區(qū)集聚，可能引致資源配置的效率損失。

最后，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場是達成協(xié)調(diào)激勵與均衡這兩個目標(biāo)的重要制度保障。中國經(jīng)濟體制的順利轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟持續(xù)高速增長，在很大程度上得益于財政體制賦予地方政府較強的財政激勵和自主權(quán)，有效調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，增強了制度創(chuàng)新動力。中央政府需通過構(gòu)建并維護全國統(tǒng)一市場，強化對地方政府的預(yù)算約束，從而營造有效激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟的制度環(huán)境。同時，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場有助于遏制地方政府濫用行政權(quán)力，打破區(qū)域市場壁壘，促進生產(chǎn)要素自由流動，進而縮小地區(qū)間發(fā)展差距，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）實現(xiàn)央地財政關(guān)系改革目標(biāo)的政策工具

從央地財政關(guān)系的實踐看，如圖1所示，實現(xiàn)“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的改革目標(biāo)主要依賴四大政策工具：收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任。其中，收入分成和轉(zhuǎn)移支付屬于財政收入端，旨在解決中央與地方之間的財力配置問題；事權(quán)劃分和支出責(zé)任則屬于支出與職能端，主要用于明確央地之間的管理權(quán)限與支出責(zé)任分工。從改革進程看，央地之間的收入分成制度主要由1994年分稅制改革確立，此后歷經(jīng)多次調(diào)整與完善。轉(zhuǎn)移支付制度體系自1997年起逐步建立，現(xiàn)已成為補充地方財力的關(guān)鍵機制。黨的十八屆三中全會系統(tǒng)提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，開啟了中央與地方財政關(guān)系從“收入劃分”向“事權(quán)和支出責(zé)任劃分”轉(zhuǎn)移的改革進程，為后續(xù)區(qū)分和厘清二者關(guān)系提供了頂層設(shè)計指引。例如，某些公共服務(wù)事項雖屬地方事權(quán)，中央亦可依據(jù)地區(qū)差異承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。

從理論上看，為構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財政關(guān)系，中央可因時因地制宜地運用四大政策工具。例如，為各省份分別設(shè)定差異化的收入分成比例、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以及個性化的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整。然而，若依此路徑推進改革，將導(dǎo)致各地發(fā)展環(huán)境缺乏可比性，并使中央與地方之間陷入持續(xù)的博弈與談判，難以形成穩(wěn)定、可預(yù)期的制度安排。這種制度安排難以向地方提供穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期和明確的參照系，從而難以實現(xiàn)激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟的改革目標(biāo)。一旦激勵機制失效，區(qū)域均衡也將失去必要的發(fā)展基礎(chǔ)。

（四）現(xiàn)行央地財政關(guān)系的整體架構(gòu)評估

經(jīng)過多年探索，中國在收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任四大政策工具的協(xié)調(diào)運用方面已取得顯著進展。分析現(xiàn)行央地財政關(guān)系可知：收入分成與事權(quán)劃分強調(diào)全國統(tǒng)一規(guī)范，通常不因個別省份的特殊情況而作出差異化安排。例如，現(xiàn)行中央與地方稅收劃分實行全國統(tǒng)一的制度框架和參數(shù)設(shè)定，重大事權(quán)劃分亦在全國范圍內(nèi)保持基本一致。轉(zhuǎn)移支付與支出責(zé)任則允許因地制宜、動態(tài)調(diào)整，其中支出責(zé)任相對穩(wěn)定。例如，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2018]6號），義務(wù)教育公用經(jīng)費保障等基本公共服務(wù)項目的支出責(zé)任主要采取中央與地方按比例分擔(dān)機制，地方分擔(dān)比例或中央補助標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各省份的發(fā)展水平分檔確定，并保持相對穩(wěn)定。相較而言，各省份的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更具靈活性，可根據(jù)實際需要進行動態(tài)調(diào)整。

盡管在具體制度設(shè)計上仍存在若干不完善或爭議之處，但自分稅制實施以來，改革初期所追求的科學(xué)、穩(wěn)定的中央與地方財政關(guān)系框架已基本形成，其成果來之不易。這一制度框架在設(shè)計過程中既借鑒了發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，又注重與中國國情相結(jié)合，因而與社會主義市場經(jīng)濟體制具有高度的適應(yīng)性和良好的契合度?？傮w而言，現(xiàn)行央地財政關(guān)系的整體架構(gòu)在理論上具備合理性，能夠在激勵與均衡之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)。具體而言，統(tǒng)一規(guī)范的收入分成有助于激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟，清晰的事權(quán)劃分有利于發(fā)揮地方治理的積極性，而合理的支出責(zé)任與轉(zhuǎn)移支付制度則有助于實現(xiàn)區(qū)域財政均衡。有觀點認為，分稅制抑制了地方政府的積極性或加劇了地區(qū)間財政失衡，此類看法可能源于對分稅制整體制度設(shè)計邏輯的片面理解。中國的財政體制設(shè)計充分考慮了地域廣闊、區(qū)域差異顯著的基本國情，在收入分成和事權(quán)劃分上堅持全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同時在支出責(zé)任界定與轉(zhuǎn)移支付安排上允許因地制宜，既兼顧了制度的公平性，又有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保障了財政體制的長期穩(wěn)定運行。

（五）未來央地財政關(guān)系改革的方向與挑戰(zhàn)

落實《決定》部署的央地財政關(guān)系改革要求，應(yīng)在保持現(xiàn)行制度框架總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上有序推進，重點針對當(dāng)前體制中不利于高質(zhì)量發(fā)展的突出問題，進一步協(xié)調(diào)收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任等關(guān)鍵政策工具，以更好地實現(xiàn)激勵與均衡的協(xié)調(diào)。其中，亟待解決的突出矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面。

在收入分成方面，1994年的分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，并在各省份間實行統(tǒng)一的分成比例?，F(xiàn)行收入分成制度主要遵循生產(chǎn)地原則，地方政府的財政收入與其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)實際繳納的稅收規(guī)模密切相關(guān)。該原則雖有助于激勵地方政府推動經(jīng)濟增長，但也容易助長地方保護主義，導(dǎo)致資源配置效率下降，并制約其向公共服務(wù)型職能的轉(zhuǎn)型。

在央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面，各級政府間的事權(quán)存在交叉，難以僅通過支出規(guī)模判斷實際責(zé)任歸屬?！吧霞壵埧汀⑾录壻I單”現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致支出責(zé)任逐級下移，加重基層財政負擔(dān)。相較而言，轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計上具有更大的政策彈性。在宏觀層面，轉(zhuǎn)移支付有助于縮小地區(qū)間財力差距，促進區(qū)域均衡；在省級層面，可通過定向補助實現(xiàn)政策引導(dǎo)，提升激勵效能。然而，地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的過度依賴亦帶來諸多負面效應(yīng)，可能弱化其稅收努力，產(chǎn)生“粘紙效應(yīng)”，并引致公共支出規(guī)模非理性擴張，形成反向激勵。張光指出，中央轉(zhuǎn)移支付雖然在省際層面放大了財力分布差距，但在省內(nèi)縣際層面卻起到了縮小差距的積極作用。因此，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在央地財政關(guān)系中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用而非主導(dǎo)作用，地方政府應(yīng)逐步降低對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度。

央地財政關(guān)系改革涉及國家治理體系中的多項制度性難題。本文聚焦增加地方自主財力、央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財政體制改革等三大重點問題展開分析。其中，增加地方自主財力是《決定》中的新表述，既是激發(fā)地方政府積極性的基礎(chǔ)性條件，也是緩解當(dāng)前地方財政壓力的關(guān)鍵舉措；央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革旨在破解基本公共服務(wù)與戶籍制度掛鉤、市場分割等深層次矛盾，通過職能優(yōu)化減輕地方政府支出負擔(dān)；省以下財政體制改革雖然未在《決定》中直接提及，但作為央地財政關(guān)系的延伸，直接影響財政體制的整體運行效能。三者協(xié)同推進，既在收入端強化對地方政府的激勵相容，又在支出端明晰權(quán)責(zé)邊界，共同服務(wù)于“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的改革總目標(biāo)。

三、增加地方自主財力：機制重構(gòu)與內(nèi)生增長

近年來，隨著土地財政逐步退潮，地方財政運行的緊平衡問題日益成為社會關(guān)注的焦點。呂冰洋和胡深認為，應(yīng)通過中央在收入分成中讓渡更多財力或加大轉(zhuǎn)移支付力度來緩解地方財政壓力。然而，基于基本數(shù)據(jù)分析可知，這一思路與當(dāng)前財政現(xiàn)實并不相符。在此背景下，《決定》明確提出，要增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴大地方稅收管理權(quán)限。需要強調(diào)的是，增加地方自主財力的核心并不在于簡單提高地方可支配財力比例，而在于增強地方政府對財政資源的實際支配自主權(quán)。地方財力主要由收入分成和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。在收入分成方面，增加地方自主財力并非要求普遍提高地方分成比例，而應(yīng)通過統(tǒng)一、規(guī)范的稅種劃分維持制度穩(wěn)定，同時激勵地方政府主動培育和擴大稅基。在轉(zhuǎn)移支付方面，應(yīng)逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，并賦予地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金更大的統(tǒng)籌使用權(quán)限，使其與規(guī)范化的收入分成體系形成互補，共同構(gòu)成地方自主財力的制度基礎(chǔ)。

劉尚希等指出，當(dāng)前財政體制面臨“三個不等式”的現(xiàn)實約束：一是地方財政支出連續(xù)多年超過全國財政收入總量；二是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過中央一般公共預(yù)算收入；三是地方債務(wù)利息支出的規(guī)模及增速均高于中央，表明中國政府的債務(wù)風(fēng)險主要集中于地方。2023年，全國一般公共預(yù)算收入為21.68萬億元，僅地方財政支出高達23.64萬億元，即便全國收入全部用于地方支出，仍存在1.96萬億元的缺口，中央本級支出主要依賴國債融資。2022年亦呈現(xiàn)類似態(tài)勢，地方一般公共預(yù)算支出超出全國一般公共預(yù)算收入2.2萬億元。

上述矛盾表明，在土地財政退潮背景下，單純提高地方財政收入份額難以從根本上緩解地方財政困難。呂冰洋和胡深主張通過提高地方稅收分成比例來改善地方財政狀況，這實質(zhì)上是通過擴大地方財權(quán)來增加其可支配財力。然而，此類調(diào)整僅減少中央可支配收入，相應(yīng)壓縮可用于轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模，其結(jié)果僅為地區(qū)間財力再分配格局的改變，而非地方總財力的實質(zhì)性增加。這一思路具有雙重效應(yīng)：一方面，提高地方稅收分成比例可能增加地方的稅收努力，對地方財政自主性產(chǎn)生積極影響；另一方面，此舉將削弱中央財政的再分配能力，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付規(guī)模收縮，可能在強化激勵功能的同時弱化區(qū)域均衡功能。與此同時，依賴擴大中央轉(zhuǎn)移支付以緩解地方財政壓力的做法在現(xiàn)實中亦不可持續(xù)。當(dāng)前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已超過中央一般公共預(yù)算收入，進一步擴大轉(zhuǎn)移支付只能依賴債務(wù)融資。從國際比較看，自2022年以來，中國年度轉(zhuǎn)移支付總額已逾十萬億元，無論絕對規(guī)模還是相對規(guī)模均位居全球主要經(jīng)濟體前列。地方對轉(zhuǎn)移支付的過度依賴可能引發(fā)反向激勵與“粘紙效應(yīng)”。同時，巨額轉(zhuǎn)移支付亦加重中央財政負擔(dān)。因此，央地財政關(guān)系改革的關(guān)鍵在于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，減少對資金使用方向的約束，增強地方統(tǒng)籌能力。

基于對當(dāng)前財政運行狀況的深刻把握，《決定》就“增加地方自主財力”提出若干具體改革舉措。其一，研究將稅基與費基相近的若干稅費項目合并設(shè)立為統(tǒng)一的地方附加稅，并賦予地方更大的管理權(quán)限。適當(dāng)下放非稅收入管理權(quán)，允許地方根據(jù)實際情況差異化實施。其二，穩(wěn)步推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移改革，逐步將其征稅環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售階段，并將部分稅收收入劃歸地方，以促進地方財政收入與消費增長形成良性聯(lián)動。其三，在保持轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模穩(wěn)定的前提下，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，相應(yīng)降低專項轉(zhuǎn)移支付比例，增強地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用能力，提升其財力自主性。其四，適度擴大地方政府在債務(wù)資金使用方面的自主權(quán)限。

上述改革舉措并非簡單調(diào)整收入分成比例或提高地方財政收入比例，而是通過重構(gòu)稅源分配機制，增強地方政府在稅費管理與資金使用方面的自主權(quán)，以促進地方財力的內(nèi)生性增長。從理論層面看，《決定》提出的改革措施旨在從收入端協(xié)同解決三個關(guān)鍵問題：一是地方政府自主稅源不足導(dǎo)致財政自主性受限，進而弱化其培育稅基的激勵；二是對轉(zhuǎn)移支付的過度依賴引發(fā)“粘紙效應(yīng)”與預(yù)算軟約束，降低財政資金使用效率；三是在缺乏穩(wěn)定自有收入來源的情況下，地方政府易陷入“土地財政依賴—債務(wù)擴張—公共服務(wù)擠出”的惡性循環(huán)。從歷史經(jīng)驗看，地方稅收收入比例的提高有助于提升本地一般公共服務(wù)供給水平，而基于消費地原則的稅收分配機制有助于縮小地區(qū)間財力差距。因此，優(yōu)化稅源分配格局與調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有助于糾正地方政府“重生產(chǎn)、輕消費”“重建設(shè)、輕服務(wù)”的激勵扭曲，實現(xiàn)激勵與均衡的協(xié)調(diào)。

四、優(yōu)化央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分：職能重構(gòu)與系統(tǒng)改革

《決定》提出適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例的改革方向，實質(zhì)上是對黨的十八屆三中全會所確立改革目標(biāo)的延續(xù)與深化。需指出的是，盡管黨的十八屆三中全會已明確提出增加中央事權(quán)和支出責(zé)任的改革任務(wù)，但經(jīng)過十年推進，中央本級支出占全國一般公共預(yù)算支出的比重不升反降，2023年僅為13.92%。這一趨勢反映出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度在實踐中面臨較大阻力，改革進程遲滯，制度突破有限。針對此問題，《決定》進一步細化了加強中央事權(quán)的具體要求，明確要減少中央委托地方行使的事權(quán)，嚴(yán)禁違規(guī)要求地方安排配套資金，并明確提出“提高中央財政支出比例”的量化導(dǎo)向。劉尚希等建議，為有效落實《決定》部署，中央財政支出比例應(yīng)逐步提高到40%。

需強調(diào)的是，提高中央財政支出比例并非簡單的財政數(shù)據(jù)調(diào)整，而是涉及政府職能重構(gòu)、機構(gòu)優(yōu)化和人員配置等多維度的系統(tǒng)性改革，具有高度的復(fù)雜性與艱巨性。顯然，中央財政支出比例從當(dāng)前的不足14%提升至40%，短期內(nèi)難以實現(xiàn)。本文認為，更為現(xiàn)實的路徑是“十五五”時期將中央財政支出比例逐步提升至20%左右，到2035年達到25%左右。楊龍和張振華認為，加強中央事權(quán)與提高中央支出比例意味著財政集權(quán)的強化。這一理解未能準(zhǔn)確把握改革的實質(zhì)。推動地方政府事權(quán)由“多而雜”向“少而精”轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是政府職能優(yōu)化的體現(xiàn)。事權(quán)和支出責(zé)任適度上移的核心目標(biāo)在于優(yōu)化政府間職責(zé)分工，而非簡單的權(quán)力集中。這一改革有助于明晰央地權(quán)責(zé)邊界，減少職能重疊導(dǎo)致的行政效率損失，同時在屬地管理領(lǐng)域賦予地方政府更大的自主決策空間。

從優(yōu)化地方政府事權(quán)和支出責(zé)任配置的角度出發(fā)，未來央地財政關(guān)系改革應(yīng)聚焦三個重點領(lǐng)域。其一，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，需打破戶籍制度的制約，建立以常住人口為基礎(chǔ)的公共服務(wù)供給機制。對于流動人口子女教育、基本養(yǎng)老保險等具有顯著外溢性的服務(wù)項目，應(yīng)逐步加強中央財政責(zé)任，或由中央直接承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)。其二，在市場管理領(lǐng)域，應(yīng)重構(gòu)跨區(qū)域市場監(jiān)管體制，強化中央在統(tǒng)一市場規(guī)則執(zhí)行中的職責(zé)，有效遏制地方保護主義，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。其三，在政府投資領(lǐng)域，需明確劃分各級政府的投資權(quán)限，建立健全分級投資管理體制。改革方向應(yīng)為適度減輕市縣政府的公共投資負擔(dān)，增強中央和省級政府的投資責(zé)任。需特別指出的是，政府投資體制改革還涉及地方國有企業(yè)的治理轉(zhuǎn)型，關(guān)乎政府與市場邊界的確立，具有較高的復(fù)雜性與政策敏感性。

上述三個重點領(lǐng)域改革的核心目標(biāo)在于破除制約全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建的制度性障礙。中國基本公共服務(wù)體系長期依托以戶籍制度為基礎(chǔ)的市縣政府供給機制，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置與人口實際分布嚴(yán)重錯配?，F(xiàn)實中，約3.7億流動人口在流入地難以平等享有基本公共服務(wù)，而流出地則存在公共服務(wù)資源閑置現(xiàn)象，不僅造成社會福利損失，也降低了勞動力要素的市場化配置效率。與此同時，地方保護主義引發(fā)的市場分割推高了省際貿(mào)易成本，此類行政壁壘不僅導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源錯配，還誘發(fā)地方政府間的低效“逐底競爭”。此外，政府投資權(quán)限界定不清不僅引發(fā)同級政府間的無序競爭，也加劇了跨層級政府（如市縣之間）的財政博弈，進而導(dǎo)致行政與財政體制的系統(tǒng)性失序。

過去十余年的財稅改革實踐表明，盡管相關(guān)政策文件密集出臺，但央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等關(guān)鍵議題若僅依賴部門分散推進，其成效較為有限。黨的十八屆三中全會提出的改革目標(biāo)未能在中央財政支出比例等指標(biāo)上得到有效體現(xiàn)，根本原因在于缺乏系統(tǒng)性、制度化的保障機制。為此，本文建議應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，設(shè)立相對獨立的財政事權(quán)劃分機構(gòu)，吸納地方政府代表與專家學(xué)者參與，構(gòu)建常態(tài)化、制度化的協(xié)商決策機制。同時，應(yīng)配套建立覆蓋全過程的風(fēng)險評估與防控體系，確保事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整在保持政策連續(xù)性的前提下實現(xiàn)平穩(wěn)有序推進。

五、省以下財政體制改革：承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

盡管《決定》未對省以下財政體制改革作出單獨部署，但作為央地財政關(guān)系的重要延伸，其改革成效對整體財政體制運行具有深遠影響。自1994年分稅制改革以來，國務(wù)院和財政部已先后出臺多份關(guān)于完善省以下財政體制的指導(dǎo)性文件。相較以往文件，2022年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2022]20號，以下簡稱《意見》），在省以下財政體制改革的關(guān)鍵議題上提出了系統(tǒng)、明確且具有可操作性的政策指引。若以一句話概括《意見》所體現(xiàn)的改革邏輯，本文認為是貫徹分稅制改革精神，全面推進省以下財政體制改革。

《意見》針對中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付制度所提出的指導(dǎo)意見，可歸納為兩個方面。其一，構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一的省以下財政體制框架。當(dāng)前省以下財政體制呈現(xiàn)“一省一制”特征，缺乏跨省可比性。以省級收入劃分為例，各省份在稅種劃分方式與分成比例上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分省份仍沿用類似財政包干制的“市縣上解”模式?！兑庖姟访鞔_提出，建立“兩個統(tǒng)一、兩個彈性”的制度架構(gòu)，即在收入劃分和事權(quán)劃分方面實行全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以提升制度的規(guī)范性與可預(yù)期性；在轉(zhuǎn)移支付安排和支出責(zé)任界定方面則允許因地制宜，體現(xiàn)政策彈性。該設(shè)計既堅持了分稅制的基本原則，又兼顧了地區(qū)間發(fā)展差異。其二，堅持“省負總責(zé)、分級負責(zé)”，強化省級財政的統(tǒng)籌職能。目前，各省份在省級財政調(diào)控能力方面存在顯著區(qū)域差異，發(fā)達地區(qū)傾向于通過財政分權(quán)激發(fā)市縣發(fā)展動力，而欠發(fā)達地區(qū)更強調(diào)省級統(tǒng)籌。《意見》提出了省級“三個集中”的改革方向，即集中省內(nèi)財政收入、集中省內(nèi)支出責(zé)任、集中轉(zhuǎn)移支付資金的分配權(quán)限，旨在提升省級政府在區(qū)域均衡和風(fēng)險防控中的調(diào)控能力，更好地發(fā)揮省級政府在省域治理中的主導(dǎo)作用。

然而，省以下財政體制改革的推進情況折射出財政體制調(diào)整所面臨的深層次矛盾。自《意見》發(fā)布以來，僅有不到10個省份出臺了具體的實施方案。改革進展遲緩的主要原因在于兩方面。其一，收入分成難以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范。各省份普遍傾向于制定差異化、地方化的收入分配規(guī)則，而非建立全省統(tǒng)一的制度框架。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分省級政府仍偏好采用“市縣上解”模式調(diào)節(jié)區(qū)域財力，要求經(jīng)濟實力較強的市縣提高上解比例。與此同時，欠發(fā)達市縣則普遍希望保留更多可支配財力，以保障基本公共服務(wù)和本地發(fā)展支出。其二，改革成本較高。省以下財政體制改革具有承上啟下的傳導(dǎo)特征，若要強化省級財政統(tǒng)籌能力，需在機構(gòu)設(shè)置、人員配置和職能劃分等方面進行系統(tǒng)性調(diào)整。此類變革涉及廣泛的利益調(diào)整，實施難度大、阻力多，亟須更高層級的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與更強有力的政策推動。

因此，省以下財政體制改革應(yīng)在明確核心目標(biāo)的前提下，充分吸納地方意見，設(shè)置必要的過渡期，確保改革穩(wěn)步推進。在制度設(shè)計層面，應(yīng)進一步細化事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立全省范圍內(nèi)規(guī)范、統(tǒng)一、透明的財力分配與轉(zhuǎn)移支付機制，在兼顧各級政府激勵相容的基礎(chǔ)上，促進省內(nèi)公共服務(wù)均等化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié)合《決定》提出的央地財政關(guān)系改革思路，本文認為，破解改革難題的關(guān)鍵在于構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、激勵相容的制度框架。當(dāng)前改革推進受阻的根本原因在于，各省份基于自身利益考量，在分稅制總體框架下采取差異化的收入分配方案，導(dǎo)致省以下收入分成難以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范?！稕Q定》提出，下放財力支配自主權(quán)、適度上移事權(quán)和支出責(zé)任。這種調(diào)整一方面有助于培育地方自有財源、提高地方財政收入比例；另一方面通過上收社會保障等跨區(qū)域外溢性強的事權(quán)，減輕市縣財政支出負擔(dān)，從而緩解省以下財政收支失衡的問題。同時，還要賦予省級政府更大的財政統(tǒng)籌權(quán)限，使其能夠在不依賴“市縣上解”模式的前提下保障調(diào)控能力，由此弱化地方博弈動機，化解改革阻力。

六、央地財政關(guān)系改革的新形勢與系統(tǒng)性思維

改革開放四十余年來，央地財政關(guān)系的調(diào)整始終是中國經(jīng)濟體制改革的核心問題之一，為當(dāng)前改革積累了重要的歷史經(jīng)驗，但必須清醒認識到，新發(fā)展階段下央地財政關(guān)系改革所面臨的約束條件與發(fā)展環(huán)境已發(fā)生深刻變化，與以往階段存在顯著差異。

當(dāng)前央地財政關(guān)系改革是在財政收入增長承壓的背景下推進的。有學(xué)者觀察到，中國財稅體制改革的經(jīng)驗表明：幾乎所有的錯誤都可以被強有力的經(jīng)濟增長所掩蓋，而且強勁的經(jīng)濟表現(xiàn)能夠為成功轉(zhuǎn)向更加市場化的財稅體制贏得必要的時間。這是中國以往財稅改革的重要經(jīng)驗：堅持發(fā)展導(dǎo)向，依托較快的經(jīng)濟增長為改革提供回旋空間。然而，需指出的是，此前的財稅體制改革大多在經(jīng)濟潛在增速較高的背景下推進，增長紅利為改革提供了較大空間，即便短期內(nèi)出現(xiàn)財政壓力，亦可通過激發(fā)經(jīng)濟活力拓展財政增收空間。因此，以往的央地財政關(guān)系改革可在不觸動存量利益的前提下，主要依靠增量調(diào)整推進，改革阻力相對較小。隨著發(fā)展階段變化，當(dāng)前中國經(jīng)濟的潛在增長率已顯著低于改革開放以來的平均水平，增長放緩使得利益格局調(diào)整更加敏感，本輪改革在推進過程中將面臨更大的阻力。為應(yīng)對這一困境，一方面，應(yīng)發(fā)揮中國縱向行政體制的優(yōu)勢，由中央政府設(shè)定合理的考核激勵指標(biāo)，激發(fā)各級政府推進改革的內(nèi)生動力；另一方面，可適度提高財政赤字率，為改革創(chuàng)造更為寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。

央地財政關(guān)系的改革需兼顧流量、存量與增量。從歷史經(jīng)驗看，之前的改革主要集中于年度財政收入的劃分，較少觸及支出責(zé)任與事權(quán)的系統(tǒng)性重構(gòu)問題。然而，在當(dāng)前土地出讓收入持續(xù)萎縮、經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，地方存量債務(wù)問題已構(gòu)成限制財政可持續(xù)性與經(jīng)濟活力的關(guān)鍵因素。《決定》明確指出，優(yōu)化各類增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索實行國家宏觀資產(chǎn)負債表管理。這一要求同樣適用于央地財政關(guān)系改革，為此亟須強化系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存量債務(wù)化解、流量性收支安排與增量赤字分配，以實現(xiàn)財政體制的動態(tài)平衡和長期穩(wěn)定。

下一步央地財政關(guān)系改革應(yīng)將地方存量債務(wù)化解置于突出位置?！稕Q定》明確指出，完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制。其核心在于，若存量債務(wù)問題未能有效處置，將嚴(yán)重制約流量財政資源的優(yōu)化配置。調(diào)研顯示，2024年實施的“十萬億元”債務(wù)置換政策尚不足以徹底解決地方存量債務(wù)壓力。在此背景下，部分地方政府建議由中央發(fā)行國債置換地方隱性債務(wù)，但置換額度在地區(qū)間的分配標(biāo)準(zhǔn)仍存在爭議。若優(yōu)先向債務(wù)規(guī)模較大的地區(qū)傾斜，可能引發(fā)道德風(fēng)險，導(dǎo)致地方過度依賴中央救助或虛報隱性債務(wù)規(guī)模以爭取更多支持；若側(cè)重化債績效突出的地區(qū)，則可能加劇區(qū)域間化債進程的不平衡，使高風(fēng)險地區(qū)風(fēng)險持續(xù)累積。因此，國債置換隱性債務(wù)的制度設(shè)計關(guān)鍵在于公平性與效率性之間的權(quán)衡。

從國際比較看，中國仍具備較大的舉債空間和財政赤字提升空間，由此產(chǎn)生的增量資金是充實財政實力的關(guān)鍵來源。如何在中央與地方之間合理分配新增債務(wù)資金，是未來財政體制改革需重點考量的問題。國際經(jīng)驗表明，中央政府通常承擔(dān)宏觀調(diào)控職能，而地方政府應(yīng)遵循收支平衡原則。然而，中國政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中地方債務(wù)占比較高，這一特征與國際通行做法和典型經(jīng)濟規(guī)律存在一定偏離。因此，未來宏觀調(diào)控中的債務(wù)融資應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)，部分增量債務(wù)額度可由地方政府統(tǒng)籌使用。同時，必須進一步強化預(yù)算約束，堅決遏制地方政府違規(guī)舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險累積。

七、結(jié)語：邁向激勵相容與治理現(xiàn)代化

作為推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，央地財政關(guān)系改革肩負著優(yōu)化政府職能配置、激發(fā)市場活力和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多重使命。本文基于《決定》提出的改革框架，系統(tǒng)梳理了當(dāng)前改革的三大核心議題：在增加地方自主財力方面，應(yīng)通過稅制改革重點培育地方自有財源，提升其財政自主性；在央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方面，應(yīng)適度上移具有跨區(qū)域外溢性的公共服務(wù)事權(quán)至中央，既減輕地方支出負擔(dān)，又助力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場；在省以下財政體制改革方面，應(yīng)著力破解“一省一制”的制度碎片化問題，同時強化省級政府在財政收入統(tǒng)籌、支出責(zé)任配置和轉(zhuǎn)移支付調(diào)控等方面的主導(dǎo)作用，提升省域內(nèi)財政體制的整體效能。

《決定》對央地財政關(guān)系改革指出了綱領(lǐng)性方向，但諸多具體政策措施仍需深入研究。值得注意的是，《決定》在強調(diào)增加地方自主財力的同時，亦明確提出要提高中央財政支出比例，二者需協(xié)同推進、統(tǒng)籌實施。在賦予地方更大財政自主權(quán)的同時，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)管機制，防范財政資金違規(guī)使用和地方債務(wù)無序擴張的風(fēng)險。與此同時，在中央上收部分財政事權(quán)的過程中，應(yīng)明晰中央與地方的職責(zé)邊界，保留適宜由基層政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能，并確保其擁有與事權(quán)相匹配的財力。從改革的整體取向看，激勵地方政府推動高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)成為當(dāng)前央地財政關(guān)系改革的主導(dǎo)方向。然而，傳統(tǒng)上地方政府發(fā)展經(jīng)濟主要依賴土地財政、債務(wù)融資和預(yù)算外收入等非制度性財源。這一經(jīng)濟發(fā)展模式不僅加劇了基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，還誘發(fā)了地方政府間以鄰為壑的惡性競爭，積累了較高的區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險。

為適應(yīng)推進中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，應(yīng)通過央地財政關(guān)系改革重塑地方政府的激勵結(jié)構(gòu)。本文認為，未來改革可圍繞三個方面推進：一是應(yīng)堅持財力與事權(quán)相匹配的原則，確保地方政府擁有充分的財政保障，并以此激勵其提升公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量；二是應(yīng)進一步細化各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立省以下規(guī)范、統(tǒng)一、透明的財力分配與轉(zhuǎn)移支付制度；三是應(yīng)將化解地方存量債務(wù)風(fēng)險置于優(yōu)先位置，構(gòu)建以化債成效為導(dǎo)向、兼顧公平與效率的激勵機制與約束機制。

然而，《決定》對上述問題仍停留在原則性指導(dǎo)層面，對于具體考核指標(biāo)的設(shè)計、改革路徑的選擇和配套政策的安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚未明確。同時，當(dāng)前改革所面臨的財政環(huán)境與發(fā)展約束已顯著區(qū)別于以往階段?？傮w而言，央地財政關(guān)系改革在宏觀層面的調(diào)整空間有限，重點應(yīng)轉(zhuǎn)向微觀制度的精細化設(shè)計，實現(xiàn)激勵機制與約束機制的動態(tài)均衡。

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