國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第30號(hào) 經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定

《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》已于2020年10月20日經(jīng)國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2020年第9次局務(wù)會(huì)議審議通過，現(xiàn)予公布，自2020年12月1日起施行。

局長(zhǎng) 張工

2020年10月23日

經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定

（2020年10月23日國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第30號(hào)公布）

第一章 總 則

第一條 為規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查工作，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱反壟斷法）和《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，制定本規(guī)定。

第二條 國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱市場(chǎng)監(jiān)管總局）負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中反壟斷審查工作，并對(duì)違法實(shí)施的經(jīng)營者集中進(jìn)行調(diào)查處理。

市場(chǎng)監(jiān)管總局根據(jù)工作需要，可以委托省、自治區(qū)、直轄市市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查。

第三條 本規(guī)定所稱經(jīng)營者集中，是指反壟斷法第二十條所規(guī)定的下列情形：

（一）經(jīng)營者合并；

（二）經(jīng)營者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)；

（三）經(jīng)營者通過合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響。

第四條 判斷經(jīng)營者是否通過交易取得對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：

（一）交易的目的和未來的計(jì)劃；

（二）交易前后其他經(jīng)營者的股權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化；

（三）其他經(jīng)營者股東大會(huì)的表決事項(xiàng)及其表決機(jī)制，以及其歷史出席率和表決情況；

（四）其他經(jīng)營者董事會(huì)或者監(jiān)事會(huì)的組成及其表決機(jī)制；

（五）其他經(jīng)營者高級(jí)管理人員的任免等；

（六）其他經(jīng)營者股東、董事之間的關(guān)系，是否存在委托行使投票權(quán)、一致行動(dòng)人等；

（七）該經(jīng)營者與其他經(jīng)營者是否存在重大商業(yè)關(guān)系、合作協(xié)議等；

（八）其他應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

第五條 市場(chǎng)監(jiān)管總局開展經(jīng)營者集中反壟斷審查工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待所有經(jīng)營者。

第二章 經(jīng)營者集中申報(bào)

第六條 經(jīng)營者集中達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)）的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先向市場(chǎng)監(jiān)管總局申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。

經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。

第七條 營業(yè)額包括相關(guān)經(jīng)營者上一會(huì)計(jì)年度內(nèi)銷售產(chǎn)品和提供服務(wù)所獲得的收入，扣除相關(guān)稅金及附加。

第八條 參與集中的經(jīng)營者的營業(yè)額，應(yīng)當(dāng)為該經(jīng)營者以及申報(bào)時(shí)與該經(jīng)營者存在直接或者間接控制關(guān)系的所有經(jīng)營者的營業(yè)額總和，但是不包括上述經(jīng)營者之間的營業(yè)額。

經(jīng)營者取得其他經(jīng)營者的組成部分時(shí)，出讓方不再對(duì)該組成部分擁有控制權(quán)或者不能施加決定性影響的，目標(biāo)經(jīng)營者的營業(yè)額僅包括該組成部分的營業(yè)額。

參與集中的經(jīng)營者之間或者參與集中的經(jīng)營者和未參與集中的經(jīng)營者之間有共同控制的其他經(jīng)營者時(shí)，參與集中的經(jīng)營者的營業(yè)額應(yīng)當(dāng)包括被共同控制的經(jīng)營者與第三方經(jīng)營者之間的營業(yè)額，且此營業(yè)額只計(jì)算一次。

金融業(yè)經(jīng)營者營業(yè)額的計(jì)算，按照金融業(yè)經(jīng)營者集中申報(bào)營業(yè)額計(jì)算相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第九條 相同經(jīng)營者之間在兩年內(nèi)多次實(shí)施的未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中，應(yīng)當(dāng)視為一次集中，集中時(shí)間從最后一次交易算起，參與集中的經(jīng)營者的營業(yè)額應(yīng)當(dāng)將多次交易合并計(jì)算。經(jīng)營者通過與其有控制關(guān)系的其他經(jīng)營者實(shí)施上述行為，依照本規(guī)定處理。

前款所稱兩年內(nèi)是指從第一次交易完成之日起至最后一次交易簽訂協(xié)議之日止的期間。

第十條 市場(chǎng)監(jiān)管總局加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營者集中申報(bào)的指導(dǎo)。在正式申報(bào)前，經(jīng)營者可以以書面方式就集中申報(bào)事宜向市場(chǎng)監(jiān)管總局提出商談的具體問題。

第十一條 通過合并方式實(shí)施的經(jīng)營者集中，合并各方均為申報(bào)義務(wù)人；其他情形的經(jīng)營者集中，取得控制權(quán)或者能夠施加決定性影響的經(jīng)營者為申報(bào)義務(wù)人，其他經(jīng)營者予以配合。

同一項(xiàng)經(jīng)營者集中有多個(gè)申報(bào)義務(wù)人的，可以委托一個(gè)申報(bào)義務(wù)人申報(bào)。被委托的申報(bào)義務(wù)人未申報(bào)的，其他申報(bào)義務(wù)人不能免除申報(bào)義務(wù)。申報(bào)義務(wù)人未申報(bào)的，其他參與集中的經(jīng)營者可以提出申報(bào)。

申報(bào)人可以自行申報(bào)，也可以依法委托他人代理申報(bào)。

第十二條 申報(bào)文件、資料應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：

（一）申報(bào)書。申報(bào)書應(yīng)當(dāng)載明參與集中的經(jīng)營者的名稱、住所、經(jīng)營范圍、預(yù)定實(shí)施集中的日期，并附申報(bào)人身份證件或者注冊(cè)登記文件，境外申報(bào)人還須提交當(dāng)?shù)毓C機(jī)關(guān)的公證文件和相關(guān)的認(rèn)證文件。委托代理人申報(bào)的，應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書。

（二）集中對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況影響的說明。包括集中交易概況；相關(guān)市場(chǎng)界定；參與集中的經(jīng)營者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力；主要競(jìng)爭(zhēng)者及其市場(chǎng)份額；市場(chǎng)集中度；市場(chǎng)進(jìn)入；行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀；集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、行業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)者以及其他經(jīng)營者的影響；集中對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響的效果評(píng)估及依據(jù)。

（三）集中協(xié)議。包括各種形式的集中協(xié)議文件，如協(xié)議書、合同以及相應(yīng)的補(bǔ)充文件等。

（四）參與集中的經(jīng)營者經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的上一會(huì)計(jì)年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。

（五）市場(chǎng)監(jiān)管總局要求提交的其他文件、資料。

申報(bào)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申報(bào)文件、資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

第十三條 申報(bào)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申報(bào)文件、資料中的商業(yè)秘密、未披露信息或者保密商務(wù)信息進(jìn)行標(biāo)注，并且同時(shí)提交申報(bào)文件、資料的公開版本和保密版本。申報(bào)文件、資料應(yīng)當(dāng)使用中文。

第十四條 市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)對(duì)申報(bào)人提交的文件、資料進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)申報(bào)文件、資料不完備的，可以要求申報(bào)人在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)交。申報(bào)人逾期未補(bǔ)交的，視為未申報(bào)。

第十五條 市場(chǎng)監(jiān)管總局經(jīng)核查認(rèn)為申報(bào)文件、資料符合法定要求的，應(yīng)當(dāng)自收到完備的申報(bào)文件、資料之日予以立案并書面通知申報(bào)人。

第十六條 經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，參與集中的經(jīng)營者自愿提出經(jīng)營者集中申報(bào)，市場(chǎng)監(jiān)管總局收到申報(bào)文件、資料后經(jīng)審查認(rèn)為有必要立案的，應(yīng)當(dāng)按照反壟斷法予以立案審查并作出決定。

第十七條 符合下列情形之一的，經(jīng)營者可以作為簡(jiǎn)易案件申報(bào)，市場(chǎng)監(jiān)管總局按照簡(jiǎn)易案件程序進(jìn)行審查：

（一）在同一相關(guān)市場(chǎng)，參與集中的經(jīng)營者所占的市場(chǎng)份額之和小于百分之十五；在上下游市場(chǎng)，參與集中的經(jīng)營者所占的市場(chǎng)份額均小于百分之二十五；不在同一相關(guān)市場(chǎng)也不存在上下游關(guān)系的參與集中的經(jīng)營者，在與交易有關(guān)的每個(gè)市場(chǎng)所占的市場(chǎng)份額均小于百分之二十五；

（二）參與集中的經(jīng)營者在中國境外設(shè)立合營企業(yè)，合營企業(yè)不在中國境內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的；

（三）參與集中的經(jīng)營者收購境外企業(yè)股權(quán)或者資產(chǎn)，該境外企業(yè)不在中國境內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的；

（四）由兩個(gè)以上經(jīng)營者共同控制的合營企業(yè)，通過集中被其中一個(gè)或者一個(gè)以上經(jīng)營者控制的。

第十八條 符合本規(guī)定第十七條但存在下列情形之一的經(jīng)營者集中，不視為簡(jiǎn)易案件：

（一）由兩個(gè)以上經(jīng)營者共同控制的合營企業(yè)，通過集中被其中的一個(gè)經(jīng)營者控制，該經(jīng)營者與合營企業(yè)屬于同一相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者，且市場(chǎng)份額之和大于百分之十五的；

（二）經(jīng)營者集中涉及的相關(guān)市場(chǎng)難以界定的；

（三）經(jīng)營者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步可能產(chǎn)生不利影響的；

（四）經(jīng)營者集中對(duì)消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營者可能產(chǎn)生不利影響的；

（五）經(jīng)營者集中對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能產(chǎn)生不利影響的；

（六）市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)為可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響的其他情形。

第三章 經(jīng)營者集中審查

第十九條 市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)自立案之日起三十日內(nèi)，對(duì)申報(bào)的經(jīng)營者集中進(jìn)行初步審查，作出是否實(shí)施進(jìn)一步審查的決定，并書面通知經(jīng)營者。

市場(chǎng)監(jiān)管總局決定實(shí)施進(jìn)一步審查的，應(yīng)當(dāng)自決定之日起九十日內(nèi)審查完畢，作出是否禁止經(jīng)營者集中的決定，并書面通知經(jīng)營者。符合反壟斷法第二十六條第二款規(guī)定情形的，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以延長(zhǎng)本款規(guī)定的審查期限，最長(zhǎng)不得超過六十日。

第二十條 在市場(chǎng)監(jiān)管總局作出審查決定之前，申報(bào)人要求撤回經(jīng)營者集中申報(bào)的，應(yīng)當(dāng)提交書面申請(qǐng)并說明理由。經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局同意，申報(bào)人可以撤回申報(bào)。

集中交易情況或者相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況發(fā)生重大變化，需要重新申報(bào)的，申報(bào)人應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)撤回。

撤回經(jīng)營者集中申報(bào)的，審查程序終止。市場(chǎng)監(jiān)管總局同意撤回申報(bào)不視為對(duì)集中的批準(zhǔn)。

第二十一條 在審查過程中，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以根據(jù)審查需要，要求申報(bào)人在規(guī)定時(shí)限內(nèi)補(bǔ)充提供相關(guān)文件、資料。

申報(bào)人可以主動(dòng)提供有助于對(duì)經(jīng)營者集中進(jìn)行審查和作出決定的有關(guān)文件、資料。

第二十二條 在審查過程中，參與集中的經(jīng)營者可以通過信函、傳真、電子郵件等方式向市場(chǎng)監(jiān)管總局就有關(guān)申報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行書面陳述，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述。

第二十三條 在審查過程中，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以根據(jù)審查需要，征求有關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)營者、消費(fèi)者等單位或者個(gè)人的意見。

第二十四條 審查經(jīng)營者集中，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：

（一）參與集中的經(jīng)營者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力；

（二）相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度；

（三）經(jīng)營者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響；

（四）經(jīng)營者集中對(duì)消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營者的影響；

（五）經(jīng)營者集中對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；

（六）應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他因素。

第二十五條 評(píng)估經(jīng)營者集中的競(jìng)爭(zhēng)影響，可以考察相關(guān)經(jīng)營者單獨(dú)或者共同排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的能力、動(dòng)機(jī)及可能性。

集中涉及上下游市場(chǎng)或者關(guān)聯(lián)市場(chǎng)的，可以考察相關(guān)經(jīng)營者利用在一個(gè)或者多個(gè)市場(chǎng)的控制力，排除、限制其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力、動(dòng)機(jī)及可能性。

第二十六條 評(píng)估參與集中的經(jīng)營者對(duì)市場(chǎng)的控制力，可以考慮參與集中的經(jīng)營者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額、產(chǎn)品或者服務(wù)的替代程度、控制銷售市場(chǎng)或者原材料采購市場(chǎng)的能力、財(cái)力和技術(shù)條件，以及相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、其他經(jīng)營者的生產(chǎn)能力、下游客戶購買能力和轉(zhuǎn)換供應(yīng)商的能力、潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入的抵消效果等因素。

評(píng)估相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度，可以考慮相關(guān)市場(chǎng)的經(jīng)營者數(shù)量及市場(chǎng)份額等因素。

第二十七條 評(píng)估經(jīng)營者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入的影響，可以考慮經(jīng)營者通過控制生產(chǎn)要素、銷售和采購渠道、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)施等方式影響市場(chǎng)進(jìn)入的情況，并考慮進(jìn)入的可能性、及時(shí)性和充分性。

評(píng)估經(jīng)營者集中對(duì)技術(shù)進(jìn)步的影響，可以考慮經(jīng)營者集中對(duì)技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力、技術(shù)研發(fā)投入和利用、技術(shù)資源整合等方面的影響。

第二十八條 評(píng)估經(jīng)營者集中對(duì)消費(fèi)者的影響，可以考慮經(jīng)營者集中對(duì)產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、價(jià)格、質(zhì)量、多樣化等方面的影響。

評(píng)估經(jīng)營者集中對(duì)其他有關(guān)經(jīng)營者的影響，可以考慮經(jīng)營者集中對(duì)同一相關(guān)市場(chǎng)、上下游市場(chǎng)或者關(guān)聯(lián)市場(chǎng)經(jīng)營者的市場(chǎng)進(jìn)入、交易機(jī)會(huì)等競(jìng)爭(zhēng)條件的影響。

第二十九條 評(píng)估經(jīng)營者集中對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，可以考慮經(jīng)營者集中對(duì)經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)營規(guī)模及其對(duì)相關(guān)行業(yè)發(fā)展等方面的影響。

第三十條 評(píng)估經(jīng)營者集中的競(jìng)爭(zhēng)影響，還可以綜合考慮集中對(duì)公共利益的影響、參與集中的經(jīng)營者是否為瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)等因素。

第三十一條 市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)為經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)告知申報(bào)人，并設(shè)定一個(gè)允許參與集中的經(jīng)營者提交書面意見的合理期限。

參與集中的經(jīng)營者的書面意見應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)事實(shí)和理由，并提供相應(yīng)證據(jù)。參與集中的經(jīng)營者逾期未提交書面意見的，視為無異議。

第三十二條 為減少集中具有或者可能具有的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，參與集中的經(jīng)營者可以向市場(chǎng)監(jiān)管總局提出附加限制性條件承諾方案。

市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)對(duì)承諾方案的有效性、可行性和及時(shí)性進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)將評(píng)估結(jié)果通知申報(bào)人。

市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)為承諾方案不足以減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響的，可以與參與集中的經(jīng)營者就限制性條件進(jìn)行磋商，要求其在合理期限內(nèi)提出其他承諾方案。

第三十三條 根據(jù)經(jīng)營者集中交易具體情況，限制性條件可以包括如下種類：

（一）剝離有形資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)益（以下簡(jiǎn)稱剝離業(yè)務(wù)）等結(jié)構(gòu)性條件；

（二）開放其網(wǎng)絡(luò)或者平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施、許可關(guān)鍵技術(shù)（包括專利、專有技術(shù)或者其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)）、終止排他性協(xié)議等行為性條件；

（三）結(jié)構(gòu)性條件和行為性條件相結(jié)合的綜合性條件。

剝離業(yè)務(wù)一般應(yīng)當(dāng)具有在相關(guān)市場(chǎng)開展有效競(jìng)爭(zhēng)所需要的所有要素，包括有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、股權(quán)、關(guān)鍵人員以及客戶協(xié)議或者供應(yīng)協(xié)議等權(quán)益。剝離對(duì)象可以是參與集中經(jīng)營者的子公司、分支機(jī)構(gòu)或者業(yè)務(wù)部門。

第三十四條 承諾方案存在不能實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)的，參與集中的經(jīng)營者可以提出備選方案。備選方案應(yīng)當(dāng)在首選方案無法實(shí)施后生效，并且比首選方案的條件更為嚴(yán)格。

承諾方案為剝離，但存在下列情形之一的，參與集中的經(jīng)營者可以在承諾方案中提出特定買方和剝離時(shí)間建議：

（一）剝離存在較大困難；

（二）剝離前維持剝離業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性和可銷售性存在較大風(fēng)險(xiǎn)；

（三）買方身份對(duì)剝離業(yè)務(wù)能否恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有重要影響；

（四）市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)為有必要的其他情形。

第三十五條 對(duì)于具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營者集中，參與集中的經(jīng)營者提出的附加限制性條件承諾方案能夠有效減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不利影響的，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以作出附加限制性條件批準(zhǔn)決定。參與集中的經(jīng)營者未能在規(guī)定期限內(nèi)提出附加限制性條件承諾方案，或者所提出的承諾方案不能有效減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不利影響的，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營者集中的決定。

第四章 限制性條件的監(jiān)督和實(shí)施

第三十六條 對(duì)于附加限制性條件批準(zhǔn)的經(jīng)營者集中，義務(wù)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審查決定規(guī)定的義務(wù)，并按規(guī)定向市場(chǎng)監(jiān)管總局報(bào)告限制性條件履行情況。

市場(chǎng)監(jiān)管總局可以自行或者通過受托人對(duì)義務(wù)人履行限制性條件的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。通過受托人監(jiān)督檢查的，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)在審查決定中予以明確。受托人包括監(jiān)督受托人和剝離受托人。

義務(wù)人，是指附加限制性條件批準(zhǔn)經(jīng)營者集中的審查決定中要求履行相關(guān)義務(wù)的經(jīng)營者。

監(jiān)督受托人，是指受義務(wù)人委托并經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局評(píng)估確定，負(fù)責(zé)對(duì)義務(wù)人實(shí)施限制性條件進(jìn)行監(jiān)督并向市場(chǎng)監(jiān)管總局報(bào)告的自然人、法人或者其他組織。

剝離受托人，是指受義務(wù)人委托并經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局評(píng)估確定，在受托剝離階段負(fù)責(zé)出售剝離業(yè)務(wù)并向市場(chǎng)監(jiān)管總局報(bào)告的自然人、法人或者其他組織。

第三十七條 通過受托人監(jiān)督檢查的，義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)監(jiān)管總局作出審查決定之日起十五日內(nèi)向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交監(jiān)督受托人人選。限制性條件為剝離的，義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在進(jìn)入受托剝離階段三十日前向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交剝離受托人人選。受托人應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

（一）獨(dú)立于義務(wù)人和剝離業(yè)務(wù)的買方；

（二）具有履行受托人職責(zé)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)成員應(yīng)當(dāng)具有對(duì)限制性條件進(jìn)行監(jiān)督所需的專業(yè)知識(shí)、技能及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)；

（三）能夠提出可行的工作方案；

（四）過去五年未在擔(dān)任受托人過程中受到處罰；

（五）市場(chǎng)監(jiān)管總局提出的其他要求。

市場(chǎng)監(jiān)管總局評(píng)估確定受托人后，義務(wù)人應(yīng)當(dāng)與受托人簽訂書面協(xié)議，明確各自權(quán)利和義務(wù)，并報(bào)市場(chǎng)監(jiān)管總局同意。受托人應(yīng)當(dāng)勤勉、盡職地履行職責(zé)。義務(wù)人支付受托人報(bào)酬，并為受托人提供必要的支持和便利。

第三十八條 附加限制性條件為剝離的，剝離義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在審查決定規(guī)定的期限內(nèi)，自行找到合適的剝離業(yè)務(wù)買方、簽訂出售協(xié)議，并報(bào)經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局批準(zhǔn)后完成剝離。剝離義務(wù)人未能在規(guī)定期限內(nèi)完成剝離的，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以要求義務(wù)人委托剝離受托人在規(guī)定的期限內(nèi)尋找合適的剝離業(yè)務(wù)買方。剝離業(yè)務(wù)買方應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

（一）獨(dú)立于參與集中的經(jīng)營者；

（二）擁有必要的資源、能力并有意愿使用剝離業(yè)務(wù)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；

（三）取得其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)；

（四）不得向參與集中的經(jīng)營者融資購買剝離業(yè)務(wù)；

（五）市場(chǎng)監(jiān)管總局根據(jù)具體案件情況提出的其他要求。

買方已有或者能夠從其他途徑獲得剝離業(yè)務(wù)中的部分資產(chǎn)或者權(quán)益時(shí)，可以向市場(chǎng)監(jiān)管總局申請(qǐng)對(duì)剝離業(yè)務(wù)的范圍進(jìn)行必要調(diào)整。

第三十九條 義務(wù)人提交市場(chǎng)監(jiān)管總局審查的監(jiān)督受托人、剝離受托人、剝離業(yè)務(wù)買方人選原則上各不少于三家。在特殊情況下，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局同意，上述人選可少于三家。

市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)對(duì)義務(wù)人提交的受托人及委托協(xié)議、剝離業(yè)務(wù)買方人選及出售協(xié)議進(jìn)行審查，以確保其符合審查決定要求。

限制性條件為剝離的，市場(chǎng)監(jiān)管總局上述審查所用時(shí)間不計(jì)入剝離期限。

第四十條 審查決定未規(guī)定自行剝離期限的，剝離義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在審查決定作出之日起六個(gè)月內(nèi)找到適當(dāng)?shù)馁I方并簽訂出售協(xié)議。經(jīng)剝離義務(wù)人申請(qǐng)并說明理由，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以酌情延長(zhǎng)自行剝離期限，但延期最長(zhǎng)不得超過三個(gè)月。

審查決定未規(guī)定受托剝離期限的，剝離受托人應(yīng)當(dāng)在受托剝離開始之日起六個(gè)月內(nèi)找到適當(dāng)?shù)馁I方并簽訂出售協(xié)議。

第四十一條 剝離義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)監(jiān)管總局審查批準(zhǔn)買方和出售協(xié)議后，與買方簽訂出售協(xié)議，并自簽訂之日起三個(gè)月內(nèi)將剝離業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給買方，完成所有權(quán)轉(zhuǎn)移等相關(guān)法律程序。經(jīng)剝離義務(wù)人申請(qǐng)并說明理由，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以酌情延長(zhǎng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移的期限。

第四十二條 經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局批準(zhǔn)的買方購買剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，取得控制權(quán)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)將其作為一項(xiàng)新的經(jīng)營者集中向市場(chǎng)監(jiān)管總局申報(bào)。市場(chǎng)監(jiān)管總局作出審查決定之前，剝離義務(wù)人不得將剝離業(yè)務(wù)出售給買方。

第四十三條 在剝離完成之前，為確保剝離業(yè)務(wù)的存續(xù)性、競(jìng)爭(zhēng)性和可銷售性，剝離義務(wù)人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：

（一）保持剝離業(yè)務(wù)與其保留的業(yè)務(wù)之間相互獨(dú)立，并采取一切必要措施以最符合剝離業(yè)務(wù)發(fā)展的方式進(jìn)行管理；

（二）不得實(shí)施任何可能對(duì)剝離業(yè)務(wù)有不利影響的行為，包括聘用被剝離業(yè)務(wù)的關(guān)鍵員工，獲得剝離業(yè)務(wù)的商業(yè)秘密或者其他保密信息等；

（三）指定專門的管理人，負(fù)責(zé)管理剝離業(yè)務(wù)。管理人在監(jiān)督受托人的監(jiān)督下履行職責(zé)，其任命和更換應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖O(jiān)督受托人的同意；

（四）確保潛在買方能夠以公平合理的方式獲得有關(guān)剝離業(yè)務(wù)的充分信息，評(píng)估剝離業(yè)務(wù)的商業(yè)價(jià)值和發(fā)展?jié)摿Γ?/font>

（五）根據(jù)買方的要求向其提供必要的支持和便利，確保剝離業(yè)務(wù)的順利交接和穩(wěn)定經(jīng)營；

（六）向買方及時(shí)移交剝離業(yè)務(wù)并履行相關(guān)法律程序。

第四十四條 監(jiān)督受托人應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)監(jiān)管總局的監(jiān)督下履行下列職責(zé)：

（一）監(jiān)督義務(wù)人履行本規(guī)定、審查決定及相關(guān)協(xié)議規(guī)定的義務(wù)；

（二）對(duì)剝離義務(wù)人推薦的買方人選、擬簽訂的出售協(xié)議進(jìn)行評(píng)估，并向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交評(píng)估報(bào)告；

（三）監(jiān)督剝離業(yè)務(wù)出售協(xié)議的執(zhí)行，并定期向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交監(jiān)督報(bào)告；

（四）協(xié)調(diào)剝離義務(wù)人與潛在買方就剝離事項(xiàng)產(chǎn)生的爭(zhēng)議；

（五）按照市場(chǎng)監(jiān)管總局的要求提交其他與義務(wù)人履行限制性條件有關(guān)的報(bào)告。

未經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局同意，監(jiān)督受托人不得披露其在履行職責(zé)過程中向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交的各種報(bào)告及相關(guān)信息。

第四十五條 在受托剝離階段，剝離受托人負(fù)責(zé)為剝離業(yè)務(wù)找到買方并達(dá)成出售協(xié)議。

剝離受托人有權(quán)以無底價(jià)方式出售剝離業(yè)務(wù)。

第四十六條 審查決定應(yīng)當(dāng)規(guī)定附加限制性條件的期限。

根據(jù)審查決定，限制性條件到期自動(dòng)解除的，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局核查，義務(wù)人未違反審查決定的，限制性條件自動(dòng)解除。義務(wù)人存在違反審查決定情形的，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以適當(dāng)延長(zhǎng)附加限制性條件的期限，并及時(shí)向社會(huì)公布。

根據(jù)審查決定，限制性條件到期后義務(wù)人需要申請(qǐng)解除的，義務(wù)人應(yīng)當(dāng)提交書面申請(qǐng)并說明理由。市場(chǎng)監(jiān)管總局評(píng)估后決定解除限制性條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布。

限制性條件為剝離，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局核查，義務(wù)人履行完成所有義務(wù)的，限制性條件自動(dòng)解除。

第四十七條 審查決定生效期間，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以主動(dòng)或者應(yīng)義務(wù)人申請(qǐng)對(duì)限制性條件進(jìn)行重新審查，變更或者解除限制性條件。市場(chǎng)監(jiān)管總局決定變更或者解除限制性條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布。

市場(chǎng)監(jiān)管總局變更或者解除限制性條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：

（一）集中交易方是否發(fā)生重大變化；

（二）相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化；

（三）實(shí)施限制性條件是否無必要或者不可能；

（四）應(yīng)當(dāng)考慮的其他因素。

第五章 對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營者集中的調(diào)查

第四十八條 經(jīng)營者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營者未申報(bào)實(shí)施集中、申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施集中或者違反審查決定的，依照本章規(guī)定進(jìn)行調(diào)查。

第四十九條 對(duì)涉嫌違法實(shí)施經(jīng)營者集中，任何單位和個(gè)人有權(quán)向市場(chǎng)監(jiān)管總局舉報(bào)。市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)人保密。

舉報(bào)采用書面形式，并提供舉報(bào)人和被舉報(bào)人基本情況、涉嫌違法實(shí)施經(jīng)營者集中的相關(guān)事實(shí)和證據(jù)等內(nèi)容的，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的核查。

第五十條 對(duì)有初步事實(shí)和證據(jù)表明存在違法實(shí)施經(jīng)營者集中嫌疑的，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)予以立案，并書面通知被調(diào)查的經(jīng)營者。

第五十一條 被調(diào)查的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在立案通知送達(dá)之日起三十日內(nèi)，向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交是否屬于經(jīng)營者集中、是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、是否申報(bào)、是否違法實(shí)施等有關(guān)的文件、資料。

第五十二條 市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)自收到被調(diào)查的經(jīng)營者依照本規(guī)定第五十一條提交的文件、資料之日起三十日內(nèi)，對(duì)被調(diào)查的交易是否屬于違法實(shí)施經(jīng)營者集中完成初步調(diào)查。

屬于違法實(shí)施經(jīng)營者集中的，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)作出實(shí)施進(jìn)一步調(diào)查的決定，并書面通知被調(diào)查的經(jīng)營者。經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)停止違法行為。

不屬于違法實(shí)施經(jīng)營者集中的，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)作出不實(shí)施進(jìn)一步調(diào)查的決定，并書面通知被調(diào)查的經(jīng)營者。

第五十三條 市場(chǎng)監(jiān)管總局決定實(shí)施進(jìn)一步調(diào)查的，被調(diào)查的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)自收到市場(chǎng)監(jiān)管總局書面通知之日起三十日內(nèi)，依照本規(guī)定關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)文件、資料的規(guī)定向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交相關(guān)文件、資料。

市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)自收到被調(diào)查的經(jīng)營者提交的符合前款規(guī)定的文件、資料之日起一百二十日內(nèi)，完成進(jìn)一步調(diào)查。

在進(jìn)一步調(diào)查階段，市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)按照反壟斷法及本規(guī)定，對(duì)被調(diào)查的交易是否具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果進(jìn)行評(píng)估。

第五十四條 在調(diào)查過程中，被調(diào)查的經(jīng)營者、利害關(guān)系人有權(quán)陳述意見。市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)對(duì)被調(diào)查的經(jīng)營者、利害關(guān)系人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行核實(shí)。

第五十五條 市場(chǎng)監(jiān)管總局在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)將作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)告知被調(diào)查的經(jīng)營者。

被調(diào)查的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)監(jiān)管總局規(guī)定的期限內(nèi)提交書面意見。書面意見應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)事實(shí)和證據(jù)。

第五十六條 市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營者集中應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，并可以向社會(huì)公布。

第六章 法律責(zé)任

第五十七條 經(jīng)營者違反反壟斷法規(guī)定實(shí)施集中的，依照反壟斷法第四十八條規(guī)定予以處罰。

第五十八條 申報(bào)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)經(jīng)營者集中申報(bào)不予立案或者撤銷立案，并可以依照反壟斷法第五十二條規(guī)定予以處罰。

第五十九條 受托人未按要求履行職責(zé)的，由市場(chǎng)監(jiān)管總局責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，可以要求義務(wù)人更換受托人，并對(duì)受托人處三萬元以下的罰款。

第六十條 剝離業(yè)務(wù)的買方未按規(guī)定履行義務(wù)，影響限制性條件實(shí)施的，由市場(chǎng)監(jiān)管總局責(zé)令改正，并可以處三萬元以下的罰款。

第七章 附 則

第六十一條 市場(chǎng)監(jiān)管總局以及其他單位和個(gè)人對(duì)于知悉的商業(yè)秘密、未披露信息或者保密商務(wù)信息承擔(dān)保密義務(wù)，但根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)披露的或者事先取得權(quán)利人同意的除外。

第六十二條 對(duì)未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但是具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營者集中，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以依照本規(guī)定收集事實(shí)和證據(jù)，并進(jìn)行調(diào)查。

第六十三條 在審查或者調(diào)查過程中，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以組織聽證。聽證程序依照《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》執(zhí)行。

第六十四條 對(duì)于需要送達(dá)經(jīng)營者的書面文件，送達(dá)方式參照《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》執(zhí)行。

第六十五條 本規(guī)定自2020年12月1日起施行。

為貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)要求，鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，構(gòu)建更加科學(xué)系統(tǒng)完備的經(jīng)營者集中審查法律體系，市場(chǎng)監(jiān)管總局在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、整合完善現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》是經(jīng)營者集中反壟斷審查制度健全完善的重要里程碑，為保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，營造寬松便捷的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境和有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。
一、起草背景
經(jīng)營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分?！斗磯艛喾ā穼?shí)施以來，經(jīng)營者集中審查制度不斷完善，國務(wù)院制定了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》1部行政法規(guī)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定了《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》《經(jīng)營者集中審查辦法》《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報(bào)營業(yè)額計(jì)算辦法》《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》等5部部門規(guī)章、《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡(jiǎn)易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》等8件規(guī)范性文件、《經(jīng)營者集中案件審查工作規(guī)則》等10件內(nèi)部工作規(guī)則和28件專用文書，形成了較為完備的法律規(guī)則體系。經(jīng)營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，“十三五”時(shí)期，收到經(jīng)營者集中申報(bào)2159件（總局成立以來1380件），審結(jié)2023件（總局成立以來1282件），附加限制性條件批準(zhǔn)22件（總局成立以來13件）；查處違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件53件（總局成立以來41件），貫徹新發(fā)展理念，有力保護(hù)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，助力企業(yè)優(yōu)化重組和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，維護(hù)了消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
黨的十九屆四中全會(huì)明確提出健全反壟斷審查制度。現(xiàn)行經(jīng)營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，部分條款不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要，有的需要與總局相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)銜接，有必要在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、梳理整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定《規(guī)定》，構(gòu)建更加科學(xué)系統(tǒng)完備的制度框架，為加強(qiáng)和改進(jìn)經(jīng)營者集中反壟斷審查提供法治保障。
二、指導(dǎo)思想和起草原則
市場(chǎng)監(jiān)管總局堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神，全面落實(shí)黨的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷”和十九屆四中全會(huì)健全反壟斷審查制度的戰(zhàn)略部署，圍繞建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，著力健全反壟斷審查制度，提升執(zhí)法的專業(yè)化規(guī)范化法治化水平，實(shí)現(xiàn)反壟斷工作優(yōu)化協(xié)同高效，推動(dòng)構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。在《規(guī)定》起草過程中，市場(chǎng)監(jiān)管總局堅(jiān)持“服務(wù)發(fā)展、統(tǒng)一規(guī)范、問題導(dǎo)向、開門立法”的十六字方針。
（一）堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展。深入落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革要求，服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管工作大局，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查制度。增加委托地方執(zhí)法條款，優(yōu)化審查程序，便利經(jīng)營者申報(bào)、提高審查效率，大幅壓縮調(diào)查時(shí)間，增強(qiáng)經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法透明度和可預(yù)期性，降低企業(yè)制度性交易成本，服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)范。原經(jīng)營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，涉及4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件，且部分條款不能適應(yīng)工作需要。起草工作全面貫徹落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神，整合現(xiàn)有分散的規(guī)章和規(guī)范性文件，統(tǒng)一審查規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政提供清晰指引。加強(qiáng)與市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)規(guī)定銜接，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提升市場(chǎng)監(jiān)管的整體效能。
（三）堅(jiān)持問題導(dǎo)向?！斗磯艛喾ā穼?shí)施十二年來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在經(jīng)營者集中審查方面積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些疑難問題形成了符合中國市場(chǎng)環(huán)境特點(diǎn)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的思路和做法。《規(guī)定》注重總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中反映的問題作出針對(duì)性回應(yīng)和解決，進(jìn)一步明確審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，澄清疑問、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性和可操作性，回應(yīng)社會(huì)期待。
（四）堅(jiān)持開門立法。認(rèn)真聽取政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)主體、專家學(xué)者和中外律所等各方意見，充分保障相關(guān)方知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，匯集各方智慧，切實(shí)提高立法質(zhì)量。研究借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，通過國際合作和專題研究，吸收經(jīng)營者集中反壟斷審查的理論研究最新成果，確保制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和前瞻性。
三、起草過程和制度設(shè)計(jì)
2019年10月，市場(chǎng)監(jiān)管總局啟動(dòng)《規(guī)定》起草工作。在整合商務(wù)部《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》《經(jīng)營者集中審查辦法》《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》4部部門規(guī)章及《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡(jiǎn)易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》2部規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，形成《規(guī)定》征求意見稿，于2020年1月7日至2月7日在中國法制信息網(wǎng)和市場(chǎng)監(jiān)管總局官網(wǎng)征求社會(huì)公眾意見，同時(shí)書面征求國務(wù)院反壟斷委員會(huì)成員單位、總局各司局、各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門意見。2020年2月至6月，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、國內(nèi)外企業(yè)、機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所及個(gè)人提交的意見反饋進(jìn)行逐條深入研究論證，對(duì)《規(guī)定》草案反復(fù)修改完善，形成了《規(guī)定》并經(jīng)批準(zhǔn)頒布實(shí)施。
《規(guī)定》著眼于規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查執(zhí)法、促進(jìn)市場(chǎng)主體依法合規(guī)經(jīng)營進(jìn)行制度設(shè)計(jì)?！兑?guī)定》共六十五條，既總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，又注重解決現(xiàn)實(shí)問題，主要圍繞五方面內(nèi)容進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：
（一）增強(qiáng)制度系統(tǒng)性?！兑?guī)定》整合了原有部門規(guī)章和規(guī)范性文件內(nèi)容，梳理了經(jīng)營者集中反壟斷審查的實(shí)體和程序規(guī)定，內(nèi)容涵蓋經(jīng)營者集中申報(bào)、審查、限制性條件的監(jiān)督和實(shí)施、違法實(shí)施經(jīng)營者集中調(diào)查全流程，整合各流程共性內(nèi)容，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，增加總則、法律責(zé)任和附則三章，建立了系統(tǒng)完備的經(jīng)營者集中審查制度，有利于進(jìn)一步完善反壟斷立法體系，也為市場(chǎng)主體依法開展經(jīng)營者集中提供更多便利。
（二）強(qiáng)調(diào)執(zhí)法統(tǒng)一性。在現(xiàn)行反壟斷法律框架下，經(jīng)營者集中審查為中央事權(quán)，由市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)統(tǒng)一執(zhí)法。2018年機(jī)構(gòu)改革以來，市場(chǎng)監(jiān)管總局已就壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)三類行為處理建立普遍授權(quán)的調(diào)查機(jī)制，形成國家和省兩級(jí)執(zhí)法機(jī)制，對(duì)提高反壟斷執(zhí)法效能，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮了重要作用?！兑?guī)定》明確市場(chǎng)監(jiān)管總局可以委托省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查，為今后在有條件的地區(qū)開展委托執(zhí)法試點(diǎn)提供法律依據(jù)，有利于充分調(diào)動(dòng)地方積極性，發(fā)揮地方力量共同做好反壟斷工作，促進(jìn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)縱向深度融合。
（三）提高法律確定性?！兑?guī)定》適應(yīng)實(shí)踐需要，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確經(jīng)營者集中審查制度中的實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括控制權(quán)判斷因素、營業(yè)額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)易案件適用情形、評(píng)估經(jīng)營者集中競(jìng)爭(zhēng)影響和附加限制性條件承諾方案的考慮因素、買方先行等特殊制度的適用情形、義務(wù)人履行義務(wù)的總體要求、受托人的資格要求、剝離買方要求、剝離完成前義務(wù)人的相關(guān)義務(wù)、受托人職責(zé)、違法實(shí)施經(jīng)營者集中的主要情形等，增強(qiáng)了法律的可操作性，既有利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中把握尺度，也有利于市場(chǎng)主體開展合規(guī)工作。
（四）提升程序規(guī)范性?！兑?guī)定》對(duì)經(jīng)營者集中審查中的執(zhí)法程序作了優(yōu)化和細(xì)化，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法透明度，提高執(zhí)法效能，也為經(jīng)營者提供更加清晰的指引，包括增加申報(bào)指導(dǎo)條款；明確審查過程中補(bǔ)充文件、資料的義務(wù)，受托人的選任程序，剝離時(shí)限和程序，限制性條件的變更和解除程序；大幅縮短調(diào)查違法實(shí)施經(jīng)營者集中時(shí)間，細(xì)化違法實(shí)施經(jīng)營者集中的調(diào)查程序要求；明確剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)作為一項(xiàng)新的集中進(jìn)行申報(bào)；理順剝離買方評(píng)估與集中申報(bào)的關(guān)系；對(duì)未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中調(diào)查程序作了原則性規(guī)定等。
（五）強(qiáng)化制度威懾性?！兑?guī)定》以《反壟斷法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律為依據(jù)，專章規(guī)定經(jīng)營者集中申報(bào)、審查、附條件監(jiān)督執(zhí)行和違法實(shí)施集中調(diào)查處理等程序中涉及的法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容，在規(guī)章有權(quán)規(guī)定的法律責(zé)任范圍內(nèi)增加對(duì)個(gè)別行為的行政處罰，強(qiáng)化法律約束，增強(qiáng)法律威懾效果。主要包括規(guī)定申報(bào)人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責(zé)任；對(duì)未按要求履行職責(zé)的受托人增加處以罰款的法律責(zé)任；增加剝離業(yè)務(wù)買方的法律責(zé)任等。
四、主要修訂內(nèi)容
總體看，相較于《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》等4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件的有關(guān)內(nèi)容，《規(guī)定》的主要變化有十個(gè)方面：
（一）強(qiáng)調(diào)平等對(duì)待所有經(jīng)營者。
隨著我國反壟斷執(zhí)法力度的加大，尤其是一些外國企業(yè)成為反壟斷調(diào)查和處罰的對(duì)象，國際上出現(xiàn)了一種聲音，質(zhì)疑中國反壟斷執(zhí)法是專門對(duì)付外國企業(yè)的，即存在所謂的“選擇性執(zhí)法”和通過反壟斷來實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)和投資保護(hù)的問題。與其他兩部反壟斷部門規(guī)章相同，《規(guī)定》在總則第五條明確，“市場(chǎng)監(jiān)管總局開展經(jīng)營者集中反壟斷審查工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待所有經(jīng)營者”。這一規(guī)定既是依法行政的必然要求，也重申和體現(xiàn)了對(duì)待內(nèi)資和外資、國有與民營、大公司與中小企業(yè)一視同仁的執(zhí)法原則，有利于消除外界誤解，增進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各方互信，完善各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境。
（二）委托開展經(jīng)營者集中審查。
依照《反壟斷法》規(guī)定，經(jīng)營者集中審查屬于中央事權(quán)，由市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)執(zhí)法工作，不能像《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位暫行規(guī)定》一樣授權(quán)地方市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查。近年來，經(jīng)營者集中申報(bào)案件數(shù)量逐年增加，2019年審結(jié)案件465件，較2015年增長(zhǎng)40%，中央層面執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政許可法》的規(guī)定，《規(guī)定》明確市場(chǎng)監(jiān)管總局根據(jù)工作需要，可以委托省、自治區(qū)、直轄市市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查，充分調(diào)動(dòng)地方力量共同做好經(jīng)營者集中審查工作，進(jìn)一步形成工作合力，提高審查效率。委托實(shí)施審查，被委托的行政機(jī)關(guān)應(yīng)以市場(chǎng)監(jiān)管總局的名義實(shí)施審查并作出審查決定，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)被委托機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，相關(guān)法律責(zé)任由市場(chǎng)監(jiān)管總局承擔(dān)。《規(guī)定》出臺(tái)后，總局將在部分有條件的地區(qū)開展先行先試，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)營者集中審查執(zhí)法機(jī)制。
（三）明確審查實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)。
《反壟斷法》實(shí)施以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審結(jié)經(jīng)營者集中案件超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批準(zhǔn)48件，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，就審查中的一些重點(diǎn)問題形成了較為清晰的思路。為提高經(jīng)營者集中審查的規(guī)范性和科學(xué)性，并提供更加清晰的指引，《規(guī)定》明確和細(xì)化了經(jīng)營者集中申報(bào)、審查和調(diào)查中涉及的實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)：
一是明確控制權(quán)的判斷因素?？刂茩?quán)是經(jīng)營者集中審查制度的核心概念之一。根據(jù)《反壟斷法》第二十條，經(jīng)營者是否取得對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定影響（以下統(tǒng)稱為控制權(quán)）是判斷一項(xiàng)交易是否構(gòu)成經(jīng)營者集中的標(biāo)準(zhǔn)?！斗磯艛喾ā分械目刂茩?quán)與公司法或者證券法所稱的控制在內(nèi)涵和外延上均有所不同，是指經(jīng)營者對(duì)其他經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或者重大經(jīng)營決策具有或者可能具有決定性影響的權(quán)利或者狀態(tài)，包括直接和間接、單獨(dú)和共同、積極和消極的控制權(quán)，也包括控制的權(quán)利和事實(shí)狀態(tài)。實(shí)踐中，控制權(quán)的情形和形式復(fù)雜多樣?！兑?guī)定》在梳理法律制度、總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，列舉了判斷控制權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括交易目的及計(jì)劃、交易前后股權(quán)結(jié)構(gòu)及變化、股東大會(huì)和董事會(huì)表決事項(xiàng)及表決機(jī)制、高級(jí)管理人員任免機(jī)制、股東和董事間是否存在一致行動(dòng)等特殊關(guān)系、經(jīng)營者之間是否存在重大商業(yè)關(guān)系或合作協(xié)議等。在判斷經(jīng)營者之間是否存在控制關(guān)系時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)上述因素進(jìn)行綜合分析和考慮。
二是明確評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)影響的考慮因素?！斗磯艛喾ā返诙邨l規(guī)定了審查經(jīng)營者集中應(yīng)當(dāng)考慮的六項(xiàng)因素?！兑?guī)定》在《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)營者集中審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確了經(jīng)營者集中競(jìng)爭(zhēng)損害的分析思路，并對(duì)《反壟斷法》規(guī)定的六項(xiàng)考慮因素逐一進(jìn)行細(xì)化。在競(jìng)爭(zhēng)損害的分析思路方面，《規(guī)定》第二十五條體現(xiàn)了經(jīng)營者集中競(jìng)爭(zhēng)損害理論中的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)，即：經(jīng)營者是否通過集中單獨(dú)或共同排除、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，評(píng)估相應(yīng)的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)時(shí)，需要考慮參與集中經(jīng)營者排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的能力、動(dòng)機(jī)和可能性。涉及上下游或關(guān)聯(lián)市場(chǎng)等兩個(gè)以上相關(guān)市場(chǎng)時(shí)，單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)具體表現(xiàn)為經(jīng)營者利用在一個(gè)或者多個(gè)市場(chǎng)的控制力，排除、限制其他市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。在審查經(jīng)營者集中考慮因素方面，《規(guī)定》第二十六條至第三十條對(duì)市場(chǎng)控制力、市場(chǎng)集中度、市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)者福利、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等考慮因素逐項(xiàng)細(xì)化，為評(píng)估經(jīng)營者集中競(jìng)爭(zhēng)影響提供了更加規(guī)范、清晰的指引。需要明確的是，第二十六條至第三十條各條中詳細(xì)列舉了可以用于評(píng)估的具體內(nèi)容，但在審查實(shí)踐中并不是必須評(píng)估每條中的所有內(nèi)容，而是需要根據(jù)個(gè)案實(shí)際情況確定。
三是細(xì)化營業(yè)額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。我國采用經(jīng)營者集中事前申報(bào)制度。經(jīng)營者營業(yè)額的計(jì)算關(guān)系到一項(xiàng)集中是否需要在事前強(qiáng)制申報(bào)，以及未申報(bào)是否需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是經(jīng)營者集中審查制度的重要內(nèi)容。我們?cè)诳偨Y(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、借鑒歐盟等其他司法轄區(qū)規(guī)定、吸收總局相關(guān)司局及公眾意見的基礎(chǔ)上，對(duì)營業(yè)額的計(jì)算方式進(jìn)行了整合和優(yōu)化，進(jìn)一步明確經(jīng)營者營業(yè)額應(yīng)當(dāng)包含申報(bào)時(shí)與經(jīng)營者有控制關(guān)系的所有經(jīng)營者。同時(shí)，金融業(yè)經(jīng)營者營業(yè)額的計(jì)算，按照《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報(bào)營業(yè)額計(jì)算辦法》執(zhí)行。
（四）完善審查程序性規(guī)定。
一是明確申報(bào)義務(wù)人范圍。申報(bào)義務(wù)人的范圍關(guān)系到經(jīng)營者是否需要因未依法申報(bào)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。現(xiàn)行制度中雖然有申報(bào)義務(wù)人概念，但未對(duì)申報(bào)義務(wù)人的具體范圍作明確規(guī)定。為進(jìn)一步厘清概念、明確權(quán)責(zé)，《規(guī)定》明確申報(bào)義務(wù)人范圍，即通過合并方式實(shí)施的經(jīng)營者集中，合并各方均為申報(bào)義務(wù)人；其他情形的經(jīng)營者集中，取得控制權(quán)或者能夠施加決定性影響的經(jīng)營者為申報(bào)義務(wù)人。一項(xiàng)集中有多個(gè)申報(bào)義務(wù)人的，可以委托一個(gè)申報(bào)義務(wù)人申報(bào)，但是被委托的申報(bào)義務(wù)人未申報(bào)的，其他申報(bào)義務(wù)人不能免除申報(bào)義務(wù)。
二是明確簡(jiǎn)易案件適用情形?！斗磯艛喾ā穼?shí)施以來審結(jié)的經(jīng)營者集中案件中，簡(jiǎn)易案件的數(shù)量約占80%。為進(jìn)一步提高經(jīng)營者集中反壟斷審查效率，減輕申報(bào)人經(jīng)營者集中申報(bào)負(fù)擔(dān)，《規(guī)定》在總結(jié)簡(jiǎn)易案件申報(bào)和審查實(shí)踐的基礎(chǔ)上，完善了經(jīng)營者集中簡(jiǎn)易案件的適用情形，進(jìn)一步明晰了簡(jiǎn)易案件適用及除外情形，為申報(bào)人提供更加明確的指導(dǎo)。例如：《規(guī)定》第十七條第（一）項(xiàng)將橫向、縱向、混合集中情形下的市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)歸入同一項(xiàng)，明確適用簡(jiǎn)易案件程序須同時(shí)滿足3種市場(chǎng)份額情形；第十八條第（一）項(xiàng)增加了“市場(chǎng)份額之和大于百分之十五”的限定條件，明確共同控制變單獨(dú)控制的橫向集中須同時(shí)滿足橫向集中的市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)，否則不視為簡(jiǎn)易案件。需要說明的是，《規(guī)定》生效后，《關(guān)于經(jīng)營者集中簡(jiǎn)易案件申報(bào)的指導(dǎo)意見（試行）》仍然有效，申報(bào)人可以繼續(xù)根據(jù)該指導(dǎo)意見提交申報(bào)文件、資料，履行有關(guān)申報(bào)義務(wù)。
三是完善限制性條件監(jiān)督執(zhí)行的流程?！蛾P(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》共7章32條，內(nèi)容較為繁雜?！兑?guī)定》對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了整合與簡(jiǎn)化，對(duì)履行義務(wù)的總體性要求及監(jiān)督執(zhí)行方式、受托人選任程序及要求、剝離時(shí)限及買方要求、受托人職責(zé)、限制性條件變更和解除等進(jìn)行了重新梳理和整合，進(jìn)一步簡(jiǎn)化語言表述，增強(qiáng)規(guī)定的邏輯性和可操作性。
四是進(jìn)一步明確剝離和集中申報(bào)程序的銜接?！兑?guī)定》第四十一條規(guī)定，在限制性條件的執(zhí)行過程中，剝離買方和相關(guān)協(xié)議均應(yīng)事先獲得市場(chǎng)監(jiān)管總局批準(zhǔn)。同時(shí)，買方購買剝離業(yè)務(wù)也可能達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，需要依法進(jìn)行經(jīng)營者集中申報(bào)。盡管限制性條件監(jiān)督執(zhí)行和經(jīng)營者集中審查的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是市場(chǎng)監(jiān)管總局，但上述兩個(gè)程序?qū)徍藘?nèi)容不同，相互獨(dú)立，不能相互替代?！兑?guī)定》第四十二條進(jìn)一步明確剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)作為一項(xiàng)新的集中進(jìn)行申報(bào)，理順剝離買方評(píng)估與集中申報(bào)的關(guān)系，并確保剝離不會(huì)帶來新的競(jìng)爭(zhēng)問題。
（五）完善變更或解除限制性條件的規(guī)定。
對(duì)于附加限制性條件案件而言，條件的期限和解除方式直接影響義務(wù)人實(shí)際履行義務(wù)的時(shí)間以及限制性條件到期后義務(wù)人的經(jīng)營和業(yè)務(wù)安排等，是限制性條件的關(guān)鍵部分，也是義務(wù)人和執(zhí)法機(jī)構(gòu)磋商的重點(diǎn)?！兑?guī)定》第四十六條明確了審查決定應(yīng)規(guī)定附加限制性條件的期限，并對(duì)解除限制性條件的四類情形分別作出規(guī)定，有利于進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法和指引經(jīng)營者守法。
四類解除情形在對(duì)義務(wù)人的要求、解除程序、審查重點(diǎn)等方面有所不同。期限屆滿自動(dòng)解除和義務(wù)履行完成自動(dòng)解除需經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局核查確認(rèn)，相關(guān)期限還可能因義務(wù)人存在違反審查決定情形延長(zhǎng)。對(duì)于期限屆滿評(píng)估解除和決定生效期間變更或解除，市場(chǎng)監(jiān)管總局需進(jìn)行評(píng)估并決定是否解除。評(píng)估期間，義務(wù)人仍需履行相關(guān)限制性條件。在評(píng)估中，市場(chǎng)監(jiān)管總局主要考慮集中交易方是否發(fā)生重大變化、相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況是否發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化、實(shí)施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場(chǎng)監(jiān)管總局決定解除限制性條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布?！兑?guī)定》對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以明確，進(jìn)一步提高了程序透明度和義務(wù)人可預(yù)期性。
（六）規(guī)范受托人工作制度。
《規(guī)定》在梳理整合原有規(guī)定并總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立了較為完善的受托人工作制度。
一是規(guī)范受托人選任。《規(guī)定》要求在審查決定中明確，相關(guān)限制性條件由總局自行監(jiān)督還是通過受托人監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律的確定性和執(zhí)法透明度。附加限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行需要多個(gè)行業(yè)的綜合知識(shí)以及大量時(shí)間人力的持續(xù)投入。由于執(zhí)法資源有限，通過委任具備專業(yè)能力的受托人作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以確保審查決定得到全面落實(shí)。實(shí)踐中，通過受托人對(duì)義務(wù)人進(jìn)行監(jiān)督，是附加限制性條件案件最主要的監(jiān)督執(zhí)行方式。截至2020年8月，市場(chǎng)監(jiān)管總局附加限制性條件批準(zhǔn)的48起案件中有40起委任了受托人。
二是提高受托人標(biāo)準(zhǔn)。將受托人過往履職情況作為評(píng)估其是否符合要求的考慮因素之一，曾因監(jiān)督不力、不履行監(jiān)督職責(zé)等受到處罰的，將在五年內(nèi)喪失受托人提名資格。市場(chǎng)監(jiān)管總局從獨(dú)立性、能力及資質(zhì)、過往監(jiān)督表現(xiàn)等方面評(píng)估確定受托人，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)督效果。
三是明確受托人義務(wù)。受托人應(yīng)當(dāng)勤勉、盡職地履行職責(zé)。監(jiān)督受托人負(fù)責(zé)監(jiān)督義務(wù)人履行義務(wù)、評(píng)估買方人選和出售協(xié)議、監(jiān)督出售協(xié)議的執(zhí)行、協(xié)調(diào)剝離義務(wù)人與潛在買方就剝離事項(xiàng)產(chǎn)生的爭(zhēng)議等，并定期向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交監(jiān)督報(bào)告；未經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管總局同意，監(jiān)督受托人不得披露其在履行職責(zé)過程中向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交的各種報(bào)告及相關(guān)信息。剝離受托人有權(quán)以無底價(jià)方式出售剝離業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)為剝離業(yè)務(wù)找到買方并達(dá)成出售協(xié)議。
（七）明確違法實(shí)施集中的主要情形。
《反壟斷法》第二十一條規(guī)定了未申報(bào)不得實(shí)施集中的情形，第四十八條統(tǒng)一規(guī)定了違法實(shí)施集中的法律責(zé)任，《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》也有相應(yīng)規(guī)定。但從字面含義看，“未依法申報(bào)”的表述無法涵蓋所有違法實(shí)施集中情形。實(shí)踐中，違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件包括多種情形，例如，經(jīng)營者申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的，如新希望投資集團(tuán)有限公司收購興源環(huán)境科技股份有限公司股權(quán)案；商談期間實(shí)施的，如復(fù)星醫(yī)藥收購二葉制藥案；違反審查決定的，如西部數(shù)據(jù)違反公告義務(wù)行為等。同時(shí)，對(duì)于違反審查決定案件，《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》僅規(guī)定了法律責(zé)任，未明確具體調(diào)查程序?！兑?guī)定》對(duì)違法實(shí)施集中的主要類型進(jìn)行列舉，首次在立法上明確違法實(shí)施經(jīng)營者集中主要包括未依法申報(bào)、申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施以及違反審查決定三種情形，不僅能夠規(guī)范立法表述，避免爭(zhēng)議，同時(shí)明確了對(duì)違法實(shí)施集中案件進(jìn)行調(diào)查的法律依據(jù)，統(tǒng)一執(zhí)法程序，有利于進(jìn)一步完善法律規(guī)定，增強(qiáng)規(guī)范性和指導(dǎo)性。
（八）大幅壓縮違法實(shí)施集中調(diào)查時(shí)間。
近年來，市場(chǎng)監(jiān)管總局不斷加大違法實(shí)施集中查處力度，進(jìn)一步提升執(zhí)法效率。2019年，對(duì)18起違法實(shí)施集中案件23家企業(yè)作出處罰決定，同比增長(zhǎng)20%，占《反壟斷法》實(shí)施以來違法實(shí)施集中處罰案件總數(shù)的35%；合計(jì)處罰金額725萬元人民幣，同比增長(zhǎng)24%，案件的平均調(diào)查時(shí)間同比縮短8%，案件材料審核效率、調(diào)查程序和處罰程序銜接、與相關(guān)方溝通等方面明顯優(yōu)化。隨著競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的深入開展和經(jīng)營者集中的積極執(zhí)法，市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的競(jìng)爭(zhēng)法律意識(shí)不斷提高，經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營意識(shí)顯著增強(qiáng)。2018年以來查處的違法實(shí)施集中案件中，22起案件系經(jīng)營者主動(dòng)報(bào)告涉嫌違法行為，占比高達(dá)55%?！兑?guī)定》將調(diào)查違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件的初步調(diào)查時(shí)間從60日減少為30日，進(jìn)一步調(diào)查時(shí)間從180日減少為120日，大幅壓縮調(diào)查時(shí)間，將進(jìn)一步提高案件調(diào)查效率，增加經(jīng)營者對(duì)交易的可預(yù)期性，降低交易成本，減少法律風(fēng)險(xiǎn)，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
（九）強(qiáng)化法律責(zé)任。
一是規(guī)定申報(bào)人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責(zé)任。在當(dāng)前的執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)營者集中申報(bào)材料質(zhì)量參差不齊，執(zhí)法人員往往需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力與申報(bào)人進(jìn)行溝通，核實(shí)數(shù)據(jù)。為提高申報(bào)材料水平和審查質(zhì)量，節(jié)約執(zhí)法資源，《規(guī)定》規(guī)定申報(bào)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申報(bào)文件、資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，同時(shí)明確申報(bào)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)經(jīng)營者集中申報(bào)不予立案或者撤銷立案，并可以依照《反壟斷法》第五十二條的規(guī)定予以處罰。
二是增加受托人法律責(zé)任。受托人承擔(dān)的監(jiān)督工作專業(yè)性強(qiáng)，復(fù)雜程度高，對(duì)限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行具有非常重要的作用。一方面，受托人的監(jiān)督情況是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷義務(wù)人是否按照審查決定要求履行義務(wù)的依據(jù)；另一方面，受托人由義務(wù)人支付報(bào)酬，其監(jiān)督工作需要得到義務(wù)人的配合，也會(huì)對(duì)義務(wù)人生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生較大影響。因此，受托人是否勤勉盡職地開展監(jiān)督工作，提供的信息是否真實(shí)、準(zhǔn)確、全面，將直接影響限制性條件的有效執(zhí)行。對(duì)于違反義務(wù)的受托人，原規(guī)章僅規(guī)定了責(zé)令改正的法律責(zé)任，市場(chǎng)監(jiān)管總局在管理受托人過程中面臨威懾不足的問題?！兑?guī)定》增加對(duì)受托人的罰款，并規(guī)定受到處罰后5年內(nèi)不得擔(dān)任受托人，有利于進(jìn)一步嚴(yán)肅受托人履職要求，維護(hù)審查決定權(quán)威，充分保障監(jiān)督執(zhí)行效果。
三是增加剝離業(yè)務(wù)買方的法律責(zé)任。剝離業(yè)務(wù)買方雖然不是審查決定的義務(wù)人，但剝離的完成離不開買方的積極配合。在買方適格性審查、簽訂出售協(xié)議、剝離轉(zhuǎn)移等階段，不僅剝離義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)，買方也需要積極配合，才能確保剝離及時(shí)有效完成。此前，《反壟斷法》及相關(guān)配套規(guī)定均未對(duì)剝離買方的法律責(zé)任加以規(guī)定，無法對(duì)剝離業(yè)務(wù)買方加以約束?！兑?guī)定》明確剝離業(yè)務(wù)買方未按規(guī)定履行義務(wù)，影響限制性條件實(shí)施的，由市場(chǎng)監(jiān)管總局責(zé)令改正，并可以處三萬元以下的罰款，有利于確保剝離按期完成。
（十）明確未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的調(diào)查程序。
《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條規(guī)定，經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。該條賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的職責(zé)，但未對(duì)調(diào)查程序、調(diào)查時(shí)限、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，無法滿足調(diào)查工作需要。由于我國采用營業(yè)額作為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，一些經(jīng)營者因商業(yè)模式、前期投入、發(fā)展階段等因素導(dǎo)致營業(yè)額不高，但其參與的經(jīng)營者集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生較大影響，需要對(duì)集中進(jìn)行審慎的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。該條作為經(jīng)營者集中事前強(qiáng)制申報(bào)制度的補(bǔ)充，一方面將未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營者集中納入執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄范圍；另一方面也對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)加以約束，規(guī)定僅在“按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)才將對(duì)其進(jìn)行調(diào)查。為有效落實(shí)行政法規(guī)的規(guī)定，《規(guī)定》明確，對(duì)未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營者集中，依照本規(guī)定收集事實(shí)和證據(jù)，并進(jìn)行調(diào)查，增強(qiáng)了法律規(guī)定的可操作性，進(jìn)一步完善了經(jīng)營者集中審查法律制度，有利于維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。
五、銜接與發(fā)展
經(jīng)營者集中審查既是反壟斷執(zhí)法的組成部分，也是市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法體系的重要環(huán)節(jié)。《規(guī)定》作為部門規(guī)章，既注重與市場(chǎng)監(jiān)管其他部門規(guī)章的銜接和協(xié)調(diào)，也注重與其他反壟斷制度共同發(fā)揮合力，并在未來的執(zhí)法實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。
（一）與市場(chǎng)監(jiān)管總局其他程序性規(guī)章保持銜接?！兑?guī)定》依照《反壟斷法》制定，應(yīng)與《反壟斷法》規(guī)定的程序保持一致；《反壟斷法》沒有規(guī)定的，應(yīng)符合《行政許可法》《行政處罰法》等法律中關(guān)于行政程序的要求；對(duì)不存在特殊性的事項(xiàng)，包括聽證和送達(dá)程序，依照市場(chǎng)監(jiān)管總局的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行?！兑?guī)定》在附則中明確規(guī)定，審查和調(diào)查過程中的聽證程序依照《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》執(zhí)行；對(duì)于需要送達(dá)經(jīng)營者的書面文件，送達(dá)方式參照《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》執(zhí)行。
（二）與經(jīng)營者集中審查相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范保持銜接?！兑?guī)定》對(duì)申報(bào)、審查的主要內(nèi)容作出明確規(guī)定，是經(jīng)營者集中審查制度的核心?！兑?guī)定》出臺(tái)后，《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》等部門規(guī)章將由商務(wù)部及時(shí)廢止，但《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見（試行）》《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)文件資料的指導(dǎo)意見》《經(jīng)營者集中反壟斷審查辦事指南》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡(jiǎn)易案件申報(bào)的指導(dǎo)意見（試行）》等指導(dǎo)性規(guī)范仍然有效。對(duì)于一些不宜在部門規(guī)章中規(guī)定過細(xì)的內(nèi)容，例如營業(yè)額計(jì)算方法、申報(bào)文件資料具體要求、申報(bào)前商談、立案及撤銷立案、可以申請(qǐng)撤回申報(bào)的具體情形、簡(jiǎn)易案件公示等內(nèi)容，相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范有明確規(guī)定。這些指導(dǎo)性規(guī)范與《經(jīng)營者集中反壟斷審查申報(bào)表》《經(jīng)營者集中簡(jiǎn)易案件反壟斷審查申報(bào)表》《經(jīng)營者集中簡(jiǎn)易案件公示表》等文件共同構(gòu)成了經(jīng)營者集中審查制度的整體框架，確保了法律制度的可操作性以及經(jīng)營者集中審查實(shí)踐的延續(xù)性。
（三）與國務(wù)院反壟斷委員會(huì)指南保持銜接?！兑?guī)定》作為經(jīng)營者集中審查的部門規(guī)章，明確規(guī)定了經(jīng)營者集中申報(bào)、審查、附加限制性條件監(jiān)督執(zhí)行、調(diào)查違法實(shí)施集中等程序中的一般性制度。國務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》對(duì)特定行業(yè)和領(lǐng)域中的經(jīng)營者集中作出細(xì)化，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了更加明確的指引?！兑?guī)定》在執(zhí)行中應(yīng)與上述指南保持良好銜接，更好地保障制度落地和有效實(shí)施。
徒法不足以自行，法律的生命在于實(shí)施?！兑?guī)定》是在整合多部部門規(guī)章和規(guī)范性文件、總結(jié)經(jīng)營者集中審查執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、合理借鑒其他司法轄區(qū)先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上制定的第一部完整、系統(tǒng)的經(jīng)營者集中審查部門規(guī)章。目前，《反壟斷法》正在修訂過程中，經(jīng)營者集中審查制度也將進(jìn)一步優(yōu)化和完善。隨著《反壟斷法》的修訂完善和執(zhí)法實(shí)踐的不斷發(fā)展，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)修改完善《規(guī)定》，更好地規(guī)范和指導(dǎo)經(jīng)營者集中審查工作，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。