中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模估算與結(jié)構(gòu)分析

中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模估算與結(jié)構(gòu)分析

作者：張軍，復(fù)旦大學(xué)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心教授；

馬欣榕，復(fù)旦大學(xué)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心研究助理；

劉志闊，復(fù)旦大學(xué)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心教授。

來(lái)源：學(xué)人Scholar

時(shí)間：2025年10月8日

原文鏈接：https://mp.weixin.qq.com/s/9w1UAlrmdoZQAL3HarVjwg

本文基于多份統(tǒng)計(jì)資料，估算了近年來(lái)我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)模演變、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間分布特征。研究發(fā)現(xiàn)：第一，供養(yǎng)人員整體規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，但增速放緩；第二，離退休人員占比快速上升，編內(nèi)人員規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，編外人員顯著擴(kuò)張，主要集中于縣區(qū)級(jí)及以下；第三，盡管人口持續(xù)呈現(xiàn)跨地區(qū)集聚流動(dòng)趨勢(shì)，供養(yǎng)人員配置調(diào)整卻相對(duì)滯后，導(dǎo)致空間上的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。因此，財(cái)政供養(yǎng)改革應(yīng)注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化與區(qū)域協(xié)調(diào)，避免簡(jiǎn)單統(tǒng)一的政策安排。

文章來(lái)源：張軍、馬欣榕、劉志闊：《中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模估算與結(jié)構(gòu)分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2025年第4期，此處轉(zhuǎn)載自“政治學(xué)人”公眾號(hào)

一、引言   

在收入增速持續(xù)放緩和債務(wù)約束趨緊的背景下，推進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性改革已成為提升資源配置效率和實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必然要求。其中，人員經(jīng)費(fèi)的控制尤為關(guān)鍵，2022年其支出占全國(guó)一般公共預(yù)算總支出比例達(dá)到27%，呈現(xiàn)出占比高、增速快、剛性強(qiáng)的典型特征。因此，管控和優(yōu)化財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，已成為增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性的核心環(huán)節(jié)。在政策實(shí)踐中，中央多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控和壓減人員編制，明確提出財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增；中西部多地也已啟動(dòng)人口小縣機(jī)構(gòu)編制改革試點(diǎn)。

然而，當(dāng)前關(guān)于財(cái)政供養(yǎng)人員的學(xué)術(shù)與政策討論中，仍普遍缺乏對(duì)其規(guī)模的全面測(cè)算和特征事實(shí)分析。在2009年以前，財(cái)政部曾披露地方財(cái)政供養(yǎng)人員的具體規(guī)模，但隨著公開(kāi)數(shù)據(jù)的缺失，后續(xù)研究大多基于有限的調(diào)查數(shù)據(jù)，難以全面反映財(cái)政供養(yǎng)人員的真實(shí)規(guī)模與分布情況，也無(wú)法準(zhǔn)確把握該群體對(duì)財(cái)政支出的具體影響。因此，深入分析近年來(lái)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)于全面理解和解決財(cái)政供養(yǎng)人員的改革問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過(guò)系統(tǒng)梳理多份官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，填補(bǔ)了2009年以后財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)和分析的空白，旨在為這一問(wèn)題的研究提供更為精準(zhǔn)的實(shí)證基礎(chǔ)。

早期研究普遍認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員存在冗余，精簡(jiǎn)規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革仍存在較大空間。公共部門(mén)人員規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在“倒U”形的關(guān)系，過(guò)大規(guī)模的公共就業(yè)不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還可能對(duì)私人部門(mén)就業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)；我國(guó)龐大的供養(yǎng)人員規(guī)模在加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，尚未與國(guó)家能力提升形成良性互動(dòng)。也有研究認(rèn)為，我國(guó)的供養(yǎng)人員并非絕對(duì)規(guī)模的過(guò)大，而是結(jié)構(gòu)不合理帶來(lái)的過(guò)剩。

從結(jié)構(gòu)上看，程文浩和盧大鵬指出，2006年以前我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模增長(zhǎng)并非源于公職人員的增加，而是來(lái)自離退休人員的上升。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)關(guān)注嚴(yán)控編制，大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府通過(guò)編制內(nèi)外崗位轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)“裁員”，導(dǎo)致編外人員規(guī)模未得到有效控制。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革還呈現(xiàn)出“上緊下松”的特征，供養(yǎng)人員主要集中在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，往往占全省或全市全部供養(yǎng)人員的七到八成。此外，從區(qū)域分布看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)公共就業(yè)往往系統(tǒng)性偏高；我國(guó)人口小縣供養(yǎng)人員普遍失衡，且主要依靠轉(zhuǎn)移支付供養(yǎng)。

現(xiàn)有研究是認(rèn)識(shí)我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員問(wèn)題的重要起點(diǎn)，但受限于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性，尚難以系統(tǒng)、全面地揭示近年來(lái)規(guī)模的變化趨勢(shì)及其具體分布。為此，本文在已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模進(jìn)行估算，為確保研究的嚴(yán)謹(jǐn)性與透明度，估算遵循以下核心原則：首先，嚴(yán)格采用官方公開(kāi)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為分析基礎(chǔ)，并完整披露計(jì)算步驟，保障研究結(jié)果的可信性和結(jié)果的可驗(yàn)證性；其次，確保數(shù)據(jù)口徑的一致性和連續(xù)性，盡量避免統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整對(duì)趨勢(shì)分析造成的偏差；最后，當(dāng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在間斷或缺失時(shí)，采用合理的插值方法，以保持時(shí)序分析的連續(xù)平滑和分析的完整性。

本文的主要發(fā)現(xiàn)如下：（1）在總體規(guī)模上，近年來(lái)我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)模仍呈上升趨勢(shì)，2020年達(dá)到6846萬(wàn)人；財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘谋戎貜?004年的4.01%提高到2020年的4.85%，在職供養(yǎng)人員占就業(yè)人數(shù)的比重上升到5.54%。（2）在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)模增長(zhǎng)主要源于離退休人員與編外人員的數(shù)量增加，并且層級(jí)上聚集于基層政府。（3）在空間分布上，不同地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員占常住人口的比例呈現(xiàn)出顯著的異質(zhì)性，表現(xiàn)為人口凈流出地區(qū)占比偏高，而人口凈流入地區(qū)配比緊張，這種空間錯(cuò)配現(xiàn)象凸顯出財(cái)政供養(yǎng)人員的改革應(yīng)充分考慮不同地區(qū)的差異性特點(diǎn)。

本文有以下兩方面的貢獻(xiàn)：第一，本文基于多個(gè)來(lái)源的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，厘清了我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的具體口徑，形成了一份較為可靠、定義清晰和估算透明的統(tǒng)計(jì)資料，填補(bǔ)了現(xiàn)有文獻(xiàn)中該基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的空白，也為學(xué)術(shù)研究與政策討論提供了基本的特征事實(shí)；第二，既有研究與政策討論主要聚焦于財(cái)政供養(yǎng)人員的總量規(guī)模，本文通過(guò)細(xì)分內(nèi)部結(jié)構(gòu)和分布特征，揭示出財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模增長(zhǎng)的具體來(lái)源，以及潛在的供養(yǎng)人員空間配置不均衡現(xiàn)象，為政策設(shè)計(jì)提供更具針對(duì)性的改革參考。

二、估算的口徑和數(shù)據(jù)   

明確財(cái)政供養(yǎng)人員的定義與統(tǒng)計(jì)口徑是開(kāi)展估算的必要前提，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于財(cái)政供養(yǎng)人員范疇的界定存在一定差異。本部分將首先對(duì)已有文獻(xiàn)中度量財(cái)政供養(yǎng)人員的口徑、定義及其數(shù)據(jù)來(lái)源進(jìn)行相應(yīng)的梳理，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步介紹本文估算的數(shù)據(jù)來(lái)源。

（一）已有研究的口徑定義與數(shù)據(jù)來(lái)源

中央編辦政策法規(guī)司組織編寫(xiě)的《機(jī)構(gòu)編制工作用語(yǔ)釋義》中定義：財(cái)政供養(yǎng)人員在狹義上指“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編制內(nèi)的工作人員和編內(nèi)離退休人員”；廣義上則指“工資福利列入政府財(cái)政預(yù)算范圍的人員”，即除狹義定義中的人員外，還包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位臨時(shí)聘用的人員，以及其他由公共財(cái)政支付工資福利的人員。現(xiàn)有文獻(xiàn)當(dāng)中較多采用廣義口徑，即關(guān)注人員工資是否由財(cái)政來(lái)支付，而不區(qū)分是否具有編制。也有文獻(xiàn)提出了不同的口徑，如認(rèn)為我國(guó)早期的財(cái)政供養(yǎng)人員還包括相當(dāng)數(shù)目的國(guó)有企業(yè)職工；或是將單位自收自支人員也納入供養(yǎng)人員規(guī)模的考量，強(qiáng)調(diào)人員的工作單位是否是公共部門(mén)，而不關(guān)注收入來(lái)源是否為財(cái)政支付。

附表A1梳理了涉及中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)的主流文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究數(shù)據(jù)來(lái)源和口徑集中為兩類(lèi)：一類(lèi)是財(cái)政部2009年以前公布的統(tǒng)計(jì)資料，包括《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》和《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，分別列示了省級(jí)和縣級(jí)層面的財(cái)政預(yù)算撥款開(kāi)支人數(shù)，該口徑強(qiáng)調(diào)人員經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，與廣義口徑下的財(cái)政供養(yǎng)人員一致。然而，由于數(shù)據(jù)時(shí)段的限制，相關(guān)研究大多局限于分析早期情況，難以反映近十余年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所產(chǎn)生的新特征，制約了對(duì)當(dāng)前政策制定的現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值。另一類(lèi)研究使用了《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織”行業(yè)城鎮(zhèn)就業(yè)人員作為財(cái)政供養(yǎng)人員的代理變量。盡管該數(shù)據(jù)可持續(xù)更新至2023年，但統(tǒng)計(jì)口徑主要為機(jī)關(guān)單位人員，遠(yuǎn)窄于實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人員，不適宜在總量上反映財(cái)政供養(yǎng)人員的整體規(guī)模和特征。以2009年為例，當(dāng)年財(cái)政部《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》顯示我國(guó)地方財(cái)政供養(yǎng)人員共5392.6萬(wàn)人，而《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》當(dāng)中相應(yīng)的就業(yè)人數(shù)僅為1394.3萬(wàn)人，兩者相差近四倍?，F(xiàn)有供養(yǎng)人員的直接統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在時(shí)間或口徑上存在的局限，凸顯了對(duì)2009年以后財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模進(jìn)行估算的必要性。

（二）本文的數(shù)據(jù)選擇

為了估算近年來(lái)我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，本文搜集了各類(lèi)官方統(tǒng)計(jì)資料中的相關(guān)指標(biāo)，并梳理其定義的范圍，表1簡(jiǎn)略說(shuō)明了本文估算中主要利用的變量口徑與數(shù)據(jù)來(lái)源，附錄Ⅰ中包含了詳細(xì)的原始數(shù)據(jù)。本文從結(jié)構(gòu)上對(duì)供養(yǎng)人員進(jìn)行拆分并逐一估算，具體來(lái)說(shuō)，本文將財(cái)政供養(yǎng)人員區(qū)分為在職人員和離退休人員兩類(lèi)，在職人員內(nèi)部又進(jìn)一步拆分為編內(nèi)人員和編外人員。

本文估算的關(guān)鍵數(shù)據(jù)來(lái)源是財(cái)政部《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》中披露的全國(guó)預(yù)算單位“機(jī)構(gòu)及人員情況表”，目前尚未發(fā)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)此進(jìn)行整理，其涵蓋范圍為2000-2018年。以2018年的數(shù)據(jù)為例，機(jī)構(gòu)人員情況表中的匯編范圍為全國(guó)73.41萬(wàn)戶(hù)預(yù)算單位，包括編內(nèi)在職人員、離退休人員、其他人員和遺屬人員。其中，編內(nèi)在職人員中，又可以進(jìn)行行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、財(cái)政供養(yǎng)與經(jīng)費(fèi)自理的區(qū)分；其他人員指工人和長(zhǎng)聘人員，與遺屬共同構(gòu)成編外人員，其他人員在2011-2013年存在數(shù)據(jù)缺失，本文對(duì)其進(jìn)行了均值插補(bǔ)。

《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》中報(bào)告的財(cái)政供養(yǎng)離退休人員，并不等同于我國(guó)全部的編內(nèi)離退休人員，主要原因在于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編內(nèi)人員的養(yǎng)老金經(jīng)歷了由財(cái)政轉(zhuǎn)向養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)的過(guò)程。自1994年起，多地陸續(xù)開(kāi)展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的試點(diǎn)，直至2015年改革正式在全國(guó)鋪開(kāi)，并到2024年正式完成過(guò)渡，所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員全部納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。與之相對(duì)應(yīng)的，《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》中的財(cái)政供養(yǎng)離退休人員規(guī)模在2015年出現(xiàn)了較大幅度的下降，而《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的機(jī)關(guān)事業(yè)單位城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)在2015年后陡增。為了保持改革前后財(cái)政供養(yǎng)人員的口徑統(tǒng)一和數(shù)據(jù)平滑，本文對(duì)離退休人員的估算使用了財(cái)政供養(yǎng)離退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)離退休參保人員之和。

一般而言，截止于2009年的《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》被視作研究我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模最可靠的重要官方依據(jù)。為更加明晰本文核心使用的《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)的口徑與可靠性，附錄Ⅱ?qū)⑦@兩份數(shù)據(jù)進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)在地方財(cái)政供養(yǎng)人員的口徑下，二者高度吻合，保持了口徑的一致與數(shù)值的連續(xù)。在此基礎(chǔ)上，本文相比《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》的統(tǒng)計(jì)口徑，進(jìn)一步補(bǔ)充了中央財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)據(jù)，以更加完整地揭示我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的總體規(guī)模。

此外，本文還利用《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)人員作為在職人員數(shù)據(jù)的補(bǔ)充，其口徑并未區(qū)分人員是否為財(cái)政供養(yǎng)，可能包含了機(jī)關(guān)事業(yè)單位自收自支的就業(yè)人員。2019年后，我們利用該變量增長(zhǎng)速度對(duì)其他口徑的在職人員缺失數(shù)據(jù)進(jìn)行線(xiàn)性外推。另外，本文還使用了2010年第六次全國(guó)人口普查與2020年第七次全國(guó)人口普查中的就業(yè)行業(yè)信息，以考察供養(yǎng)人員在地區(qū)層面的分布情況。

三、我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的總體規(guī)模   

本部分對(duì)我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)模進(jìn)行了估算。具體地，我們將區(qū)分在職人員和離退休人員分別進(jìn)行估計(jì)，并基于其中在職人員范圍的不同，構(gòu)成中間、最小、最大三個(gè)口徑的估算：第一，中間口徑，作為本文核心估算結(jié)果，在職人員口徑為《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》中的編內(nèi)與編外在職人員之和；第二，最小口徑，根據(jù)《機(jī)構(gòu)編制工作用語(yǔ)釋義》的狹義定義，我們剔除了中間口徑中的編外人員，僅用《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》中的編內(nèi)在職人員度量在職人員規(guī)模；第三，最大口徑，我們以所有在機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)的人員數(shù)量衡量在職人員規(guī)模，這個(gè)口徑不但包含了編內(nèi)、編外人員，還存在自收自支機(jī)關(guān)事業(yè)單位的就業(yè)人員，該數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。離退休人員規(guī)模的估計(jì)策略如上部分所述，為《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》財(cái)政供養(yǎng)離退休人員數(shù)與《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》中機(jī)關(guān)事業(yè)單位城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)離退休參保人員數(shù)之和。表2具體展示了三個(gè)口徑中規(guī)模差異的來(lái)源，各口徑在離退休人員的規(guī)模上并不存在差異。本文的估算如式（1）所示：

我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的估算結(jié)果如圖1和表3所示。從絕對(duì)數(shù)量來(lái)看，各個(gè)口徑的數(shù)據(jù)都顯示，近年來(lái)中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員仍呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2004年到2020年間，以中間口徑度量的我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員從5212萬(wàn)人增加到6846萬(wàn)人。盡管2013年政府機(jī)構(gòu)改革后，財(cái)政供養(yǎng)人員增速有所放緩，但就其“供養(yǎng)人員只減不增”的目標(biāo)而言，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的上升趨勢(shì)仍未被徹底抑制。從相對(duì)規(guī)模上看，2020年我國(guó)以財(cái)政供養(yǎng)人員占常住人口的比例衡量的“供養(yǎng)率”已上升到4.85%，即平均而言，每百人中有近5人為財(cái)政供養(yǎng)人員；其中，在職人員占就業(yè)總?cè)丝诘谋戎匾矎?.04%上升到5.54%，意味著越來(lái)越多的就業(yè)人員集中在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，由財(cái)政資金支付薪酬。

四、供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)與分布的特征事實(shí)   

我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模持續(xù)上漲的同時(shí)，也存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異。為了厘清財(cái)政供養(yǎng)人員擴(kuò)張的具體來(lái)源，本部分進(jìn)一步將財(cái)政供養(yǎng)人員從在職狀態(tài)、編制內(nèi)外、層級(jí)結(jié)構(gòu)三方面細(xì)分進(jìn)行討論，并從空間分布上關(guān)注財(cái)政供養(yǎng)人員與常住人口規(guī)模分布的匹配性。

（一）在職狀態(tài)

我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的一個(gè)重要特征是，其規(guī)模上升很大程度上來(lái)自離退休人員的增加。如圖2中折線(xiàn)所示，2020年，我國(guó)供養(yǎng)人員中近四成并非在職人員，離退休人數(shù)已從2004年的1468萬(wàn)人增長(zhǎng)到2687萬(wàn)人。離退休人員在財(cái)政供養(yǎng)人員中比重的上升與我國(guó)整體的人口年齡結(jié)構(gòu)變化密切相關(guān)，隨著老齡化程度的加深和人均壽命的延長(zhǎng)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的離退休人員規(guī)模不斷膨脹，給公共財(cái)政帶來(lái)的壓力日益加重。

2015年以來(lái)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革逐步將離退休人員的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，緩解了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)工作人員實(shí)行不同退休養(yǎng)老金制度的“雙軌制”帶來(lái)的財(cái)政壓力與社會(huì)矛盾。為保持與改革前測(cè)算口徑的一致性，本文核心關(guān)注機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員規(guī)模的變化，避免因養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)變導(dǎo)致測(cè)算口徑發(fā)生偏移。雖然改革在一定程度上減輕了機(jī)關(guān)事業(yè)單位對(duì)于離退休人員的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，然而，不可忽視的是，除了轉(zhuǎn)軌過(guò)程中不可避免的轉(zhuǎn)制成本之外，在職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)以及隨改革引入的第二支柱職業(yè)年金繳費(fèi)，給財(cái)政帶來(lái)了新的支付壓力。從養(yǎng)老金支出的角度看，2022年我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員平均退休工資約5927元，遠(yuǎn)高于企業(yè)離退休人員平均養(yǎng)老金2995元。同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人員中離退休人員占比高，因此有必要持續(xù)關(guān)注機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡與精算可持續(xù)性。

（二）編制內(nèi)外

編制將行政事業(yè)單位的在職人員區(qū)分為編內(nèi)人員和編外人員，圖3的折線(xiàn)展示了2004-2018年間我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)的編內(nèi)人員數(shù)量，其趨勢(shì)與控編減編密切相關(guān)，2013年新一輪政府機(jī)構(gòu)改革提出嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，要求在總量控制下有所減少，這使得2013年后編內(nèi)人員明顯縮減。但與此同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在核定編制外自行聘用的工作人員不斷上升，2004年我國(guó)215萬(wàn)編外在職財(cái)政供養(yǎng)人員，到2018年已經(jīng)膨脹到442萬(wàn)，增幅超過(guò)一倍。圖3中可見(jiàn)，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)的編外人員中，遺屬規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，而工人與長(zhǎng)聘人員在大幅增加，尤其是在2008年和2013年兩次政府機(jī)構(gòu)改革后，其增速明顯加快。

目前，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編外人員，主要通過(guò)簽訂合同、勞務(wù)派遣和人事代理等方式聘用，雖不占用編制，但實(shí)際由財(cái)政供養(yǎng)，編外人員膨脹同樣會(huì)加重地方財(cái)政支出壓力。機(jī)構(gòu)改革事實(shí)上僅有效控制了編內(nèi)人員規(guī)模，加劇了編外人員的膨脹，這在一定程度上也會(huì)強(qiáng)化社會(huì)矛盾。以輔助人員為例，相比于編內(nèi)人員而言，其崗位層級(jí)和工資收入相對(duì)較低，并且沒(méi)有編制下穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預(yù)期，因此在依法行政和服務(wù)便民等方面往往有所局限，不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位更好地履行職能、提高服務(wù)能力。

（三）層級(jí)結(jié)構(gòu)

進(jìn)一步，從縱向上看，我國(guó)供養(yǎng)人員龐大的規(guī)模主要來(lái)自基層區(qū)縣組織。附圖A2展示了2009年《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中統(tǒng)計(jì)的我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員級(jí)次分布情況，當(dāng)年我國(guó)5143萬(wàn)名地方財(cái)政供養(yǎng)人員中，省級(jí)與地級(jí)供養(yǎng)人員共1764萬(wàn)人，余下的三分之二的財(cái)政供養(yǎng)人員都服務(wù)于縣和縣以下的行政事業(yè)單位，財(cái)政供養(yǎng)人員的重心在基層。

更具體地，以我國(guó)財(cái)政和稅務(wù)系統(tǒng)為例，這兩個(gè)系統(tǒng)在我國(guó)的行政體系中具有一定的代表性，其政治架構(gòu)相對(duì)獨(dú)立完整，設(shè)置“中央-省-市-縣區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)機(jī)構(gòu)，相應(yīng)供養(yǎng)各個(gè)層級(jí)的任職人員。2019年，全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)職工44.4萬(wàn)人，除去財(cái)政部4265人，在地方的44萬(wàn)財(cái)政系統(tǒng)供養(yǎng)人員中，省、地、縣財(cái)政局分別占比為5%、16%和79%；同年，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)共有在職人員72萬(wàn)人，其中國(guó)家稅務(wù)總局1536人，稅務(wù)局系統(tǒng)的71.9萬(wàn)人中，省、地、縣稅務(wù)局人數(shù)分別占比為4%、24%和72%。由此可見(jiàn)，相比2009年，我國(guó)省、地、縣級(jí)供養(yǎng)人員分布更加呈現(xiàn)出金字塔狀，有必要進(jìn)一步理順各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，明晰權(quán)責(zé)邊界，減輕基層政府在履職過(guò)程中由于人員編制不足帶來(lái)的編外擴(kuò)張壓力。

（四）空間分布

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口和產(chǎn)業(yè)的布局不斷變遷，財(cái)政供養(yǎng)人員在空間上出現(xiàn)了局部地區(qū)編制相對(duì)緊缺與少數(shù)地區(qū)人浮于事并存的錯(cuò)配現(xiàn)象。本小節(jié)利用第七次人口普查中的就業(yè)行業(yè)信息，將公共部門(mén)就業(yè)人員作為財(cái)政供養(yǎng)人員測(cè)算值的代理變量，并以其占地區(qū)常住人口的比例代理地區(qū)的供養(yǎng)率。研究發(fā)現(xiàn)，供養(yǎng)率在總體偏高并持續(xù)上升的同時(shí)，其空間分布實(shí)際存在較大差異，地級(jí)市供養(yǎng)率呈現(xiàn)出明顯“西高東低”的不平衡特征。

值得關(guān)注的是，供養(yǎng)率的空間分布差異與當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模和人口流動(dòng)密切相關(guān)。一方面，供養(yǎng)率在地區(qū)間呈現(xiàn)出“西高東低”的特征---與我國(guó)人口規(guī)模的“東多西少”分布相反，圖5（a）的分倉(cāng)散點(diǎn)圖展示了2020年人口普查數(shù)據(jù)中，地級(jí)市財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诒壤c人口規(guī)模之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系。這意味著在人口越少的地區(qū)，供養(yǎng)率越高，而在人口較多的地區(qū)，財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)反而相對(duì)較輕。“官”與“民”在不同地區(qū)并未形成相對(duì)同比變化的關(guān)系。供養(yǎng)率的失衡在人口小縣尤為突出，全國(guó)政協(xié)委員李冬玉曾指出西部某縣2019年常住人口僅有3.02萬(wàn)人，但有財(cái)政供養(yǎng)人員6000余人，“官民比”達(dá)到了1：5。附錄Ⅳ通過(guò)各地級(jí)市供養(yǎng)人員和人口在全國(guó)的占比的相關(guān)關(guān)系進(jìn)一步闡釋了該結(jié)論。

另一方面，這種差異可能與人口流動(dòng)密切相關(guān)。圖5（b）展示了2010年和2020年兩次人口普查中，地級(jí)市供養(yǎng)率變化與人口變化之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系。盡管各地的供養(yǎng)率普遍呈上升趨勢(shì)，但在人口凈流入的地區(qū)，供養(yǎng)率的上升速度較為緩慢；而在人口凈流出的地區(qū)，供養(yǎng)率則出現(xiàn)了較為顯著的飆升。

導(dǎo)致這一現(xiàn)象發(fā)生的可能原因在于，我國(guó)各地的行政事業(yè)單位編制約束十分剛性，且地方財(cái)政預(yù)算安排存在較強(qiáng)的慣性，造成了財(cái)政供養(yǎng)人員在時(shí)間和空間上的配置相對(duì)固定。附圖A4展示了2001-2013年《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》中各省當(dāng)年與上一年的財(cái)政負(fù)擔(dān)人員數(shù)量關(guān)系，其分布圍繞在45度線(xiàn)附近，即各地區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模存在較強(qiáng)的“路徑依賴(lài)”，沒(méi)有較大的調(diào)整；而相比之下，不平衡發(fā)展的進(jìn)程中伴隨著快速的、大規(guī)模的跨地區(qū)人口流動(dòng)。這種“路徑依賴(lài)”反映了現(xiàn)實(shí)管理中的實(shí)際困難---供養(yǎng)人員規(guī)模遲緩僵滯的調(diào)整，難以跟上地區(qū)快速變化的人口情況，導(dǎo)致人口凈流入?yún)^(qū)基本公共服務(wù)供給不足、人員編制緊缺；而人口凈流出區(qū)則政府供養(yǎng)人員過(guò)剩、大量就業(yè)在公共部門(mén)囤積。同時(shí)，在控編減編的約束之下，各地編制嚴(yán)格收緊，這又造成了人口流入地不得不擴(kuò)張編外人員規(guī)模，來(lái)應(yīng)對(duì)大量外來(lái)人口流入帶來(lái)的公共服務(wù)需求上升。

財(cái)政供養(yǎng)率的空間分布不均還可能與其他因素相關(guān)。譬如，中國(guó)西部地區(qū)山區(qū)和高原地區(qū)占比較大，地廣人稀，而在政府管理的剛性需求下，財(cái)政供養(yǎng)人員占比相對(duì)更高；并且欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠財(cái)政和政策支持，使得行政事業(yè)單位在西部地區(qū)發(fā)揮了重要作用，成為重要的就業(yè)部門(mén)。然而，在控制了地區(qū)的人口密度、轉(zhuǎn)移支付等因素后，供養(yǎng)率與流動(dòng)人口之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系依然穩(wěn)健。因此，財(cái)政供養(yǎng)人員的改革要充分考慮地區(qū)間的不平衡問(wèn)題，避免“忙閑不均”。對(duì)于人口持續(xù)輸入和人口密度較高的區(qū)域，財(cái)政供養(yǎng)人員的分配與考核應(yīng)以人均指標(biāo)為依據(jù)，提高常住人口和公共服務(wù)的匹配效率；對(duì)于人口流出和人口密度較低地區(qū)，應(yīng)從總量上嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員的增長(zhǎng)。

五、政策建議與未來(lái)拓展   

當(dāng)前，政府機(jī)構(gòu)改革持續(xù)深化的同時(shí)，外部環(huán)境不確定性增加，國(guó)內(nèi)需求仍顯不足，財(cái)政“三?！保ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出需求不斷提高。在此背景下，降低行政運(yùn)行成本、更好節(jié)用裕民顯得尤為重要。為此，必須嚴(yán)格控制人員經(jīng)費(fèi)支出，更要防止走向“吃飯財(cái)政”的局面，本文提出了三方面的政策建議：

第一，關(guān)注供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)，注重編制管理動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)不同地區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人員管理不宜采取簡(jiǎn)單的數(shù)量嚴(yán)控政策，應(yīng)當(dāng)考慮本地常住人口的流入和流出，以及地方財(cái)政的承受能力，實(shí)施因地制宜的差異化政策。同時(shí)，也要穩(wěn)妥有序規(guī)范編外人員管理和保障，防止編制規(guī)模不斷壓縮而人員經(jīng)費(fèi)支出卻不斷上升的“人減費(fèi)增”現(xiàn)象。

第二，重視編內(nèi)離退休人員管理問(wèn)題。當(dāng)前，漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的改革為機(jī)關(guān)事業(yè)單位不同人員提供了前后三年的彈性調(diào)整區(qū)間，為內(nèi)部靈活安排創(chuàng)造了條件。因此，應(yīng)適當(dāng)鼓勵(lì)和激勵(lì)具備繼續(xù)工作能力的人員自愿推遲退休，特別是延長(zhǎng)核心崗位和高學(xué)歷人才的職業(yè)生涯，充分發(fā)揮人力資源的長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)。此外，還應(yīng)重視機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的精算平衡，確保財(cái)政供養(yǎng)體系的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

第三，提高政府行政效率，適度精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置。在合理控制供養(yǎng)人員規(guī)模的基礎(chǔ)上，更應(yīng)關(guān)注政府執(zhí)行管理能力的提升，降低行政管理的人力成本，避免因低效重復(fù)的人力勞動(dòng)而導(dǎo)致的人員膨脹。更為重要的是，合理調(diào)整政府結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財(cái)政資源的配置，一方面，適當(dāng)精簡(jiǎn)行政層級(jí)，合理調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)劃，提高行政效能；另一方面，因地制宜地簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，適當(dāng)統(tǒng)籌精干人口小縣行政事業(yè)單位，減少重疊的行政管理，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

需要指出的是，本文還存在兩個(gè)方面的局限，有待未來(lái)研究做進(jìn)一步的拓展。其一，囿于數(shù)據(jù)可得性，本文未能提供更細(xì)顆粒度的測(cè)算結(jié)果，我們期待未來(lái)有更為詳細(xì)可靠的估算數(shù)據(jù)來(lái)源，能夠在本文的框架下細(xì)化估算的層級(jí)；其二，本文重在提供一套估算的結(jié)果，未能在歷史或國(guó)際視野中進(jìn)行規(guī)模比較，期待未來(lái)的研究能在國(guó)內(nèi)外新形式之下對(duì)當(dāng)前政府規(guī)模的比較有所拓展。