地方政府預(yù)算能力評估：基于省級層面數(shù)據(jù)的研究｜楊娟 劉繼東 楊卓文

地方政府預(yù)算能力評估：基于省級層面數(shù)據(jù)的研究

作者：楊娟 劉繼東 楊卓文

【內(nèi)容提要】：根據(jù)黨的十九屆五中全會關(guān)于建立現(xiàn)代財(cái)稅體制、深化預(yù)算管理制度改革的精神，本文依據(jù)預(yù)算能力的理論內(nèi)涵，利用我國省級層面數(shù)據(jù)，通過特爾菲法和 TOPSIS 法， 從資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三個(gè)維度嘗試構(gòu)建政府預(yù)算能力評估體系，并依此評估了 2014-2018 年31個(gè)省份（含自治區(qū)、直轄市）的預(yù)算能力，發(fā)現(xiàn)各地政府預(yù)算能力在不斷增強(qiáng)，且預(yù)算能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)。預(yù)算能力的差異主要在于資源配置能力的差異，而協(xié)同管理能力則是其中的短板，需要重點(diǎn)關(guān)注。同時(shí)，預(yù)算能力的提高能夠在一定程度上防范地方政府短期行為風(fēng)險(xiǎn)，因此對于政府治理效能的提升具有重要意義。本文提出，應(yīng)通過加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌、推進(jìn)“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)、完善債務(wù)管理機(jī)制來提高政府預(yù)算的資源配置、可持續(xù)發(fā)展和協(xié)同管理能力，從而有效提升政府治理能力。

【關(guān)鍵詞】：預(yù)算能力 財(cái)政能力 公共預(yù)算 指標(biāo)體系

【中圖分類號】：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-2878（2021）02-0044-15

DOI:10.19477/j.cnki.11-1077/f.2021.02.006

一、引 言

財(cái)政治理能力一直是財(cái)政理論與實(shí)務(wù)關(guān)注的重要話題，財(cái)政能力是國家能力的基礎(chǔ)和核心（陳龍， 2020）。1978 年改革開放以來，伴隨著國家富強(qiáng)與人民生活水平提高，國家財(cái)政治理水平也不斷得到提升。我國財(cái)政改革經(jīng)歷了財(cái)政承包、分稅制、中央地方財(cái)政關(guān)系改革等階段，國家和地方的財(cái)政預(yù)算也在制度建設(shè)上不斷破舊立新。1999 年中央在全國啟動預(yù)算改革以來，地方財(cái)政預(yù)算權(quán)逐漸集中， 黨的十八屆三中全會提出實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)中，賦予了財(cái)政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的地位（樓繼偉，2019）。政府預(yù)算能力是構(gòu)建現(xiàn)代公共預(yù)算制度框架的重要模塊（劉再杰，2014）。2014 年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）， 現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)成為中國財(cái)政制度改革的重要議題，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展、社會關(guān)系的構(gòu)建、財(cái)力的汲取和使用等各種國家治理能力中，預(yù)算能力之重要性在理論界得到高度重視。

財(cái)政能力是政府以公權(quán)力為基礎(chǔ)獲取資源，并有效使用和分配公共資源的能力。而財(cái)政預(yù)算是公共資源有效獲取和高效使用的前提，是合理配置和平衡公共資源、公共風(fēng)險(xiǎn)的重要手段（王斌， 1999），預(yù)算能力在財(cái)政能力中占據(jù)基礎(chǔ)和核心地位（曹堂哲，2016）?！邦A(yù)算能力”（Capacity to Budget）最早是由艾倫 • ?？颂岢觥?/font>Schick（1990）認(rèn)為政府的預(yù)算能力能有效反映政府的治理水平。而后，一系列文獻(xiàn)對預(yù)算能力的內(nèi)涵進(jìn)行了研究。比如，馬駿（2011）將政府的預(yù)算能力補(bǔ)充總結(jié)為： 高效分配財(cái)政資源的計(jì)劃能力（資源配置）、維護(hù)財(cái)政可持續(xù)性的控制能力（可持續(xù)發(fā)展）、穩(wěn)定財(cái)稅收入和科學(xué)供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的管理能力（協(xié)同管理）。劉再杰（2014）認(rèn)為預(yù)算能力恰好體現(xiàn)了現(xiàn)代公共預(yù)算的控制、計(jì)劃和管理等三項(xiàng)基本功能。因此，根據(jù)已有理論研究文獻(xiàn)的共識，現(xiàn)代公共預(yù)算能力是各級政府部門的資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三項(xiàng)基本能力的反映。也即，公共預(yù)算能力主要包括資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三個(gè)方面。

從本質(zhì)來看，預(yù)算能力反映的是政府對公共風(fēng)險(xiǎn)的平衡能力，即政府財(cái)政和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的能力。需要指出的是，預(yù)算能力與財(cái)政治理能力的概念存在著顯著的區(qū)別。預(yù)算能力是以長期公共風(fēng)險(xiǎn)平衡為目標(biāo)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力，而財(cái)政治理能力強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的治理效率與治理公平性。所以研究的視角和指標(biāo)測度維度盡管有一定程度的交叉，但其區(qū)別仍然是根本性的。

發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐也證明了提升預(yù)算能力是增強(qiáng)政府治理能力的可行之路。在提升財(cái)力統(tǒng)籌能力方面，注重完善從社會汲取公共資源的制度。OECD 中許多國家認(rèn)同國際貨幣基金組織“所有的政府職能均為財(cái)政活動”的理念，并制定了詳細(xì)的管理制度、統(tǒng)計(jì)規(guī)則和公開規(guī)定，由財(cái)政部門對資金資產(chǎn)資源實(shí)行統(tǒng)籌。新西蘭在 1994 年《財(cái)政責(zé)任法案》中，對國有企業(yè)收益的統(tǒng)籌管理做出了詳盡的法律規(guī)定。在提升資源配置能力方面，注重通過預(yù)算過程調(diào)配資源解決最緊迫的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題。瑞典、加拿大和英國等均采用“自上而下”的預(yù)算編制程序，根據(jù)政策優(yōu)先順序確定各領(lǐng)域支出限額，有效地控制了公共部門的支出膨脹，從而使政府有財(cái)力解決最緊迫的問題。美國采取基線預(yù)測、等比例削減、現(xiàn)收現(xiàn)付等一系列制度，保障資源節(jié)約與高效利用。在提升協(xié)同管理能力方面，注重以預(yù)算為牽引協(xié)調(diào)各級政府和部門實(shí)現(xiàn)目標(biāo)同向、管理同頻、優(yōu)勢互補(bǔ)、激勵(lì)兼容。越來越多的 OECD 國家開始構(gòu)建基于績效的常規(guī)對話系統(tǒng)，促進(jìn)部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、不斷提高管理績效。

盡管預(yù)算能力理論其內(nèi)涵和外延已日臻完善，然而如何對我國各級政府預(yù)算能力進(jìn)行準(zhǔn)確的量化評估，仍是學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)界的難點(diǎn)問題。本文的貢獻(xiàn)在于：

（1）根據(jù)預(yù)算能力理論公認(rèn)的資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三個(gè)維度，通過特爾菲法（Delphi Method）和 TOPSIS 法（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution），從十個(gè)二級指標(biāo)嘗試構(gòu)建省級層面預(yù)算能力評估指標(biāo)體系。

（2） 分析了三個(gè)維度預(yù)算能力得分與時(shí)間趨勢項(xiàng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系，檢驗(yàn)了指標(biāo)體系的合理性。

（3）通過指標(biāo)測算，證明了資源配置與協(xié)同管理是我國省級預(yù)算能力提升的重點(diǎn)方向。

（4） 驗(yàn)證了強(qiáng)預(yù)算能力對官員晉升傾向下財(cái)政行為的約束作用，證明了預(yù)算能力評估指標(biāo)與地方公共風(fēng)險(xiǎn)控制、各地區(qū)可持續(xù)發(fā)展間的內(nèi)在聯(lián)系。

本文余下部分結(jié)構(gòu)為：

第二部分介紹指標(biāo)選擇思路和相關(guān)指標(biāo)；

第三部分給出指標(biāo)體系構(gòu)建方法；

第四部分給出具體評估結(jié)果并通過實(shí)證研究驗(yàn)證其合理性；

第五部分通過檢驗(yàn)預(yù)算能力提高是否能有效抑制地方官員任期內(nèi)的短視行為，來驗(yàn)證本文提出的預(yù)算能力評估指標(biāo)與公共風(fēng)險(xiǎn)防范特別是政府短視風(fēng)險(xiǎn)，及可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系；

最后是結(jié)論和政策建議。

二、預(yù)算能力評估指標(biāo)構(gòu)建
（一）評估指標(biāo)的選擇思路

2020 年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（國令第 729 號）明確了預(yù)算草案編制時(shí)間、內(nèi)容、規(guī)范。預(yù)算能力的評估是對政府預(yù)算能力的多角度、全面、準(zhǔn)確、清晰、科學(xué)、規(guī)范的定量分析評估。評估指標(biāo)的確認(rèn)和綜合評估指標(biāo)的生成中，既要保證評估指標(biāo)符合現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的科學(xué)性、規(guī)范性，又要結(jié)合中國財(cái)政改革的發(fā)展進(jìn)程，保持指標(biāo)的連續(xù)性、一致性、橫向與縱向可比性；既要多角度、全面評估財(cái)政部門的預(yù)算能力，又要充分結(jié)合各地方的發(fā)展需要和核心矛盾，考慮指標(biāo)的可得性， 適當(dāng)調(diào)整綜合評分權(quán)重。

（二）指標(biāo)層級分布

根據(jù)指標(biāo)重要程度的大小、數(shù)據(jù)的可獲得性與權(quán)威性，本文從資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三個(gè)維度構(gòu)建了共包含10 個(gè)指標(biāo)的地方政府預(yù)算能力評估體系。

1. 資源配置

資源配置指標(biāo)反映的是政府財(cái)政再分配中資源的配置效率，具體體現(xiàn)在對財(cái)政資金的合理分配與精準(zhǔn)高效調(diào)用能力和通過資源配置為解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最緊迫的問題提供財(cái)力保障和財(cái)政支持的能力。

（1） 選取“財(cái)政支配權(quán)占比與政府其他資金控制能力匹配度”反映地區(qū)財(cái)權(quán)與政府其他資源間的協(xié)同度。財(cái)權(quán)與政府其他資源配比應(yīng)當(dāng)保持平衡，過高的財(cái)權(quán)或過高的其他資源控制，都不利于財(cái)政資源的高效配置，造成財(cái)政不平衡發(fā)展，容易引起財(cái)力資源的浪費(fèi)，削弱資源和財(cái)力調(diào)度的彈性。同時(shí)， 給予地方政府恰當(dāng)?shù)膰匈Y產(chǎn)收益等其他資金控制能力，也有利于提高地方政府的主動性（鄭小玲， 2010）。地區(qū)財(cái)權(quán)與政府其他資源控制能力比值應(yīng)該維持適中水平。

（2） 選取“財(cái)政支配權(quán)占比與政府債券資金匹配度”反映地區(qū)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配度。財(cái)政事權(quán)通常反映的是中央和地方政府的“辦事”職能，財(cái)權(quán)則是政府“花錢”的能力。劉昊和陳工（2019）等研究發(fā)現(xiàn)，地方政府需要“辦事”而不夠“錢花”時(shí)，地方政府債務(wù)水平會上升。由此，財(cái)政支配權(quán)與政府負(fù)債水平維持適中的配比，既能夠保證政府職能的有效發(fā)揮來“把事辦好”，又能盤活資金來“把錢花好”；既保證了財(cái)政的跨空間、跨時(shí)間上的資金融通能力，又有利于政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。①因此財(cái)政支配權(quán)與政府負(fù)債能力比值應(yīng)該維持適中水平。

（3） 選取“民生支出占比”來反映再分配過程中的民生支出水平。黨的十八大以來，我國多次強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)中民生的保障和建設(shè)的重要性。在充分考慮財(cái)政承載能力后，能貫徹國家社會主義現(xiàn)代化建設(shè)要求，集中資源推動民生事業(yè)建設(shè)的發(fā)展，保持民生項(xiàng)目建設(shè)的“穩(wěn)定性、連續(xù)性與累積性”， 不斷提高人民群眾的生活水平與質(zhì)量（高和榮，2016），體現(xiàn)了政府資源配置的高效性。

選取“科教文衛(wèi)支出占比”來反映再分配過程中的科教文衛(wèi)支出水平。近年來，科教文衛(wèi)支出對社會公共事業(yè)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速健康發(fā)展的促進(jìn)作用有目共睹。科教文衛(wèi)支出占比提高，反映了地方政府能基于國家長遠(yuǎn)利益考慮并能優(yōu)先落實(shí)“科教興國”“文化強(qiáng)國”“健康中國”等重大戰(zhàn)略。

2. 可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)反映的是預(yù)算能力的可持續(xù)性，是地方政府財(cái)政預(yù)算健康科學(xué)規(guī)劃的重要反映。政府官員往往傾向于采取符合短期利益的行動，此時(shí)，透明的信息紕漏、清晰可控的債務(wù)和穩(wěn)定的償債能力是可持續(xù)發(fā)展的重要保障（劉駿和應(yīng)益華，2012）。

（1） 選取“財(cái)政透明度”來反映政府預(yù)算能力在公眾監(jiān)督等方面的可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性強(qiáng)的預(yù)算能力必然是透明度高的。較高的財(cái)政透明度可以降低公共債務(wù)和赤字，構(gòu)建政府問責(zé)機(jī)制，減少財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)來增加財(cái)政的可持續(xù)性（Alt 和 Lassen，2006；Arbatli 和 Escolano，2015；馬文濤等， 2020）。趙倩（2009）、楊志安和邱國慶（2019）等學(xué)者從理論和實(shí)證角度論證財(cái)政透明度建設(shè)是現(xiàn)代化財(cái)政治理中不可或缺的部分，是預(yù)算能力建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，是建設(shè)公開、透明、規(guī)范、完整的財(cái)政預(yù)算體系的核心任務(wù)。

（2） 選取“預(yù)算統(tǒng)籌清晰度”來衡量預(yù)算的統(tǒng)籌水平，其反映的是預(yù)算的公眾透明度以及各層級政府間的理解透明度。從 1994 年《預(yù)算法》頒布到 2014 年修訂，我國預(yù)算從一本預(yù)算走向四本預(yù)算。

同時(shí)，從 2011 年開始財(cái)政部規(guī)定預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理。這為各種性質(zhì)的資金圈定了各自的“籠子”，以規(guī)范政府預(yù)算，這完善了預(yù)算的系統(tǒng)功能（樓繼偉，2019），也有利于預(yù)算能力的可持續(xù)提升。預(yù)算統(tǒng)籌清晰度指標(biāo)的數(shù)據(jù)來自于對各省政府對外公布的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告打分，打分內(nèi)容包括前三本預(yù)算（即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算）的完整度、易讀性、一致性，以及第四本預(yù)算（即社會保險(xiǎn)基金預(yù)算）的完整清晰度。

（3） 選取“政府債務(wù)率”來反映政府預(yù)算能力在風(fēng)險(xiǎn)控制方面的可持續(xù)性。近年來，我國中央和地方政府不斷加大政府債券的發(fā)行力度和規(guī)模，利用債務(wù)的空間換取積極的財(cái)政政策空間，地方政府財(cái)政自給率逐步降低，財(cái)政的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大（李建軍和王鑫，2018；杜彤偉等，2019）。與之對應(yīng)的，1995 年《預(yù)算法》頒布以后，2015 年、2018 年兩次修訂進(jìn)一步規(guī)范地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，并將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，以減少地方政府沖動性舉債，保持健康可持續(xù)的地方政府債務(wù)規(guī)模，從根本上遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累。

選取“稅收占比”來反映政府穩(wěn)定健康的財(cái)政收入占比。非稅收收入缺乏統(tǒng)一性，來源復(fù)雜，難以準(zhǔn)確計(jì)量和公開，還易形成政府腐敗和降低財(cái)政透明度，弱化預(yù)算編制主導(dǎo)權(quán)，不利于預(yù)算能力進(jìn)一步提升（梁城城和張淑娟，2020）。相反，稅收收入來源更穩(wěn)定，且效率更高（白景明， 2019）。更高的稅收占比有利于預(yù)算能力的可持續(xù)增長。

3. 協(xié)同管理

協(xié)同管理指標(biāo)反映的是政府管理效率和協(xié)調(diào)配合能力。

（1） 選用“預(yù)決算偏離度”來反映預(yù)算的準(zhǔn)確度和預(yù)算協(xié)調(diào)資源的效率。預(yù)決算偏離度低一方面說明預(yù)算約束有效且預(yù)算具有較強(qiáng)的前瞻性和參考性，另一方面說明財(cái)政部門管理水平高超，預(yù)算準(zhǔn)確高效。但政府的決策通常要顧及政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展（苑德宇，2014），預(yù)算調(diào)整時(shí)有發(fā)生。王志剛和楊白冰（2019）發(fā)現(xiàn)積極財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期預(yù)算偏離會增大，類似 2020 年疫情沖擊之下， 預(yù)算的前提假設(shè)有變，預(yù)算調(diào)整似乎是自然的選擇。雖然預(yù)決算偏離會削弱預(yù)算的監(jiān)督制約上的權(quán)威性（高培勇，2008），但適度的預(yù)決算偏離也是合理現(xiàn)象。

（2） 選用“政府行政管理費(fèi)用支出比例”來反映政府行政效率。政府應(yīng)該以盡可能低的成本來履行公共職能，降低政府行政管理費(fèi)用意味著更低的行政成本浪費(fèi)和更為開放高效的財(cái)政環(huán)境（陳志廣， 2014），這也是提高政府績效的重要途徑（姜宏青和王翔，2020）。

三、評估體系的構(gòu)建
（一）樣本和數(shù)據(jù)

本文實(shí)證考察 2014-2018 年中國 31 個(gè)省份（含自治區(qū)、直轄市，下文簡寫為省份）的預(yù)算能力，數(shù)據(jù)來源于上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 2014-2018 年的《中國省級財(cái)政透明度評估報(bào)告》、國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)、財(cái)政部官網(wǎng)和 wind 的《中國宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫》。指標(biāo)體系及指標(biāo)構(gòu)建方法如表 1 所示。

（二）指標(biāo)賦權(quán)

本文采用特爾菲法邀請專家對指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行估值打分，以得到最終指標(biāo)賦權(quán)。特爾菲法本質(zhì)是反饋匿名函詢法，具有簡便靈活、匿名性和輪間反饋性等特點(diǎn)，預(yù)測結(jié)果更精確。

在對“政府預(yù)算能力評估指標(biāo)”的權(quán)重賦值計(jì)算中，共有 19 位高校教師、財(cái)政領(lǐng)域?qū)W者、政府公職人員等對表 1 中的各層指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行三次估值評分，每次評分都包含上一次的綜合問詢信息，分值越高說明該指標(biāo)對于現(xiàn)代財(cái)政制度的描述越重要。三次問詢表的回收率均為 100%，根據(jù)專家的打分得到各個(gè)權(quán)重，平均估計(jì)得分如表 2 所示，據(jù)此確認(rèn)權(quán)重向量為：

四、預(yù)算能力評估結(jié)果及其合理性分析
（一）預(yù)算能力評估結(jié)果

根據(jù)前文構(gòu)建的 2014-2018 年的 10 個(gè)預(yù)算能力的省級評估指標(biāo)，運(yùn)用 TOPSIS 評估法，可以計(jì)算 31個(gè)省份綜合評估得分和排名。表3、表4是2014年預(yù)算能力排名前十的省份的標(biāo)準(zhǔn)化矩陣 V 和得分結(jié)果。

（二）預(yù)算能力評估的合理性判斷1. 直觀判斷

首先從各省份預(yù)算能力的排名變化，直觀判斷評估結(jié)果的合理性。由表 3 至表 7 可知，5 年間預(yù)算能力整體得分前三的華北 A、華東 A、華東 G 的預(yù)算能力均一直名列前茅，每年都在全國前五水平。中南 D、華東 C、華東 D 每年的預(yù)算能力得分都有較大提升，這三個(gè)省份的財(cái)政透明度均有明顯提升， 資源配置能力也有一定的提升。其中，中南 D 的資源配置和可持續(xù)發(fā)展能力提升明顯，是該省份預(yù)算能力進(jìn)步的主要原因。中南 A 從 2014 年的第十八名提升到前八名，主要得益于預(yù)算統(tǒng)籌清晰度和財(cái)政透明度的提升。西南 C、西南 E、西北 C、華北 E、西北 E 等省份的預(yù)算能力較弱，特別是預(yù)算的資源配置和可持續(xù)發(fā)展能力有待進(jìn)一步提高。其余各省份雖然排名有波動，但大部分省份在 2014 年到 2018 年間預(yù)算能力都在提升。

根據(jù)各省份 2014-2018 年間的整體排名，對其預(yù)算能力進(jìn)行梯度劃分，可分為四大類。第一梯隊(duì)預(yù)算能力強(qiáng)（大于 70 分）的省份為華北 A、華東 G、華東 A、中南 D、華東 B、華東 C、華東 D、華東 E。第二梯隊(duì)預(yù)算能力較強(qiáng)（50-70 分）的省份為中南A、華北 B、華北 C、中南 F、東北 A、中南 E、華北 D、中南B、西北 B、西南 A、西南 B。第三梯隊(duì)預(yù)算能力較弱（30-50 分）的省份為中南 C、西北 A、華東 F、東北C、東北 B、西南 D、西北 D。第四梯隊(duì)預(yù)算能力弱（小于 30 分）的省份為西北 E、華北 E、西南C、西南 E、西北 C。直觀上看，預(yù)算能力的均值逐年上升，有較明顯的時(shí)間趨勢，而且經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對雄厚的省份通常預(yù)算能力也處于較高水平。

綜上，評估結(jié)果與各省份財(cái)政狀況的直觀印象基本吻合。

2. 各子類別指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)水平和時(shí)間趨勢因子關(guān)聯(lián)的合理性

如果選擇的指標(biāo)是合理的，則可持續(xù)發(fā)展和協(xié)同管理指標(biāo)，與地方財(cái)力絕對水平相關(guān)性較強(qiáng)，而資源配置則較多地反映了政府的財(cái)政資金與其他資金在結(jié)構(gòu)上搭配使用的能力和能動性，其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性應(yīng)稍弱一些。此外，因?yàn)樨?cái)政發(fā)展趨勢總體向好，預(yù)算能力評分應(yīng)該呈現(xiàn)總體隨時(shí)間提升的趨勢。

基于這一思路，表 8 分別把三個(gè)一級指標(biāo)單獨(dú)列入預(yù)算能力考核評分，檢驗(yàn)人均 GDP 和時(shí)間趨勢與它們的關(guān)聯(lián)性。結(jié)果顯示，資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三個(gè)指標(biāo)與人均 GDP 均顯著正相關(guān)， 其中資源配置能力與人均 GDP 相關(guān)性最低。而時(shí)間每增加一年，各省份平均預(yù)算能力總評能顯著提升1.33 分，資源配置、可持續(xù)發(fā)展兩個(gè)指標(biāo)均呈現(xiàn)出顯著為正的時(shí)間趨勢。因此，三個(gè)子類別指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)水平的關(guān)聯(lián)性，與本文預(yù)期基本吻合，說明了指標(biāo)體系的合理性。

就指標(biāo)與時(shí)間趨勢因子的關(guān)聯(lián)性而言，總體關(guān)聯(lián)性顯著正相關(guān)，大部分子類別指標(biāo)也與時(shí)間趨勢因子顯著正相關(guān)，這與預(yù)期也基本吻合。值得注意的是，協(xié)同管理能力指標(biāo)得分與時(shí)間趨勢呈負(fù)相關(guān)， 平均每年評分下降 1.79 分，這主要是預(yù)決算偏離度隨年份增加而增加引起的。究其原因，主要是近年經(jīng)濟(jì)不確定性和經(jīng)濟(jì)波動逐漸加大，使得財(cái)政預(yù)決算偏離度不斷加大。因此，協(xié)同管理能力或許是地方政府提升預(yù)算能力尤其需要重視的指標(biāo)。

五、預(yù)算能力與地方政府短期行為風(fēng)險(xiǎn)防范

中國地方官員“晉升錦標(biāo)賽”的體制下，官員有利用整合和控制資源的能力來充分調(diào)配財(cái)力資源以更好達(dá)成晉升目標(biāo)的傾向。張軍和高遠(yuǎn)（2007）、周曉慧和鄒肇蕓（2014）、龔璞等（2015）等學(xué)者基于省級數(shù)據(jù)實(shí)證發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、公共服務(wù)等財(cái)政支出與官員的任期呈現(xiàn)倒 U 形變化關(guān)系，任期的第四年前后經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政支持力度達(dá)到最大。而預(yù)算能力強(qiáng)的地方會有效協(xié)調(diào)和規(guī)范資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三項(xiàng)能力，地方官員追求短期政績的想法更難實(shí)現(xiàn)，整體而言謀私利可能也會有所降低（王敘果等，2012），這必然會削弱前文提及的財(cái)政支出與官員任期的倒 U 形關(guān)系。

為了驗(yàn)證這一點(diǎn)，本文對強(qiáng)弱預(yù)算能力進(jìn)行分組回歸。其中強(qiáng)預(yù)算能力組為各年預(yù)算能力總評排名在前 16 名的省份，其余為弱預(yù)算能力組。任期年度變量為省委書記在位的任期?；貧w結(jié)果如表 9 所示。

表 9 所示的各式均控制了時(shí)間和省份固定效應(yīng)，結(jié)果顯示全樣本和弱預(yù)算能力樣本均呈現(xiàn)出顯著的財(cái)政支出與官員任期倒 U 形分布，而強(qiáng)預(yù)算能力樣本的任期年度變量則不顯著。

圖 1 進(jìn)一步較為直觀地反映強(qiáng)預(yù)算能力對倒 U 形關(guān)系的削弱作用：在強(qiáng)預(yù)算能力樣本中，財(cái)政支出增長率與官員任期的曲線更加平緩，曲率較小，官員任期的前 8 年間財(cái)政支出增長率都可以近似為直線；而弱預(yù)算能力樣本中，財(cái)政支出增長率與官員任期關(guān)系的曲率較大，在官員任期的第 3 年到第 5 年間，財(cái)政支出增長率達(dá)到最高，而后開始下降。因此，預(yù)算能力的加強(qiáng)可以削弱財(cái)政支出與官員任期的倒 U 形關(guān)系，這和預(yù)期相符，也從側(cè)面印證了文中預(yù)算能力測度結(jié)果的有效性。強(qiáng)預(yù)算能力抑制了官員對財(cái)政資源的短視錯(cuò)配或過度揮霍，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的健康和長遠(yuǎn)發(fā)展，所以各地區(qū)應(yīng)該盡早重視預(yù)算能力的提高，爭取進(jìn)入強(qiáng)預(yù)算能力的正反饋隊(duì)列中。

六、結(jié)論和政策建議
（一）結(jié)論

預(yù)算能力評估是我國提升財(cái)政治理能力亟需解決的重要問題?；趯︻A(yù)算能力的理論分析，本文通過特爾菲法和TOPSIS 法，從資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三個(gè)維度，創(chuàng)新性地構(gòu)建了評估政府預(yù)算能力的評分系統(tǒng)，并評估了 2014-2018 年 31 個(gè)省份的預(yù)算能力，得出如下結(jié)論：

1. 各地政府預(yù)算能力不斷增強(qiáng)，預(yù)算能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)。評估結(jié)果顯示，在 2014-2018 年間預(yù)算能力整體上都是顯著提升的，其時(shí)間趨勢較為明顯，且經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的省份預(yù)算能力也相對較高， 但標(biāo)準(zhǔn)差沒有顯著增大，各省份的預(yù)算能力在短期內(nèi)并沒有出現(xiàn)馬太效應(yīng)。這說明預(yù)算能力的提升不是一蹴而就的，提高綜合實(shí)力和保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)也是不能忽視的一環(huán)。

2. 預(yù)算能力的差異主要在于資源配置能力的差異，而協(xié)同管理能力則是其中的短板，需要重點(diǎn)關(guān)注。預(yù)算能力中的資源配置、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同管理三個(gè)指標(biāo)與人均 GDP 均顯著正相關(guān)，其中資源配置能力與人均 GDP 相關(guān)性最低，與這一指標(biāo)更多地反映政府的財(cái)政資金與其他資金在結(jié)構(gòu)上搭配使用的能力和能動性一致。而經(jīng)濟(jì)波動造成的預(yù)決算偏離是導(dǎo)致協(xié)同管理指標(biāo)與時(shí)間趨勢負(fù)相關(guān)的主要原因， 也是地方政府提升預(yù)算能力尤其需要重視的指標(biāo)。

3. 預(yù)算能力的提高能夠在一定程度上防范地方政府短期行為風(fēng)險(xiǎn)，對于政府治理效能的提升具有重要意義。強(qiáng)預(yù)算能力能削弱地方官員任期年度與財(cái)政支出增長率之間的倒 U 型分布關(guān)系，因此能夠抑制官員對財(cái)政資源的短視錯(cuò)配或過度揮霍，提高政府治理效能。另一方面，預(yù)算能力較強(qiáng)的省份能保持更為規(guī)范、更加平穩(wěn)的財(cái)政支出，長期來看更有利于預(yù)算能力的持續(xù)提升。

（二）政策建議

基于理論界對預(yù)算能力的分析，本文認(rèn)為預(yù)算能力的高低在很大程度上決定了政府財(cái)政管理的水平，即政府治理能力在很大程度上依賴于政府的預(yù)算能力。根據(jù)實(shí)證研究結(jié)果，我們建議聚焦財(cái)政資源統(tǒng)籌、“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)和債務(wù)管理機(jī)制，從資源配置、可持續(xù)發(fā)展和協(xié)同管理三個(gè)維度提升預(yù)算能力，從而助推政府治理現(xiàn)代化。

1. 加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，提升資源配置效率，保障中央重大決策部署有效落實(shí)。強(qiáng)化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿預(yù)算編制的全過程，服從服務(wù)于黨和國家發(fā)展大局。地方政府要按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和宏觀調(diào)控總體要求，在預(yù)算編制中落實(shí)好黨中央、國務(wù)院決策部署， 統(tǒng)籌各類資源，集中力量辦大事。建立預(yù)算管理與重大戰(zhàn)略規(guī)劃銜接機(jī)制，細(xì)化重大戰(zhàn)略任務(wù)保障范圍， 明確保障事項(xiàng)的優(yōu)先順序、績效目標(biāo)、支出責(zé)任及中長期資金計(jì)劃。加強(qiáng)“四本預(yù)算”統(tǒng)籌，盤活沉淀和閑置資金資產(chǎn)，加強(qiáng)公共資源綜合管理，多渠道多層級籌集保障重大戰(zhàn)略任務(wù)落實(shí)的財(cái)力。

2. 完善債務(wù)管理機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。地方政府要建立專項(xiàng)債券專門項(xiàng)目庫，各級各部門應(yīng)按照“急需、成熟、統(tǒng)籌、集中”的原則儲備項(xiàng)目，優(yōu)先保障中央部署的重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目落實(shí)，并與預(yù)算資金安排相銜接。堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金跟著項(xiàng)目走”， 樹立規(guī)劃先行、謀事為先的理念，提前謀劃動態(tài)儲備項(xiàng)目，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)情況滾動安排專項(xiàng)債券資金。防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，硬化預(yù)算約束，全面加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證和預(yù)算評審，涉及財(cái)政支出的全部依法納入預(yù)算管理；嚴(yán)格專項(xiàng)債券項(xiàng)目合規(guī)性審核，細(xì)化審核標(biāo)準(zhǔn)，提高項(xiàng)目質(zhì)量，推動專項(xiàng)債券額度與項(xiàng)目精準(zhǔn)匹配。

3. 加快推進(jìn)“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)，提高協(xié)同管理能力，強(qiáng)化落實(shí)重大戰(zhàn)略任務(wù)的系統(tǒng)支撐。地方政府要加快公共財(cái)政綜合管理平臺建設(shè)與應(yīng)用，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)升級完善，縱向貫通省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級財(cái)政，橫向接入各級預(yù)算單位，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享共用，有效支撐預(yù)算管理制度創(chuàng)新。規(guī)范各級預(yù)算管理要素、業(yè)務(wù)流程和控制規(guī)則，強(qiáng)化預(yù)算動態(tài)監(jiān)控和閉環(huán)管理，實(shí)現(xiàn)資金來源去向的可跟蹤、可追溯。開展財(cái)政與稅務(wù)、金融等部門基礎(chǔ)信息的集成共享，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)， 提升財(cái)政預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化水平。

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文獻(xiàn)原文： 地方政府預(yù)算能力評估：基于省級層面數(shù)據(jù)的研究.pdf (1.49 MB, 下載次數(shù): 264)

2021-9-8 10:49 上傳

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