國務院關于財政轉移支付情況的報告——2023年8月28日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上

國務院關于財政轉移支付情況的報告

——2023年8月28日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上

財政部部長 劉昆

原文鏈接：http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202309/t20230901_431400.html

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

受國務院委托，現向全國人大常委會報告財政轉移支付情況，請予審議。

一、財政轉移支付基本情況

財政轉移支付是指上級政府對下級政府無償撥付的資金，包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，主要用于解決地區(qū)財政不平衡問題，推進地區(qū)間基本公共服務均等化，是政府實現調控目標的重要政策工具。1994年，我國實施了分稅制財政體制改革，相應建立了規(guī)范的財政轉移支付制度。2014年修改的預算法規(guī)定，財政轉移支付應當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標。落實預算法要求，我國轉移支付體系隨著政策變化不斷拓展和調整，逐步構建起“一般性轉移支付+專項轉移支付”的框架，其中，一般性轉移支付以均衡地區(qū)間基本財力為目的，由下級政府統籌安排使用；專項轉移支付按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定設立，用于辦理特定事項。2019年，中央財政整合設立共同財政事權轉移支付，主要用于履行教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等基本民生領域的中央財政支出責任，為與預算法規(guī)定銜接，編制預算時暫列入一般性轉移支付。目前，總體上形成了以財政事權和支出責任劃分為依據，以一般性轉移支付為主體，共同財政事權轉移支付和專項轉移支付有效組合、協調配合、結構合理的轉移支付體系。

近年來，中央財政在財力緊張的情況下，通過優(yōu)化支出結構，加大對地方轉移支付力度。從資金規(guī)模上看，2023年，中央對地方轉移支付規(guī)模達到10.06萬億元。從支出結構上看，為增強地方財政統籌能力，不斷增加一般性轉移支付規(guī)模，提高一般性轉移支付占比。

落實預算法要求，自2015年起，中央財政單獨編制中央對地方轉移支付分地區(qū)預算草案，反映轉移支付預算分項目、分地區(qū)情況。為提高地方預算編制的完整性和準確性，每年10月底前按照本年度轉移支付預計執(zhí)行數的一定比例將下一年度轉移支付預計數提前下達至地方。在全國人民代表大會批準中央預算后，采取因素法、項目法等方式及時將轉移支付分配下達地方。其中，因素法主要采用與支出相關的因素并賦予相應的權重或標準，通過公式計算得出分配結果；項目法主要根據相關規(guī)劃、競爭性評審結果等將資金分配到特定項目。

二、近年來轉移支付管理制度改革情況

按照黨的十八屆三中全會關于深化財稅體制改革的部署，2014年，國務院印發(fā)《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號），對轉移支付制度改革作出全面部署。按照文件要求，中央財政增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，清理整合專項轉移支付，規(guī)范專項轉移支付分配和使用，加強轉移支付績效管理，推進轉移支付信息公開，努力提高轉移支付管理水平，更好服務黨和國家發(fā)展大局。近年來，對標對表黨的十九大及十九屆歷次全會、二十大精神，按照黨中央、國務院決策部署，認真落實預算法規(guī)定和全國人大審議意見，縱深推進轉移支付制度改革，進一步提升轉移支付管理效能。

（一）健全轉移支付制度頂層設計。2016年，國務院印發(fā)《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），從頂層設計的角度提出了財政事權和支出責任劃分改革的總體原則。按照文件要求，財政部會同有關方面積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，出臺了基本公共服務、外交、教育、科技等多個領域的改革方案。2019年，經國務院批準，財政部印發(fā)改革方案，根據財政事權和支出責任劃分改革要求，理順轉移支付的功能定位、邊界分類和管理機制。其中，一般性轉移支付主要用于均衡地區(qū)間財力配置，保障地方政府日常運轉和推動區(qū)域協調發(fā)展；共同財政事權轉移支付主要用于履行中央承擔共同財政事權的支出責任，增強地方對基本民生和基本公共服務的保障能力；專項轉移支付主要用于辦理特定事項，引導地方貫徹落實黨中央重大決策部署。

（二）建立財政資金直達機制。2020年，為應對新冠疫情沖擊，按照黨中央、國務院決策部署，中央財政創(chuàng)設財政資金直達機制，在保持現行財政體制不變、資金分配權限不變和保障主體責任不變的前提下，建立了“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的工作流程，推動資金直達市縣基層、直接惠企利民。2021年起，常態(tài)化實施財政資金直達機制，直達資金范圍由增量資金拓展到存量資金，基本實現了民生補助資金的全覆蓋。鼓勵地方通過自有財力安排的資金同步納入直達管理，放大直達機制效果。從實施情況看，財政直達資金下達速度更快、資金投向更準、資金保障更足、使用監(jiān)管更嚴，是保障基層“三?！焙吐鋵嵒萜罄裾叩闹匾吖ぞ撸行Т龠M了管理效能和資金效益的“雙提升”。

（三）建立定期評估機制。根據預算法規(guī)定，每年對共同財政事權轉移支付和專項轉移支付進行評估，重點評估項目是否符合黨中央、國務院決策部署和法律、行政法規(guī)規(guī)定，是否與財政事權和支出責任劃分相銜接，支出政策是否已經到期，政策目標是否已經實現等，根據評估結果調整支出政策和項目安排。對不符合黨中央、國務院決策部署和法律、行政法規(guī)有關規(guī)定，已經到期或已經實現政策目標的，原則上予以取消；對政策目標、資金投向、資金管理方式接近的，予以整合。

（四）完善預算管理。嚴格落實預算法和全國人大要求，優(yōu)化轉移支付預算編制，逐步提高年初預算落實到地區(qū)的比例。嚴格執(zhí)行全國人大批準的預算，嚴控執(zhí)行中預算調劑，確需追加預算的，按規(guī)定履行報批程序。按照一項資金制定一個管理辦法的原則，要求每個轉移支付項目均制定資金管理辦法，明確實施期限、資金用途、分配辦法等，并結合形勢變化及時修訂完善。從嚴控制新設轉移支付項目。嚴格執(zhí)行“先定辦法，后分資金”的規(guī)定，未制定資金管理辦法的，原則上不得下達預算，不得突破資金管理辦法調整分配資金。加強資金分配測算基礎數據管理，統一并規(guī)范轉移支付測算分配數據來源，增強分配結果的公平性和準確性。

（五）切實強化績效管理。貫徹落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，對共同財政事權轉移支付、專項轉移支付實施績效管理。規(guī)范轉移支付績效目標管理，將績效目標與轉移支付預算同步下達，作為地方組織預算執(zhí)行、開展績效自評的依據。自2022年起組織對部分新增或到期延續(xù)轉移支付項目開展事前績效評估，提高支出的科學性、精準性。加強轉移支付重點績效評價，聚焦黨中央、國務院重大決策部署和民生重點領域，每年選取部分轉移支付項目開展財政重點績效評價。強化轉移支付績效評價結果應用，推動將績效評價結果應用于預算安排、政策調整和改進管理，切實提高財政資源配置效率和使用效益。

三、轉移支付政策效能不斷提高

隨著轉移支付制度不斷完善，轉移支付的政策效能持續(xù)釋放，為推動地區(qū)間財力均衡、推進基本公共服務均等化和保障國家重大政策落實提供了制度保障，在促進經濟社會持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展中的作用日益顯現。

（一）均衡地區(qū)間財力配置，推動區(qū)域協調發(fā)展。不斷增加中央對地方轉移支付規(guī)模，優(yōu)化轉移支付分配辦法，通過財政困難程度系數等合理調節(jié)，促進更多資金流向欠發(fā)達地區(qū)和財政困難地區(qū)。對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)設立專門的轉移支付項目，支持相關地區(qū)加快發(fā)展。在轉移支付的調節(jié)下，地區(qū)間財力差距不斷縮小。

（二）加大“三保”支持力度，保障基層財政平穩(wěn)運行。以2005年起實施的“三獎一補”政策為基礎，不斷健全縣級基本財力保障機制，引導帶動地方政府下沉財力，合力做好基層“三?！惫ぷ?。中央財政持續(xù)加大資金投入，縣級基本財力保障機制獎補資金由2018年的2462.79億元增加到2023年的4107億元，年均增長10.8%。筑牢兜實基層“三?！钡拙€。地方財政部門也積極采取措施，主動壓實責任，多措并舉增強基層“三?！蹦芰?。在各級財政部門共同努力下，基層財力水平持續(xù)提高，縣級“三?！敝С龅玫接辛ΡＵ?。

（三）引導加大基本公共服務投入，切實保障和改善民生。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，通過完善轉移支付管理機制，激勵引導地方投入更多資源加快基本公共服務均等化進程，穩(wěn)步提升基本公共服務供給質量和水平。鞏固完善城鄉(xiāng)統一、重在農村的經費保障機制，支持推進衛(wèi)生健康體系建設，提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保人均財政補助標準和基本公共衛(wèi)生服務經費人均財政補助標準，提高退休人員基本養(yǎng)老金，加強困難群眾基本生活保障。

（四）強化國家重大戰(zhàn)略財力保障，推動黨中央決策部署落地落實。加大財政投入，支持如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，2016—2020年每年增加安排中央財政專項扶貧資金200億元，五年累計安排5305億元。支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，穩(wěn)步增加中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金，支持聯農帶農富農產業(yè)發(fā)展，促進脫貧人口就業(yè)和持續(xù)增收。支持打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，加強生態(tài)文明建設，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，大氣污染防治資金從2018年的200億元增至2023年的330億元，水污染防治資金從2018年的150億元增至2023年的257億元。圍繞產業(yè)鏈供應鏈補短板集中發(fā)力，支持建設現代化產業(yè)體系，2020年整合設立產業(yè)基礎再造和制造業(yè)高質量發(fā)展專項資金，2020—2023年累計安排402.49億元，推動提升我國產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定性和競爭力。

（五）加強疫情防控經費保障，支持疫情防控取得重大決定性勝利。新冠疫情發(fā)生以來，中央財政加大疫情防控經費保障力度，2023年通過一般性轉移支付安排財力補助資金1700億元、使用2022年權責發(fā)生制結轉資金300億元，支持地方做好疫情防控等工作，重點向縣級財政傾斜。支持新冠病毒疫苗接種，各級財政對醫(yī)?；鹭摀囊呙缂敖臃N費用給予補助。全力保障患者救治等疫情防控必要支出，對符合條件的一線醫(yī)務人員和防疫工作者發(fā)放臨時性工作補助。安排補助資金支持地方有效處置局部疫情，妥善解決受疫情影響人員的生活困難問題，支持邊境地區(qū)穩(wěn)邊固邊，加強邊境疫情防控。

四、進一步完善財政轉移支付的主要考慮

完善財政轉移支付制度是深化財稅體制改革的重要內容，是黨和國家大政方針落實的重要保障。按照黨中央、國務院決策部署和全國人大有關要求，財政部將會同相關部門在推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革、完善中央與地方財政收入劃分的基礎上，認真落實預算法要求，堅持問題導向，突出改革重點，進一步完善轉移支付制度，促進轉移支付項目設置更加規(guī)范、分配方法更加科學、管理手段更加有效、法律制度更加健全，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為推動高質量發(fā)展和扎實推進中國式現代化提供堅實的制度保障。

（一）推動完善轉移支付法律制度。推動修改預算法，將共同財政事權轉移支付單獨作為一類管理，將實踐證明行之有效的管理措施上升為法律，為深化轉移支付改革提供法律支撐。適時研究制定財政轉移支付條例等配套法規(guī)，對轉移支付的功能定位、分類體系、設立程序、分配管理、退出機制等作出全面系統的規(guī)定。針對轉移支付管理面臨的突出問題，加強制度建設，強化監(jiān)督，進一步規(guī)范轉移支付預算編制、執(zhí)行和資金使用、管理等行為。

（二）建立健全轉移支付分類管理機制。根據各類轉移支付的功能和特點，分類施策，精準發(fā)力，不斷完善管理措施，提高科學性。一般性轉移支付結合財力狀況穩(wěn)步增加，并向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜，完善分配方法，促進地區(qū)間財力分布更加均衡。共同財政事權轉移支付根據中央財政支出責任足額安排，探索實行差異化的補助政策，推進地區(qū)間基本公共服務水平更加均衡。專項轉移支付根據黨中央、國務院重大決策部署合理安排，資金定向精準使用，強化對地方的引導激勵，并逐步退出市場機制能夠有效調節(jié)的領域。

（三）改進轉移支付預算編制。按照財政事權和支出責任劃分，調整優(yōu)化轉移支付項目設置，更好地體現財政事權改革成果。加強財政資金統籌，清理規(guī)范支持同一戰(zhàn)略、同一領域、同一行業(yè)的轉移支付，減少交叉重復。完善轉移支付定期評估機制，不斷提高評估質效，促進轉移支付項目有進有出、動態(tài)優(yōu)化。保持合理適度的轉移支付規(guī)模，加大支出結構調整力度，加強對重點領域的資金保障，提高對國家重大戰(zhàn)略的支撐能力。細化轉移支付預算編制，提高年初預算落實到地區(qū)的比例。

（四）加強轉移支付分配使用和績效管理。優(yōu)化轉移支付分配辦法，完善支出成本差異、財政困難程度評價方法等工具，探索建立區(qū)域間均衡度評估機制及指標體系，合理確定支出標準和支出責任分擔比例。加快轉移支付資金下達進度，嚴格落實預算法規(guī)定，除據實結算等特殊項目外，一般性轉移支付在全國人大批準預算后30日內下達、專項轉移支付在90日內下達。優(yōu)化直達資金管理，合理確定直達資金范圍和規(guī)模，提高直達資金使用效率。改進轉移支付績效管理，穩(wěn)步推進事前績效評估，健全轉移支付績效指標體系，提高轉移支付績效目標質量，加大績效評價結果運用力度，結合政策實施效果和形勢變化，適時調整支出政策，確保將資金用在刀刃上。加快推進預算管理一體化系統應用，健全從源頭到末端的轉移支付管理體系，強化資金全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管。依法落實轉移支付公開要求，提高透明度。

（五）進一步推進省以下轉移支付制度改革。督促指導省級政府落實主體責任，清晰界定省以下財政事權和支出責任，理順省以下政府間收入劃分，完善省以下轉移支付制度。推動省級結合財力可能加大對市縣一般性轉移支付力度，促進省內財力均衡。根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規(guī)模等，結合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權轉移支付，確保共同財政事權履行到位。規(guī)范專項轉移支付管理，根據政策目標合理安排省以下專項轉移支付項目。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

長期以來，全國人大對推進財政轉移支付制度改革給予了大力支持和悉心指導，提出了許多寶貴的意見建議。我們將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，以深入開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育為契機，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，按照全國人大常委會的審議意見，以“抓鐵留痕”的工作作風和“時時放心不下”的責任感，持續(xù)深化轉移支付制度改革，不斷提升轉移支付管理實效，推動轉移支付管理工作再上新臺階，為經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。

全國人大常委會組成人員建議加快推進轉移支付法律制度建設

將財政轉移支付制度納入法治化軌道

來源：法治日報
時間：2023年09月05日
原文鏈接：http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202309/t20230905_431543.html

8月30日，十四屆全國人大常委會第五次會議分組審議了國務院關于財政轉移支付情況的報告。
全國人大常委會組成人員普遍認為，財政轉移支付制度的實施，有效保障了國家重大戰(zhàn)略任務，推進基層公共服務均等化，兜牢基層“三保”底線，為支持經濟健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。報告以數字和事實說話，較為全面和客觀地反映了黨的十八大以來特別是近幾年來財政轉移支付制度的改革發(fā)展和主要成就，指出了存在的不足，對進一步完善財政轉移支付作出安排，回應了有關方面關注的問題，是一份實事求是、全面客觀的報告。
圍繞推進法律制度建設、強化財政轉移支付監(jiān)管、加大地方財政轉移支付力度等內容，與會人員提出了具有建設性和針對性的建議。

加快制定財政轉移支付條例
多位與會人員注意到報告提出要加快推進財政轉移支付立法工作的表述。
林銳委員認為，當前預算法及實施條例中關于轉移支付的相關規(guī)定較為原則，建議加快推進轉移支付的法律制度建設，制定修訂相關法規(guī)條例，在制度層面解決轉移支付的突出問題。
全國人大代表李剛對此表示認同，他指出，現行預算法及其實施條例中僅對轉移支付作了原則性規(guī)定，當前轉移支付的運營和管理，主要依據財政部的規(guī)范性文件進行，但這些規(guī)范性文件的法律層級較低、權威性也不夠，建議盡快修訂預算法，并制定財政轉移支付條例，將財政轉移支付制度納入法治化軌道。
何新委員建議盡快修訂完善預算法，將經過實踐檢驗行之有效的管理措施上升為法律，明確共同財政事權轉移支付的法律地位，為深化轉移支付改革提供法律支撐，同時要抓緊健全完善轉移支付的配套法規(guī)。
在葉贊平委員看來，針對財政轉移支付這項工作，國務院、財政部相繼出臺了一系列意見和規(guī)范性文件，立法基礎很好，立法時機也較為成熟，建議國務院、財政部加大力度，加快推進財政轉移支付條例的制定，進一步提高財政轉移支付工作的法治化水平，進一步規(guī)范財政轉移支付工作。

加大財政轉移支付監(jiān)督力度
多位全國人大常委會組成人員提出，財政轉移支付作為一項重要制度，必須得到很好的執(zhí)行，而執(zhí)行好最重要的關鍵一環(huán)就是要強化監(jiān)督。
全國人大財政經濟委員會委員蔡玲注意到，當前財政資金對地方轉移支付規(guī)模已經超過10萬億元，她建議進一步加大監(jiān)督財政轉移支付資金的支出結構和項目，特別是全國人大要加強對財政資金支出結構和項目的監(jiān)督，進一步加大相關方面的執(zhí)法檢查，為全國人民管好“錢袋子”。
此外，蔡玲指出，財政轉移支付資金績效評估尤為重要，應加大財政資金的績效評估監(jiān)督檢查。轉移支付最大的特點就是無償撥付，因此應最大限度地公開、公平、透明，讓民眾放心。
關于如何加大對財政轉移支付工作的監(jiān)督力度，駱源委員提出，監(jiān)督工作的首要關鍵就是監(jiān)督主體的協同發(fā)力，除了政府主管部門自上而下的監(jiān)督，還有人大監(jiān)督、監(jiān)察機關監(jiān)督、審計部門監(jiān)督，要充分發(fā)揮各個監(jiān)督主體的職能作用。信息公開則是監(jiān)督的重要基礎，相關經費的立項審批情況、使用管理情況、資金使用結果等要依法做到信息公開，以更好實現監(jiān)督效果。此外，還應注重監(jiān)督環(huán)節(jié)的貫通實施，開展全鏈條、全過程、全方位的監(jiān)督，將事前、事中、事后的監(jiān)督貫通起來實施，真正使這項工作制度落實好執(zhí)行好。
考慮到財政轉移支付監(jiān)管項目多、較復雜，做到全鏈條、全方位監(jiān)管難度較大，鐘志華委員重點關注如何利用技術手段進行監(jiān)管的問題。他認為，可以建立專門的網絡軟件體系，通過大數據、人工智能和區(qū)塊鏈等技術來提升轉移支付資金的監(jiān)管水平、監(jiān)管能力和監(jiān)管績效。利用技術手段，根據實際情況建立相應體系，能真正實現全過程、全鏈條、全方位且高效率監(jiān)管。

兼顧地方實際向特殊地區(qū)傾斜
財政轉移支付制度對平衡發(fā)展、共同富裕起到了重要作用。多位常委會委員提出繼續(xù)加大對特殊地區(qū)財政轉移支付力度的建議。
譚天星委員建議，財政轉移支付應繼續(xù)加大力度向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，嚴格區(qū)分、落實中央和地方財政事權及支出責任，充分發(fā)揮中央財政轉移支付的綜合效能，激發(fā)地方發(fā)展改革創(chuàng)新的內生動力。
楊永英委員提出，應進一步優(yōu)化轉移支付資金的分配，優(yōu)化完善縣級基本財力保障機制獎補等財力性轉移支付的分配因素，加大對困難地區(qū)“三?！钡闹С至Χ?。應繼續(xù)向西部欠發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、鞏固脫貧攻堅任務重的地方傾斜。建議出臺階段性的獎補政策，幫助地方有效應對因土地出讓收入大幅下滑對基層財政運行帶來的沖擊。
“在制定轉移支付政策方面，要兼顧頂層設計和地方實際?！痹谛ら_提·依明委員看來，財政轉移支付既要保障黨中央重大決策部署的貫徹落實，也要符合地方實際，便于地方使用。國家財政加大對地方的指導力度非常重要，有利于基層更加熟悉相關工作，因此，財政、審計等部門應加強對政策執(zhí)行情況的分析研究，及時總結。比如，去年國家出臺關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見，要了解各地是否貫徹落實有關精神，各項措施是否有利于增強審計財政調控的能力，有利于保障基層財政平穩(wěn)運行。
冉博委員注意到，近年來，中央加大了對地方轉移支付力度，但轉移支付投向和支出方向比較固定，基層可統籌的空間十分有限。比如，一般性轉移支付中，財力性轉移支付較為有限，專項性質、特定方向、共同事權的轉移支付較多，可統籌空間不大。他建議，可適當調整上級轉移支付機構，加大基層財政可統籌空間。（趙晨熙）