汪德華，趙藝飛 | 推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系改革的目標(biāo)和重點(diǎn)問題

作者：

汪德華，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員，中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所兼職研究員

趙藝飛，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生

內(nèi)容提要：黨的二十屆三中全會(huì)提出建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系，當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革面臨土地財(cái)政退潮與“三個(gè)不等式”等現(xiàn)實(shí)約束。本文提煉出收入分成與事權(quán)劃分強(qiáng)調(diào)全國統(tǒng)一規(guī)范、支出責(zé)任界定與轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)調(diào)因地制宜的基本框架，并以此為基礎(chǔ)探討增加地方自主財(cái)力、央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財(cái)政體制改革等三大重點(diǎn)問題的推進(jìn)路徑。研究發(fā)現(xiàn)：增加地方自主財(cái)力的核心是提升地方政府對(duì)財(cái)力支配的自主性，應(yīng)通過消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移、提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例等機(jī)制，促進(jìn)地方財(cái)力內(nèi)生增長，而非簡(jiǎn)單提高地方收入比例；央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革需聚焦打破戶籍制度對(duì)基本公共服務(wù)供給的制約、強(qiáng)化中央在統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則執(zhí)行中的職責(zé)、規(guī)范政府投資行為等，以減輕地方支出負(fù)擔(dān)并助力全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)；省以下財(cái)政體制改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建全省統(tǒng)一的制度框架并強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌職能。本文的邊際貢獻(xiàn)在于，論證了在保持現(xiàn)行框架穩(wěn)定的前提下，通過同步提升地方政府的收入自主權(quán)，并合理界定各級(jí)政府的支出責(zé)任，可有效協(xié)調(diào)激勵(lì)地方政府與實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展這兩個(gè)目標(biāo)。本文強(qiáng)調(diào)改革需在財(cái)政收入增長承壓的新形勢(shì)下，兼顧流量、存量與增量的系統(tǒng)性調(diào)整，為深化央地財(cái)政關(guān)系改革提供了兼具理論深度與現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的分析框架。

一、引言

在新中國七十余年的發(fā)展歷程中，財(cái)政體制或政府間財(cái)政關(guān)系的制度安排與改革設(shè)計(jì)始終是關(guān)乎全局的重大議題。其中，中央和地方財(cái)政關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱“央地財(cái)政關(guān)系”）構(gòu)成政府間財(cái)政關(guān)系的核心環(huán)節(jié)，其基本取向深刻塑造著財(cái)政體制的整體格局。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，必須完善宏觀調(diào)控制度體系，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性?！稕Q定》明確改革的總體目標(biāo)是建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系，并提出兩項(xiàng)具體改革要求：一是在收入端增加地方自主財(cái)力，以提升地方財(cái)政自主性；二是在支出端適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例，以緩解地方財(cái)政壓力。同時(shí)，《決定》強(qiáng)調(diào)構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，其中多項(xiàng)改革舉措與央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整密切相關(guān)。

無論是財(cái)政體制的基本理論還是歷史經(jīng)驗(yàn)均表明，政府間財(cái)政關(guān)系作為國家治理的基礎(chǔ)性制度安排，本質(zhì)上涉及激勵(lì)地方政府與區(qū)域均衡發(fā)展之間的權(quán)衡與協(xié)調(diào)。適度向地方政府分權(quán)有助于發(fā)揮其信息優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)供給效率；過度分權(quán)則可能導(dǎo)致地方政府行為扭曲，加劇區(qū)域發(fā)展分化或引發(fā)區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這一理論邏輯在中國的實(shí)踐歷程中得到了充分印證。中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，財(cái)權(quán)與事權(quán)高度集中于中央政府，雖有利于集中資源推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)，但因地方政府缺乏自主權(quán)而抑制了經(jīng)濟(jì)活力。20世紀(jì)80年代，中國推行的財(cái)政包干制賦予地方政府較大財(cái)政自主權(quán)，有效調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但也導(dǎo)致中央財(cái)政收入比例持續(xù)下降，削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力。這兩個(gè)階段的實(shí)踐表明，單純強(qiáng)調(diào)集權(quán)或分權(quán)均難以有效協(xié)調(diào)“激勵(lì)地方政府與實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展”（以下簡(jiǎn)稱“激勵(lì)與均衡”）這兩個(gè)目標(biāo)。1994年實(shí)施的分稅制改革及此后逐步建立的政府間轉(zhuǎn)移支付體系，在激勵(lì)與均衡之間實(shí)現(xiàn)了更為有效的平衡，成為中國財(cái)政體制改革的重要里程碑。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并遵循發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則，提出改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等改革方向。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《決定》所提出的央地財(cái)政關(guān)系改革要求，是在分稅制改革和黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，立足高質(zhì)量發(fā)展和推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)協(xié)調(diào)激勵(lì)與均衡這兩個(gè)目標(biāo)作出的進(jìn)一步制度安排。

當(dāng)前中國面臨土地財(cái)政轉(zhuǎn)型與地方財(cái)政運(yùn)行緊平衡等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，落實(shí)《決定》部署的央地財(cái)政關(guān)系改革具有重要現(xiàn)實(shí)意義。《決定》提出的增加地方自主財(cái)力、適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)等改革框架，為化解地方財(cái)政運(yùn)行矛盾提供了方向指引。增加地方自主財(cái)力有助于提升地方政府的財(cái)政自主性，使其能夠因地制宜地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；事權(quán)和支出責(zé)任適度上移則強(qiáng)調(diào)將具有較強(qiáng)外部性的公共服務(wù)事項(xiàng)逐步劃歸中央，以緩解基層財(cái)政壓力。二者在本質(zhì)上均著眼于提升地方財(cái)政的可持續(xù)性與運(yùn)行活力。同時(shí)，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求使央地財(cái)政關(guān)系改革更為復(fù)雜，需在激勵(lì)與均衡之間尋求平衡，構(gòu)建能遏制地方非理性競(jìng)爭(zhēng)的制度。

盡管《決定》明確了央地財(cái)政關(guān)系改革的總體目標(biāo)與重點(diǎn)領(lǐng)域，但由于學(xué)術(shù)界對(duì)當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀的判斷存在分歧，關(guān)于改革目標(biāo)的具體內(nèi)涵及后續(xù)推進(jìn)路徑亦存在爭(zhēng)議。呂冰洋和胡深認(rèn)為，地方財(cái)政困難是影響宏觀經(jīng)濟(jì)平衡的關(guān)鍵制約因素，主張應(yīng)以中央向地方讓渡更多財(cái)力作為主要改革舉措。與這一觀點(diǎn)不同，劉尚希等指出，當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系面臨“三個(gè)不等式”的現(xiàn)實(shí)約束，中央財(cái)政并沒有向地方財(cái)政大規(guī)模讓渡財(cái)力的空間。上述分歧表明，落實(shí)《決定》提出的央地財(cái)政關(guān)系改革要求，仍需結(jié)合財(cái)政體制基本理論與中國國情進(jìn)行深入研究。

基于上述背景，本文緊扣《決定》提出的央地財(cái)政關(guān)系改革目標(biāo)，從學(xué)理層面探討實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的體制設(shè)計(jì)路徑；并基于《決定》明確的改革重點(diǎn)領(lǐng)域，系統(tǒng)分析下一步推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系改革的關(guān)鍵議題，包括增加地方自主財(cái)力、央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財(cái)政體制改革的深化機(jī)制，以及本輪改革中面臨新挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)策略。

二、央地財(cái)政關(guān)系的分析框架：政策工具選擇與改革重點(diǎn)領(lǐng)域

（一）央地財(cái)政關(guān)系改革的歷史回顧

討論央地財(cái)政關(guān)系改革，應(yīng)當(dāng)先明確改革的目標(biāo)。中國央地財(cái)政關(guān)系的改革目標(biāo)具有鮮明的時(shí)代特征，其內(nèi)涵與表述隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的演進(jìn)而不斷調(diào)整。新中國成立后，特別是1956年社會(huì)主義改造基本完成至改革開放前，中國逐步建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這一時(shí)期的改革目標(biāo)以“中央集權(quán)”為特征。從改革開放到分稅制改革前，中國實(shí)行財(cái)政包干制，這一時(shí)期的改革以“放權(quán)讓利、分灶吃飯”為核心特征，旨在調(diào)動(dòng)地方積極性。分稅制改革后至黨的十八屆三中全會(huì)前，央地財(cái)政關(guān)系的改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)范收入劃分、提升中央財(cái)政能力，并在實(shí)踐中逐步提出健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制目標(biāo)，力圖緩解事權(quán)下放與財(cái)力集中之間的矛盾。黨的十九大報(bào)告中明確指出，央地財(cái)政關(guān)系的設(shè)計(jì)目標(biāo)為“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”。這一表述是在總結(jié)歷次財(cái)政體制改革成果，特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來改革進(jìn)展的基礎(chǔ)上提煉而成，體現(xiàn)了對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)梳理和理論升華。此后，“十四五”規(guī)劃和黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《決定》均延續(xù)了“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的表述，充分認(rèn)可其概括性和清晰度，為深化財(cái)稅體制改革提供了重要指導(dǎo)。

（二）央地財(cái)政關(guān)系中的激勵(lì)與均衡問題

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角看，央地財(cái)政關(guān)系可進(jìn)一步歸結(jié)為激勵(lì)與均衡這兩個(gè)目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)問題。具體而言，改革成效取決于在激勵(lì)地方政府推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展與維護(hù)區(qū)域均衡之間實(shí)現(xiàn)有效平衡。此外，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求意味著，在激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須抑制其可能引發(fā)市場(chǎng)分割的行為，以確保激勵(lì)機(jī)制與整體均衡目標(biāo)相容?！皺?quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系框架，集中體現(xiàn)了激勵(lì)與均衡的雙重訴求：唯有實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)”，才能為地方政府提供有效的激勵(lì)相容機(jī)制，并確保其財(cái)政可持續(xù)性；財(cái)政意義上的“區(qū)域均衡”，既是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)果的反映，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

首先，改革開放以來，黨中央始終強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和發(fā)展是硬道理，提供發(fā)展激勵(lì)一直是調(diào)動(dòng)地方政府積極性的關(guān)鍵，也是歷次央地財(cái)政關(guān)系改革的核心關(guān)切。中國財(cái)政體制的本質(zhì)特征在于經(jīng)濟(jì)分權(quán)與垂直政治治理結(jié)構(gòu)的緊密結(jié)合，而中國經(jīng)濟(jì)增長的重要機(jī)制之一，在于地方官員的政績考核與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（尤其是GDP增長）緊密掛鉤，形成了強(qiáng)激勵(lì)的治理模式。這一機(jī)制有效激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，具有動(dòng)員能力強(qiáng)、執(zhí)行效率高等特點(diǎn)，但同時(shí)也容易導(dǎo)致地區(qū)間過度競(jìng)爭(zhēng)、資源錯(cuò)配、環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量不高等問題。因此，央地財(cái)政關(guān)系改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建兼顧調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)相容機(jī)制。

其次，中國作為超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，需適度維持區(qū)域均衡，以防止財(cái)政不均等。在財(cái)政分權(quán)背景下，各地區(qū)在地理?xiàng)l件、發(fā)展水平和承擔(dān)的國家職能等方面的差異可能被持續(xù)放大，加劇區(qū)域間的不平等并損害社會(huì)公平。由財(cái)政能力差異引發(fā)的地區(qū)間財(cái)政不均等是財(cái)政體制中長期存在且亟待解決的重要問題。即便從效率視角出發(fā)，亦應(yīng)避免地方財(cái)政過度分化。若地區(qū)間財(cái)力差距過大，人口和資本等生產(chǎn)要素將傾向于向財(cái)力充裕、公共服務(wù)水平較高的地區(qū)集聚，可能引致資源配置的效率損失。

最后，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)是達(dá)成協(xié)調(diào)激勵(lì)與均衡這兩個(gè)目標(biāo)的重要制度保障。中國經(jīng)濟(jì)體制的順利轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，在很大程度上得益于財(cái)政體制賦予地方政府較強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)和自主權(quán)，有效調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)了制度創(chuàng)新動(dòng)力。中央政府需通過構(gòu)建并維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)，強(qiáng)化對(duì)地方政府的預(yù)算約束，從而營造有效激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境。同時(shí)，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)有助于遏制地方政府濫用行政權(quán)力，打破區(qū)域市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，進(jìn)而縮小地區(qū)間發(fā)展差距，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)央地財(cái)政關(guān)系改革目標(biāo)的政策工具

從央地財(cái)政關(guān)系的實(shí)踐看，如圖1所示，實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的改革目標(biāo)主要依賴四大政策工具：收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任。其中，收入分成和轉(zhuǎn)移支付屬于財(cái)政收入端，旨在解決中央與地方之間的財(cái)力配置問題；事權(quán)劃分和支出責(zé)任則屬于支出與職能端，主要用于明確央地之間的管理權(quán)限與支出責(zé)任分工。從改革進(jìn)程看，央地之間的收入分成制度主要由1994年分稅制改革確立，此后歷經(jīng)多次調(diào)整與完善。轉(zhuǎn)移支付制度體系自1997年起逐步建立，現(xiàn)已成為補(bǔ)充地方財(cái)力的關(guān)鍵機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)系統(tǒng)提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，開啟了中央與地方財(cái)政關(guān)系從“收入劃分”向“事權(quán)和支出責(zé)任劃分”轉(zhuǎn)移的改革進(jìn)程，為后續(xù)區(qū)分和厘清二者關(guān)系提供了頂層設(shè)計(jì)指引。例如，某些公共服務(wù)事項(xiàng)雖屬地方事權(quán)，中央亦可依據(jù)地區(qū)差異承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。

從理論上看，為構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系，中央可因時(shí)因地制宜地運(yùn)用四大政策工具。例如，為各省份分別設(shè)定差異化的收入分成比例、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以及個(gè)性化的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。然而，若依此路徑推進(jìn)改革，將導(dǎo)致各地發(fā)展環(huán)境缺乏可比性，并使中央與地方之間陷入持續(xù)的博弈與談判，難以形成穩(wěn)定、可預(yù)期的制度安排。這種制度安排難以向地方提供穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期和明確的參照系，從而難以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。一旦激勵(lì)機(jī)制失效，區(qū)域均衡也將失去必要的發(fā)展基礎(chǔ)。

（四）現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系的整體架構(gòu)評(píng)估

經(jīng)過多年探索，中國在收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任四大政策工具的協(xié)調(diào)運(yùn)用方面已取得顯著進(jìn)展。分析現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系可知：收入分成與事權(quán)劃分強(qiáng)調(diào)全國統(tǒng)一規(guī)范，通常不因個(gè)別省份的特殊情況而作出差異化安排。例如，現(xiàn)行中央與地方稅收劃分實(shí)行全國統(tǒng)一的制度框架和參數(shù)設(shè)定，重大事權(quán)劃分亦在全國范圍內(nèi)保持基本一致。轉(zhuǎn)移支付與支出責(zé)任則允許因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整，其中支出責(zé)任相對(duì)穩(wěn)定。例如，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2018]6號(hào)），義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障等基本公共服務(wù)項(xiàng)目的支出責(zé)任主要采取中央與地方按比例分擔(dān)機(jī)制，地方分擔(dān)比例或中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各省份的發(fā)展水平分檔確定，并保持相對(duì)穩(wěn)定。相較而言，各省份的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更具靈活性，可根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

盡管在具體制度設(shè)計(jì)上仍存在若干不完善或爭(zhēng)議之處，但自分稅制實(shí)施以來，改革初期所追求的科學(xué)、穩(wěn)定的中央與地方財(cái)政關(guān)系框架已基本形成，其成果來之不易。這一制度框架在設(shè)計(jì)過程中既借鑒了發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，又注重與中國國情相結(jié)合，因而與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有高度的適應(yīng)性和良好的契合度?？傮w而言，現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系的整體架構(gòu)在理論上具備合理性，能夠在激勵(lì)與均衡之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。具體而言，統(tǒng)一規(guī)范的收入分成有助于激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，清晰的事權(quán)劃分有利于發(fā)揮地方治理的積極性，而合理的支出責(zé)任與轉(zhuǎn)移支付制度則有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)政均衡。有觀點(diǎn)認(rèn)為，分稅制抑制了地方政府的積極性或加劇了地區(qū)間財(cái)政失衡，此類看法可能源于對(duì)分稅制整體制度設(shè)計(jì)邏輯的片面理解。中國的財(cái)政體制設(shè)計(jì)充分考慮了地域廣闊、區(qū)域差異顯著的基本國情，在收入分成和事權(quán)劃分上堅(jiān)持全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在支出責(zé)任界定與轉(zhuǎn)移支付安排上允許因地制宜，既兼顧了制度的公平性，又有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保障了財(cái)政體制的長期穩(wěn)定運(yùn)行。

（五）未來央地財(cái)政關(guān)系改革的方向與挑戰(zhàn)

落實(shí)《決定》部署的央地財(cái)政關(guān)系改革要求，應(yīng)在保持現(xiàn)行制度框架總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)，重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前體制中不利于高質(zhì)量發(fā)展的突出問題，進(jìn)一步協(xié)調(diào)收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任等關(guān)鍵政策工具，以更好地實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與均衡的協(xié)調(diào)。其中，亟待解決的突出矛盾主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

在收入分成方面，1994年的分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，并在各省份間實(shí)行統(tǒng)一的分成比例?，F(xiàn)行收入分成制度主要遵循生產(chǎn)地原則，地方政府的財(cái)政收入與其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)際繳納的稅收規(guī)模密切相關(guān)。該原則雖有助于激勵(lì)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，但也容易助長地方保護(hù)主義，導(dǎo)致資源配置效率下降，并制約其向公共服務(wù)型職能的轉(zhuǎn)型。

在央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面，各級(jí)政府間的事權(quán)存在交叉，難以僅通過支出規(guī)模判斷實(shí)際責(zé)任歸屬?！吧霞?jí)請(qǐng)客、下級(jí)買單”現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致支出責(zé)任逐級(jí)下移，加重基層財(cái)政負(fù)擔(dān)。相較而言，轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計(jì)上具有更大的政策彈性。在宏觀層面，轉(zhuǎn)移支付有助于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)區(qū)域均衡；在省級(jí)層面，可通過定向補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)，提升激勵(lì)效能。然而，地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的過度依賴亦帶來諸多負(fù)面效應(yīng)，可能弱化其稅收努力，產(chǎn)生“粘紙效應(yīng)”，并引致公共支出規(guī)模非理性擴(kuò)張，形成反向激勵(lì)。張光指出，中央轉(zhuǎn)移支付雖然在省際層面放大了財(cái)力分布差距，但在省內(nèi)縣際層面卻起到了縮小差距的積極作用。因此，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在央地財(cái)政關(guān)系中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用而非主導(dǎo)作用，地方政府應(yīng)逐步降低對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度。

央地財(cái)政關(guān)系改革涉及國家治理體系中的多項(xiàng)制度性難題。本文聚焦增加地方自主財(cái)力、央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財(cái)政體制改革等三大重點(diǎn)問題展開分析。其中，增加地方自主財(cái)力是《決定》中的新表述，既是激發(fā)地方政府積極性的基礎(chǔ)性條件，也是緩解當(dāng)前地方財(cái)政壓力的關(guān)鍵舉措；央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革旨在破解基本公共服務(wù)與戶籍制度掛鉤、市場(chǎng)分割等深層次矛盾，通過職能優(yōu)化減輕地方政府支出負(fù)擔(dān)；省以下財(cái)政體制改革雖然未在《決定》中直接提及，但作為央地財(cái)政關(guān)系的延伸，直接影響財(cái)政體制的整體運(yùn)行效能。三者協(xié)同推進(jìn)，既在收入端強(qiáng)化對(duì)地方政府的激勵(lì)相容，又在支出端明晰權(quán)責(zé)邊界，共同服務(wù)于“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的改革總目標(biāo)。

三、增加地方自主財(cái)力：機(jī)制重構(gòu)與內(nèi)生增長

近年來，隨著土地財(cái)政逐步退潮，地方財(cái)政運(yùn)行的緊平衡問題日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。呂冰洋和胡深認(rèn)為，應(yīng)通過中央在收入分成中讓渡更多財(cái)力或加大轉(zhuǎn)移支付力度來緩解地方財(cái)政壓力。然而，基于基本數(shù)據(jù)分析可知，這一思路與當(dāng)前財(cái)政現(xiàn)實(shí)并不相符。在此背景下，《決定》明確提出，要增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。需要強(qiáng)調(diào)的是，增加地方自主財(cái)力的核心并不在于簡(jiǎn)單提高地方可支配財(cái)力比例，而在于增強(qiáng)地方政府對(duì)財(cái)政資源的實(shí)際支配自主權(quán)。地方財(cái)力主要由收入分成和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。在收入分成方面，增加地方自主財(cái)力并非要求普遍提高地方分成比例，而應(yīng)通過統(tǒng)一、規(guī)范的稅種劃分維持制度穩(wěn)定，同時(shí)激勵(lì)地方政府主動(dòng)培育和擴(kuò)大稅基。在轉(zhuǎn)移支付方面，應(yīng)逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，并賦予地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金更大的統(tǒng)籌使用權(quán)限，使其與規(guī)范化的收入分成體系形成互補(bǔ)，共同構(gòu)成地方自主財(cái)力的制度基礎(chǔ)。

劉尚希等指出，當(dāng)前財(cái)政體制面臨“三個(gè)不等式”的現(xiàn)實(shí)約束：一是地方財(cái)政支出連續(xù)多年超過全國財(cái)政收入總量；二是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過中央一般公共預(yù)算收入；三是地方債務(wù)利息支出的規(guī)模及增速均高于中央，表明中國政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中于地方。2023年，全國一般公共預(yù)算收入為21.68萬億元，僅地方財(cái)政支出高達(dá)23.64萬億元，即便全國收入全部用于地方支出，仍存在1.96萬億元的缺口，中央本級(jí)支出主要依賴國債融資。2022年亦呈現(xiàn)類似態(tài)勢(shì)，地方一般公共預(yù)算支出超出全國一般公共預(yù)算收入2.2萬億元。

上述矛盾表明，在土地財(cái)政退潮背景下，單純提高地方財(cái)政收入份額難以從根本上緩解地方財(cái)政困難。呂冰洋和胡深主張通過提高地方稅收分成比例來改善地方財(cái)政狀況，這實(shí)質(zhì)上是通過擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)來增加其可支配財(cái)力。然而，此類調(diào)整僅減少中央可支配收入，相應(yīng)壓縮可用于轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模，其結(jié)果僅為地區(qū)間財(cái)力再分配格局的改變，而非地方總財(cái)力的實(shí)質(zhì)性增加。這一思路具有雙重效應(yīng)：一方面，提高地方稅收分成比例可能增加地方的稅收努力，對(duì)地方財(cái)政自主性產(chǎn)生積極影響；另一方面，此舉將削弱中央財(cái)政的再分配能力，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付規(guī)模收縮，可能在強(qiáng)化激勵(lì)功能的同時(shí)弱化區(qū)域均衡功能。與此同時(shí)，依賴擴(kuò)大中央轉(zhuǎn)移支付以緩解地方財(cái)政壓力的做法在現(xiàn)實(shí)中亦不可持續(xù)。當(dāng)前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已超過中央一般公共預(yù)算收入，進(jìn)一步擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付只能依賴債務(wù)融資。從國際比較看，自2022年以來，中國年度轉(zhuǎn)移支付總額已逾十萬億元，無論絕對(duì)規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模均位居全球主要經(jīng)濟(jì)體前列。地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過度依賴可能引發(fā)反向激勵(lì)與“粘紙效應(yīng)”。同時(shí)，巨額轉(zhuǎn)移支付亦加重中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，央地財(cái)政關(guān)系改革的關(guān)鍵在于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，減少對(duì)資金使用方向的約束，增強(qiáng)地方統(tǒng)籌能力。

基于對(duì)當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行狀況的深刻把握，《決定》就“增加地方自主財(cái)力”提出若干具體改革舉措。其一，研究將稅基與費(fèi)基相近的若干稅費(fèi)項(xiàng)目合并設(shè)立為統(tǒng)一的地方附加稅，并賦予地方更大的管理權(quán)限。適當(dāng)下放非稅收入管理權(quán)，允許地方根據(jù)實(shí)際情況差異化實(shí)施。其二，穩(wěn)步推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革，逐步將其征稅環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售階段，并將部分稅收收入劃歸地方，以促進(jìn)地方財(cái)政收入與消費(fèi)增長形成良性聯(lián)動(dòng)。其三，在保持轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模穩(wěn)定的前提下，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，相應(yīng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，增強(qiáng)地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用能力，提升其財(cái)力自主性。其四，適度擴(kuò)大地方政府在債務(wù)資金使用方面的自主權(quán)限。

上述改革舉措并非簡(jiǎn)單調(diào)整收入分成比例或提高地方財(cái)政收入比例，而是通過重構(gòu)稅源分配機(jī)制，增強(qiáng)地方政府在稅費(fèi)管理與資金使用方面的自主權(quán)，以促進(jìn)地方財(cái)力的內(nèi)生性增長。從理論層面看，《決定》提出的改革措施旨在從收入端協(xié)同解決三個(gè)關(guān)鍵問題：一是地方政府自主稅源不足導(dǎo)致財(cái)政自主性受限，進(jìn)而弱化其培育稅基的激勵(lì)；二是對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過度依賴引發(fā)“粘紙效應(yīng)”與預(yù)算軟約束，降低財(cái)政資金使用效率；三是在缺乏穩(wěn)定自有收入來源的情況下，地方政府易陷入“土地財(cái)政依賴—債務(wù)擴(kuò)張—公共服務(wù)擠出”的惡性循環(huán)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，地方稅收收入比例的提高有助于提升本地一般公共服務(wù)供給水平，而基于消費(fèi)地原則的稅收分配機(jī)制有助于縮小地區(qū)間財(cái)力差距。因此，優(yōu)化稅源分配格局與調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有助于糾正地方政府“重生產(chǎn)、輕消費(fèi)”“重建設(shè)、輕服務(wù)”的激勵(lì)扭曲，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與均衡的協(xié)調(diào)。

四、優(yōu)化央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分：職能重構(gòu)與系統(tǒng)改革

《決定》提出適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例的改革方向，實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)所確立改革目標(biāo)的延續(xù)與深化。需指出的是，盡管黨的十八屆三中全會(huì)已明確提出增加中央事權(quán)和支出責(zé)任的改革任務(wù)，但經(jīng)過十年推進(jìn)，中央本級(jí)支出占全國一般公共預(yù)算支出的比重不升反降，2023年僅為13.92%。這一趨勢(shì)反映出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度在實(shí)踐中面臨較大阻力，改革進(jìn)程遲滯，制度突破有限。針對(duì)此問題，《決定》進(jìn)一步細(xì)化了加強(qiáng)中央事權(quán)的具體要求，明確要減少中央委托地方行使的事權(quán)，嚴(yán)禁違規(guī)要求地方安排配套資金，并明確提出“提高中央財(cái)政支出比例”的量化導(dǎo)向。劉尚希等建議，為有效落實(shí)《決定》部署，中央財(cái)政支出比例應(yīng)逐步提高到40%。

需強(qiáng)調(diào)的是，提高中央財(cái)政支出比例并非簡(jiǎn)單的財(cái)政數(shù)據(jù)調(diào)整，而是涉及政府職能重構(gòu)、機(jī)構(gòu)優(yōu)化和人員配置等多維度的系統(tǒng)性改革，具有高度的復(fù)雜性與艱巨性。顯然，中央財(cái)政支出比例從當(dāng)前的不足14%提升至40%，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，更為現(xiàn)實(shí)的路徑是“十五五”時(shí)期將中央財(cái)政支出比例逐步提升至20%左右，到2035年達(dá)到25%左右。楊龍和張振華認(rèn)為，加強(qiáng)中央事權(quán)與提高中央支出比例意味著財(cái)政集權(quán)的強(qiáng)化。這一理解未能準(zhǔn)確把握改革的實(shí)質(zhì)。推動(dòng)地方政府事權(quán)由“多而雜”向“少而精”轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是政府職能優(yōu)化的體現(xiàn)。事權(quán)和支出責(zé)任適度上移的核心目標(biāo)在于優(yōu)化政府間職責(zé)分工，而非簡(jiǎn)單的權(quán)力集中。這一改革有助于明晰央地權(quán)責(zé)邊界，減少職能重疊導(dǎo)致的行政效率損失，同時(shí)在屬地管理領(lǐng)域賦予地方政府更大的自主決策空間。

從優(yōu)化地方政府事權(quán)和支出責(zé)任配置的角度出發(fā)，未來央地財(cái)政關(guān)系改革應(yīng)聚焦三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。其一，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，需打破戶籍制度的制約，建立以常住人口為基礎(chǔ)的公共服務(wù)供給機(jī)制。對(duì)于流動(dòng)人口子女教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等具有顯著外溢性的服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)逐步加強(qiáng)中央財(cái)政責(zé)任，或由中央直接承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)。其二，在市場(chǎng)管理領(lǐng)域，應(yīng)重構(gòu)跨區(qū)域市場(chǎng)監(jiān)管體制，強(qiáng)化中央在統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則執(zhí)行中的職責(zé)，有效遏制地方保護(hù)主義，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)。其三，在政府投資領(lǐng)域，需明確劃分各級(jí)政府的投資權(quán)限，建立健全分級(jí)投資管理體制。改革方向應(yīng)為適度減輕市縣政府的公共投資負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)中央和省級(jí)政府的投資責(zé)任。需特別指出的是，政府投資體制改革還涉及地方國有企業(yè)的治理轉(zhuǎn)型，關(guān)乎政府與市場(chǎng)邊界的確立，具有較高的復(fù)雜性與政策敏感性。

上述三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域改革的核心目標(biāo)在于破除制約全國統(tǒng)一大市場(chǎng)構(gòu)建的制度性障礙。中國基本公共服務(wù)體系長期依托以戶籍制度為基礎(chǔ)的市縣政府供給機(jī)制，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置與人口實(shí)際分布嚴(yán)重錯(cuò)配?，F(xiàn)實(shí)中，約3.7億流動(dòng)人口在流入地難以平等享有基本公共服務(wù)，而流出地則存在公共服務(wù)資源閑置現(xiàn)象，不僅造成社會(huì)福利損失，也降低了勞動(dòng)力要素的市場(chǎng)化配置效率。與此同時(shí)，地方保護(hù)主義引發(fā)的市場(chǎng)分割推高了省際貿(mào)易成本，此類行政壁壘不僅導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源錯(cuò)配，還誘發(fā)地方政府間的低效“逐底競(jìng)爭(zhēng)”。此外，政府投資權(quán)限界定不清不僅引發(fā)同級(jí)政府間的無序競(jìng)爭(zhēng)，也加劇了跨層級(jí)政府（如市縣之間）的財(cái)政博弈，進(jìn)而導(dǎo)致行政與財(cái)政體制的系統(tǒng)性失序。

過去十余年的財(cái)稅改革實(shí)踐表明，盡管相關(guān)政策文件密集出臺(tái)，但央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等關(guān)鍵議題若僅依賴部門分散推進(jìn)，其成效較為有限。黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)未能在中央財(cái)政支出比例等指標(biāo)上得到有效體現(xiàn)，根本原因在于缺乏系統(tǒng)性、制度化的保障機(jī)制。為此，本文建議應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政事權(quán)劃分機(jī)構(gòu)，吸納地方政府代表與專家學(xué)者參與，構(gòu)建常態(tài)化、制度化的協(xié)商決策機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)配套建立覆蓋全過程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控體系，確保事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整在保持政策連續(xù)性的前提下實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)有序推進(jìn)。

五、省以下財(cái)政體制改革：承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

盡管《決定》未對(duì)省以下財(cái)政體制改革作出單獨(dú)部署，但作為央地財(cái)政關(guān)系的重要延伸，其改革成效對(duì)整體財(cái)政體制運(yùn)行具有深遠(yuǎn)影響。自1994年分稅制改革以來，國務(wù)院和財(cái)政部已先后出臺(tái)多份關(guān)于完善省以下財(cái)政體制的指導(dǎo)性文件。相較以往文件，2022年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2022]20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》），在省以下財(cái)政體制改革的關(guān)鍵議題上提出了系統(tǒng)、明確且具有可操作性的政策指引。若以一句話概括《意見》所體現(xiàn)的改革邏輯，本文認(rèn)為是貫徹分稅制改革精神，全面推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。

《意見》針對(duì)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付制度所提出的指導(dǎo)意見，可歸納為兩個(gè)方面。其一，構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一的省以下財(cái)政體制框架。當(dāng)前省以下財(cái)政體制呈現(xiàn)“一省一制”特征，缺乏跨省可比性。以省級(jí)收入劃分為例，各省份在稅種劃分方式與分成比例上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分省份仍沿用類似財(cái)政包干制的“市縣上解”模式?！兑庖姟访鞔_提出，建立“兩個(gè)統(tǒng)一、兩個(gè)彈性”的制度架構(gòu)，即在收入劃分和事權(quán)劃分方面實(shí)行全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以提升制度的規(guī)范性與可預(yù)期性；在轉(zhuǎn)移支付安排和支出責(zé)任界定方面則允許因地制宜，體現(xiàn)政策彈性。該設(shè)計(jì)既堅(jiān)持了分稅制的基本原則，又兼顧了地區(qū)間發(fā)展差異。其二，堅(jiān)持“省負(fù)總責(zé)、分級(jí)負(fù)責(zé)”，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌職能。目前，各省份在省級(jí)財(cái)政調(diào)控能力方面存在顯著區(qū)域差異，發(fā)達(dá)地區(qū)傾向于通過財(cái)政分權(quán)激發(fā)市縣發(fā)展動(dòng)力，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)更強(qiáng)調(diào)省級(jí)統(tǒng)籌。《意見》提出了省級(jí)“三個(gè)集中”的改革方向，即集中省內(nèi)財(cái)政收入、集中省內(nèi)支出責(zé)任、集中轉(zhuǎn)移支付資金的分配權(quán)限，旨在提升省級(jí)政府在區(qū)域均衡和風(fēng)險(xiǎn)防控中的調(diào)控能力，更好地發(fā)揮省級(jí)政府在省域治理中的主導(dǎo)作用。

然而，省以下財(cái)政體制改革的推進(jìn)情況折射出財(cái)政體制調(diào)整所面臨的深層次矛盾。自《意見》發(fā)布以來，僅有不到10個(gè)省份出臺(tái)了具體的實(shí)施方案。改革進(jìn)展遲緩的主要原因在于兩方面。其一，收入分成難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范。各省份普遍傾向于制定差異化、地方化的收入分配規(guī)則，而非建立全省統(tǒng)一的制度框架。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分省級(jí)政府仍偏好采用“市縣上解”模式調(diào)節(jié)區(qū)域財(cái)力，要求經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的市縣提高上解比例。與此同時(shí)，欠發(fā)達(dá)市縣則普遍希望保留更多可支配財(cái)力，以保障基本公共服務(wù)和本地發(fā)展支出。其二，改革成本較高。省以下財(cái)政體制改革具有承上啟下的傳導(dǎo)特征，若要強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能力，需在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置和職能劃分等方面進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整。此類變革涉及廣泛的利益調(diào)整，實(shí)施難度大、阻力多，亟須更高層級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與更強(qiáng)有力的政策推動(dòng)。

因此，省以下財(cái)政體制改革應(yīng)在明確核心目標(biāo)的前提下，充分吸納地方意見，設(shè)置必要的過渡期，確保改革穩(wěn)步推進(jìn)。在制度設(shè)計(jì)層面，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立全省范圍內(nèi)規(guī)范、統(tǒng)一、透明的財(cái)力分配與轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，在兼顧各級(jí)政府激勵(lì)相容的基礎(chǔ)上，促進(jìn)省內(nèi)公共服務(wù)均等化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié)合《決定》提出的央地財(cái)政關(guān)系改革思路，本文認(rèn)為，破解改革難題的關(guān)鍵在于構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、激勵(lì)相容的制度框架。當(dāng)前改革推進(jìn)受阻的根本原因在于，各省份基于自身利益考量，在分稅制總體框架下采取差異化的收入分配方案，導(dǎo)致省以下收入分成難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范?！稕Q定》提出，下放財(cái)力支配自主權(quán)、適度上移事權(quán)和支出責(zé)任。這種調(diào)整一方面有助于培育地方自有財(cái)源、提高地方財(cái)政收入比例；另一方面通過上收社會(huì)保障等跨區(qū)域外溢性強(qiáng)的事權(quán)，減輕市縣財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，從而緩解省以下財(cái)政收支失衡的問題。同時(shí)，還要賦予省級(jí)政府更大的財(cái)政統(tǒng)籌權(quán)限，使其能夠在不依賴“市縣上解”模式的前提下保障調(diào)控能力，由此弱化地方博弈動(dòng)機(jī)，化解改革阻力。

六、央地財(cái)政關(guān)系改革的新形勢(shì)與系統(tǒng)性思維

改革開放四十余年來，央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整始終是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題之一，為當(dāng)前改革積累了重要的歷史經(jīng)驗(yàn)，但必須清醒認(rèn)識(shí)到，新發(fā)展階段下央地財(cái)政關(guān)系改革所面臨的約束條件與發(fā)展環(huán)境已發(fā)生深刻變化，與以往階段存在顯著差異。

當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革是在財(cái)政收入增長承壓的背景下推進(jìn)的。有學(xué)者觀察到，中國財(cái)稅體制改革的經(jīng)驗(yàn)表明：幾乎所有的錯(cuò)誤都可以被強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)增長所掩蓋，而且強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)能夠?yàn)槌晒D(zhuǎn)向更加市場(chǎng)化的財(cái)稅體制贏得必要的時(shí)間。這是中國以往財(cái)稅改革的重要經(jīng)驗(yàn)：堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向，依托較快的經(jīng)濟(jì)增長為改革提供回旋空間。然而，需指出的是，此前的財(cái)稅體制改革大多在經(jīng)濟(jì)潛在增速較高的背景下推進(jìn)，增長紅利為改革提供了較大空間，即便短期內(nèi)出現(xiàn)財(cái)政壓力，亦可通過激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力拓展財(cái)政增收空間。因此，以往的央地財(cái)政關(guān)系改革可在不觸動(dòng)存量利益的前提下，主要依靠增量調(diào)整推進(jìn)，改革阻力相對(duì)較小。隨著發(fā)展階段變化，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率已顯著低于改革開放以來的平均水平，增長放緩使得利益格局調(diào)整更加敏感，本輪改革在推進(jìn)過程中將面臨更大的阻力。為應(yīng)對(duì)這一困境，一方面，應(yīng)發(fā)揮中國縱向行政體制的優(yōu)勢(shì)，由中央政府設(shè)定合理的考核激勵(lì)指標(biāo)，激發(fā)各級(jí)政府推進(jìn)改革的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面，可適度提高財(cái)政赤字率，為改革創(chuàng)造更為寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

央地財(cái)政關(guān)系的改革需兼顧流量、存量與增量。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，之前的改革主要集中于年度財(cái)政收入的劃分，較少觸及支出責(zé)任與事權(quán)的系統(tǒng)性重構(gòu)問題。然而，在當(dāng)前土地出讓收入持續(xù)萎縮、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，地方存量債務(wù)問題已構(gòu)成限制財(cái)政可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵因素。《決定》明確指出，優(yōu)化各類增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索實(shí)行國家宏觀資產(chǎn)負(fù)債表管理。這一要求同樣適用于央地財(cái)政關(guān)系改革，為此亟須強(qiáng)化系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存量債務(wù)化解、流量性收支安排與增量赤字分配，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的動(dòng)態(tài)平衡和長期穩(wěn)定。

下一步央地財(cái)政關(guān)系改革應(yīng)將地方存量債務(wù)化解置于突出位置?！稕Q定》明確指出，完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制。其核心在于，若存量債務(wù)問題未能有效處置，將嚴(yán)重制約流量財(cái)政資源的優(yōu)化配置。調(diào)研顯示，2024年實(shí)施的“十萬億元”債務(wù)置換政策尚不足以徹底解決地方存量債務(wù)壓力。在此背景下，部分地方政府建議由中央發(fā)行國債置換地方隱性債務(wù)，但置換額度在地區(qū)間的分配標(biāo)準(zhǔn)仍存在爭(zhēng)議。若優(yōu)先向債務(wù)規(guī)模較大的地區(qū)傾斜，可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方過度依賴中央救助或虛報(bào)隱性債務(wù)規(guī)模以爭(zhēng)取更多支持；若側(cè)重化債績效突出的地區(qū)，則可能加劇區(qū)域間化債進(jìn)程的不平衡，使高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。因此，國債置換隱性債務(wù)的制度設(shè)計(jì)關(guān)鍵在于公平性與效率性之間的權(quán)衡。

從國際比較看，中國仍具備較大的舉債空間和財(cái)政赤字提升空間，由此產(chǎn)生的增量資金是充實(shí)財(cái)政實(shí)力的關(guān)鍵來源。如何在中央與地方之間合理分配新增債務(wù)資金，是未來財(cái)政體制改革需重點(diǎn)考量的問題。國際經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府通常承擔(dān)宏觀調(diào)控職能，而地方政府應(yīng)遵循收支平衡原則。然而，中國政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中地方債務(wù)占比較高，這一特征與國際通行做法和典型經(jīng)濟(jì)規(guī)律存在一定偏離。因此，未來宏觀調(diào)控中的債務(wù)融資應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)，部分增量債務(wù)額度可由地方政府統(tǒng)籌使用。同時(shí)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束，堅(jiān)決遏制地方政府違規(guī)舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。

七、結(jié)語：邁向激勵(lì)相容與治理現(xiàn)代化

作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，央地財(cái)政關(guān)系改革肩負(fù)著優(yōu)化政府職能配置、激發(fā)市場(chǎng)活力和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多重使命。本文基于《決定》提出的改革框架，系統(tǒng)梳理了當(dāng)前改革的三大核心議題：在增加地方自主財(cái)力方面，應(yīng)通過稅制改革重點(diǎn)培育地方自有財(cái)源，提升其財(cái)政自主性；在央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方面，應(yīng)適度上移具有跨區(qū)域外溢性的公共服務(wù)事權(quán)至中央，既減輕地方支出負(fù)擔(dān)，又助力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)；在省以下財(cái)政體制改革方面，應(yīng)著力破解“一省一制”的制度碎片化問題，同時(shí)強(qiáng)化省級(jí)政府在財(cái)政收入統(tǒng)籌、支出責(zé)任配置和轉(zhuǎn)移支付調(diào)控等方面的主導(dǎo)作用，提升省域內(nèi)財(cái)政體制的整體效能。

《決定》對(duì)央地財(cái)政關(guān)系改革指出了綱領(lǐng)性方向，但諸多具體政策措施仍需深入研究。值得注意的是，《決定》在強(qiáng)調(diào)增加地方自主財(cái)力的同時(shí)，亦明確提出要提高中央財(cái)政支出比例，二者需協(xié)同推進(jìn)、統(tǒng)籌實(shí)施。在賦予地方更大財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，防范財(cái)政資金違規(guī)使用和地方債務(wù)無序擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，在中央上收部分財(cái)政事權(quán)的過程中，應(yīng)明晰中央與地方的職責(zé)邊界，保留適宜由基層政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能，并確保其擁有與事權(quán)相匹配的財(cái)力。從改革的整體取向看，激勵(lì)地方政府推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)成為當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革的主導(dǎo)方向。然而，傳統(tǒng)上地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要依賴土地財(cái)政、債務(wù)融資和預(yù)算外收入等非制度性財(cái)源。這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不僅加劇了基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，還誘發(fā)了地方政府間以鄰為壑的惡性競(jìng)爭(zhēng)，積累了較高的區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

為適應(yīng)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)通過央地財(cái)政關(guān)系改革重塑地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。本文認(rèn)為，未來改革可圍繞三個(gè)方面推進(jìn)：一是應(yīng)堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，確保地方政府擁有充分的財(cái)政保障，并以此激勵(lì)其提升公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量；二是應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立省以下規(guī)范、統(tǒng)一、透明的財(cái)力分配與轉(zhuǎn)移支付制度；三是應(yīng)將化解地方存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)置于優(yōu)先位置，構(gòu)建以化債成效為導(dǎo)向、兼顧公平與效率的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。

然而，《決定》對(duì)上述問題仍停留在原則性指導(dǎo)層面，對(duì)于具體考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)、改革路徑的選擇和配套政策的安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚未明確。同時(shí)，當(dāng)前改革所面臨的財(cái)政環(huán)境與發(fā)展約束已顯著區(qū)別于以往階段?？傮w而言，央地財(cái)政關(guān)系改革在宏觀層面的調(diào)整空間有限，重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向微觀制度的精細(xì)化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制的動(dòng)態(tài)均衡。

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