境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系研究

作者：彭程 張淵 路倩雯 楊雪寒

國(guó)有企業(yè)是踐行“一帶一路”倡議的主力軍。隨著全球政治經(jīng)濟(jì)格局動(dòng)蕩變化，國(guó)有企業(yè)境外開(kāi)發(fā)投資在取得顯著成效的同時(shí)，也面臨風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯的挑戰(zhàn)。要使廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控融入境外投資經(jīng)營(yíng)全過(guò)程，保障國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，就要不斷探索研究廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的方法和思路，因地制宜筑牢境外廉潔防線。
當(dāng)前境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控存在的不足
一、內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制尚不健全
對(duì)境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)監(jiān)督集中在派出人員監(jiān)督、廉政監(jiān)督、法律審計(jì)監(jiān)督等方面，但由于企業(yè)自身內(nèi)控體系不健全，內(nèi)部監(jiān)督制衡未能全方位發(fā)揮作用，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)督和管控也缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性。
二、監(jiān)督制度針對(duì)性不強(qiáng)
鑒于境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的特殊性，在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)領(lǐng)域與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目公司存在差異。東道國(guó)法律法規(guī)不完善或與國(guó)內(nèi)法律法規(guī)要求不一致，境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)尚未出臺(tái)與之相對(duì)應(yīng)的制度，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)行偏差，制度預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、遏制風(fēng)險(xiǎn)的功能下降。
三、廉潔防控力度不足
境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人往往將工作重心和更多精力放在經(jīng)營(yíng)管理上，對(duì)廉政建設(shè)工作的緊迫性認(rèn)識(shí)還不到位。境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)客觀上存在一定的時(shí)間和地域差別，相關(guān)工作上滯后于國(guó)內(nèi)單位，存在上熱下冷、內(nèi)熱外冷等情況。
四、一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制尚未完全形成
日常監(jiān)督、巡察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力有待提升，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題大多停留在業(yè)務(wù)管理、紀(jì)律執(zhí)行方面。對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題背后的原因分析和挖掘不夠，系統(tǒng)性統(tǒng)籌解決的意識(shí)不足。思想教育形式單一，學(xué)習(xí)內(nèi)容與實(shí)際結(jié)合不夠緊密。
境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)面臨的主要廉潔風(fēng)險(xiǎn)分析
一、廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)
1.內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)
（1）制度脫節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。各個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、法律制度不同、文化傳統(tǒng)不同，對(duì)投標(biāo)過(guò)程中的代理問(wèn)題、公務(wù)用車(chē)問(wèn)題以及差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)規(guī)定等方面的制度差異較大，給監(jiān)管帶來(lái)很大難度。
（2）監(jiān)管缺位風(fēng)險(xiǎn)。目前對(duì)駐外機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查主要由國(guó)內(nèi)總部或各單位管理部門(mén)實(shí)施，由于距離遙遠(yuǎn)、國(guó)內(nèi)監(jiān)督力量不足、差旅費(fèi)用比較高等原因，監(jiān)督檢查頻次和覆蓋面還存在著較大差距，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督相對(duì)較少。
（3）思想滑坡風(fēng)險(xiǎn)。境外項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部遠(yuǎn)離國(guó)土，個(gè)別人員對(duì)項(xiàng)目廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控工作存在“形式論”“無(wú)用論”以及“境外項(xiàng)目特殊化”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，組織監(jiān)管又因人員短缺的問(wèn)題難以及時(shí)跟上，容易發(fā)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)和腐敗行為。
2.關(guān)鍵領(lǐng)域廉潔風(fēng)險(xiǎn)
（1）投資決策類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。泄露或擅自轉(zhuǎn)讓資源信息，更改數(shù)據(jù)、進(jìn)行虛假盡調(diào)，報(bào)送虛假的項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告；簽訂虛假或有限制條款不利于企業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)協(xié)議，提出對(duì)公司不利的收購(gòu)方案和收購(gòu)協(xié)議；超范圍授權(quán)或?qū)γ髁罱故跈?quán)的事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)。
（2）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。違規(guī)分包，導(dǎo)致整體項(xiàng)目成本提升、工程質(zhì)量參差不齊等風(fēng)險(xiǎn)；違規(guī)結(jié)算，弄虛作假，多報(bào)工程進(jìn)度、提前支取工程款或多結(jié)算工程量，套取資金，收受回扣；違規(guī)驗(yàn)收，選擇不合格第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，或擅自降低驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，未按合同約定的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)收。
（3）合同管理類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。蓄意不按合同條款審核結(jié)算、變更合同主體、調(diào)整合同單項(xiàng)而變更合同價(jià)格謀取私利；因個(gè)人私利，未經(jīng)授權(quán)擅自簽訂不利于公司利益的合同，明知合同相關(guān)方簽約人沒(méi)有代理權(quán)、代理權(quán)終止或越權(quán)代理的情況下，仍簽署合同。
（4）資產(chǎn)、財(cái)務(wù)管理類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。違規(guī)購(gòu)置或租賃資產(chǎn)，以次充好；違規(guī)占用公物進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)或?qū)⒐锝杞o他人從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)；違規(guī)處置資產(chǎn)，變賣(mài)、私分國(guó)有資產(chǎn)；私開(kāi)銀行賬戶，私設(shè)小金庫(kù)或會(huì)計(jì)賬簿，利用公司信用卡從事個(gè)人業(yè)務(wù)。
（5）人事管理類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。在聘用外籍雇員的過(guò)程中，存在暗箱操作，錄用不符合要求的外籍雇員的風(fēng)險(xiǎn)；以權(quán)謀私，使考察結(jié)果以偏概全，導(dǎo)致不符合條件的人員進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位；外派人員違反規(guī)定取得外國(guó)國(guó)籍、境外永久居留權(quán)或長(zhǎng)期居留許可，違規(guī)在其他經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)兼職并取酬。
二、境外企業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的致因分析
1.文化差異巨大。每個(gè)項(xiàng)目東道國(guó)都有獨(dú)特的政治制度、司法體系、經(jīng)濟(jì)模式、社會(huì)文化等，外部環(huán)境復(fù)雜多變，在不同階段會(huì)直接或間接地影響到境外企業(yè)廉潔從業(yè)環(huán)境。
2.監(jiān)督半徑過(guò)遠(yuǎn)。由于物理距離客觀導(dǎo)致的監(jiān)督半徑過(guò)長(zhǎng)過(guò)遠(yuǎn)，監(jiān)管鏈條長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)不能完全移植復(fù)制。加之受限于簽證辦理、費(fèi)用管控等因素，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的頻次和及時(shí)性受限，遠(yuǎn)程監(jiān)督和日常監(jiān)管則顯得乏力，監(jiān)督存在盲區(qū)。
3.監(jiān)督隊(duì)伍配備不足。由于海外工作人員匱乏，存在一人兼多崗的普遍現(xiàn)象，各崗位職責(zé)不明晰，兼職人員不能各司其職，甚至兼任不相容崗位。紀(jì)檢崗位多為兼職人員，缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，造成監(jiān)督工作浮于表面。
4.規(guī)則體系不同。在基礎(chǔ)建設(shè)和工程項(xiàng)目發(fā)展滯后的國(guó)家或區(qū)域，由于一些潛規(guī)則和亞文化，公務(wù)來(lái)往中有時(shí)面臨寸步難行或受到潛移默化的行為影響。一些工作由于缺乏配套制度，合同條款較難界定和驗(yàn)證。
構(gòu)建境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系
結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn)，一體推進(jìn)“三不腐”機(jī)制貫通融合，從組織體系、制度體系、監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系、思想教育體系、人才保障體系等五個(gè)維度構(gòu)建廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系。
一、組織體系
一是深化組織建設(shè)，全面壓實(shí)上級(jí)公司廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。子分公司加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分析研究境外廉潔風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，統(tǒng)一部署防控工作，通過(guò)組織聯(lián)席會(huì)議等形式，加強(qiáng)對(duì)境外投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督，將境外廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控作為考核的重要內(nèi)容。
二是將監(jiān)督機(jī)構(gòu)嵌入境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，嚴(yán)格落實(shí)廉政建設(shè)責(zé)任。在規(guī)模較大、人數(shù)較多的單位，明確一名首席風(fēng)控官兼任紀(jì)委書(shū)記或紀(jì)檢委員；在項(xiàng)目資源相對(duì)集中的區(qū)域，探索派駐紀(jì)檢組或設(shè)置區(qū)域紀(jì)檢監(jiān)察中心；在境外重大戰(zhàn)略性項(xiàng)目建立紀(jì)工委，強(qiáng)化對(duì)境外機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督。
三是充分調(diào)動(dòng)各職能部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大員工的責(zé)任意識(shí)，共建廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系。制定廉潔合規(guī)制度充分聽(tīng)取各職能部門(mén)、員工的意見(jiàn)建議，爭(zhēng)取最大公約數(shù)，并將廉潔從業(yè)情況作為干部選拔任用的重要指標(biāo)。明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層以及職能部門(mén)負(fù)責(zé)人的廉潔合規(guī)管理職責(zé)，督促各自履行職能監(jiān)督責(zé)任，做到守土有責(zé)。
二、制度體系
一是完善企業(yè)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。優(yōu)化境外企業(yè)內(nèi)部權(quán)力分工，明確崗位權(quán)責(zé)清單，做到權(quán)力配置合理清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等。完善關(guān)鍵部門(mén)和崗位間的審核、會(huì)簽等制約機(jī)制，防止部門(mén)或個(gè)人權(quán)力過(guò)大不受約束。進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)透明度，優(yōu)化境外項(xiàng)目臺(tái)賬及業(yè)務(wù)信息填報(bào)系統(tǒng)，加快實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的在線監(jiān)測(cè)和實(shí)時(shí)報(bào)送。
二是出臺(tái)針對(duì)重要部門(mén)、項(xiàng)目、國(guó)別的監(jiān)督制度。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域，制定相應(yīng)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)管理辦法。出臺(tái)國(guó)別廉潔風(fēng)險(xiǎn)管理指南，梳理國(guó)別廉潔風(fēng)險(xiǎn)清單，并滾動(dòng)調(diào)整不斷完善，形成屬地化的制度體系。
三是持續(xù)完善體現(xiàn)創(chuàng)新領(lǐng)域業(yè)務(wù)特點(diǎn)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控制度。加大廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作的融合，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)線管理。對(duì)于改革創(chuàng)新領(lǐng)域，結(jié)合新的業(yè)態(tài)模式，及時(shí)梳理延展風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，研究廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控舉措并納入防控體系、落實(shí)防控責(zé)任。開(kāi)展合作伙伴、供應(yīng)商廉潔共建，通過(guò)約談、廉潔承諾等方式，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)做好嵌入式廉潔提醒，推動(dòng)形成權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。
三、監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系
一是建立聯(lián)合監(jiān)督、巡審結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。深化紀(jì)檢、巡察、審計(jì)、財(cái)會(huì)等監(jiān)督力量聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，探索開(kāi)展境外聯(lián)合監(jiān)督檢查，提升監(jiān)督工作質(zhì)效。推動(dòng)巡察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督貫通融合，建立健全巡審聯(lián)動(dòng)機(jī)制，找準(zhǔn)巡審主攻方向，明確各自職責(zé)分工，凝聚廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控合力。
二是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、重點(diǎn)崗位等關(guān)鍵少數(shù)日常監(jiān)督。加強(qiáng)境外企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子思想政治監(jiān)督，特別是加強(qiáng)一把手等主要負(fù)責(zé)人的政治關(guān)、廉潔關(guān)，充分利用信息化手段，強(qiáng)化對(duì)境外人員的思想政治教育和廉潔教育。嚴(yán)格落實(shí)境外項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子成員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、定期回國(guó)述責(zé)述廉、談心談話等制度，個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告中增加在境外開(kāi)設(shè)賬戶、投資資產(chǎn)、存放貴重物品等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)境外企業(yè)主要負(fù)責(zé)人離任審計(jì)全覆蓋。
三是加強(qiáng)對(duì)境外共性問(wèn)題與關(guān)鍵領(lǐng)域的日常監(jiān)督和治理。定期組織開(kāi)展境外項(xiàng)目傭金合規(guī)性檢查、嚴(yán)肅查處違規(guī)取得外國(guó)長(zhǎng)期居留權(quán)及加入外國(guó)國(guó)籍、及時(shí)清理未開(kāi)展業(yè)務(wù)境外投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、加強(qiáng)對(duì)“一人機(jī)構(gòu)”和“一人公司”的監(jiān)管。圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，開(kāi)展合規(guī)審查，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)違規(guī)行為即時(shí)預(yù)警、主動(dòng)截停。
四是嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。暢通舉報(bào)渠道，對(duì)外公布首席風(fēng)控官及其職責(zé)、舉報(bào)電話、郵箱和信箱。及時(shí)受理違規(guī)舉報(bào)，提升問(wèn)題線索處置質(zhì)效，充分運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，對(duì)發(fā)現(xiàn)的一般性問(wèn)題抓早抓小，及時(shí)進(jìn)行教育提醒并督促整改。重點(diǎn)整治查處“四風(fēng)”問(wèn)題、微腐敗、“小鬼當(dāng)家式”腐敗等問(wèn)題，對(duì)不收斂不收手、頂風(fēng)違紀(jì)的人員，堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊懲治，形成有力震懾，營(yíng)造“不敢”“知止”氛圍。
四、思想教育體系
一是不斷提升廉潔合規(guī)培訓(xùn)質(zhì)效。建立覆蓋全員、針對(duì)性強(qiáng)的廉潔合規(guī)培訓(xùn)體系，并將廉潔合規(guī)培訓(xùn)和考核結(jié)果與職務(wù)晉升、績(jī)效考核等掛鉤。強(qiáng)化培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性，督促和教育外派人員盡快熟悉駐在國(guó)反腐敗相關(guān)法律。
二是加強(qiáng)廉潔文化建設(shè)。開(kāi)展警示教育，以案明紀(jì)釋規(guī)，真正起到用身邊事教育身邊人的警示效果。做好境外先進(jìn)典型推介宣傳，大力培育誠(chéng)信、守法、廉潔的企業(yè)文化。將廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控要求內(nèi)化于企業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則、員工從業(yè)守則中，使之契合項(xiàng)目所在地文化和習(xí)慣。
五、人才保障體系
一是優(yōu)化人才選拔任用管理制度。做好外派人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔工作，更加注重政治素質(zhì)、道德品行的考量。加大境外項(xiàng)目所需人才引進(jìn)和培養(yǎng)，形成梯級(jí)儲(chǔ)備。建立定期輪崗、任期交流工作機(jī)制，防止形成利益鏈條。
二是加大對(duì)外派員工的關(guān)心關(guān)愛(ài)。建立對(duì)外派領(lǐng)導(dǎo)人員和關(guān)鍵崗位人員“關(guān)懷+監(jiān)督”的述責(zé)述廉制度，定期對(duì)員工心理狀況摸底。開(kāi)展談心談話，及時(shí)了解員工的生活困難并積極協(xié)調(diào)。完善激勵(lì)約束機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大員工投身海外業(yè)務(wù)的積極性。
三是強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)。注重從業(yè)務(wù)骨干中選拔和培養(yǎng)廉潔合規(guī)負(fù)責(zé)人，大力強(qiáng)化外派監(jiān)督人員培訓(xùn)工作，培養(yǎng)一批熟悉業(yè)務(wù)、精通管理，具備多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的監(jiān)督隊(duì)伍。針對(duì)可能出現(xiàn)廉潔合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的新領(lǐng)域、新現(xiàn)象，以及國(guó)內(nèi)外法律制度變化情況，及時(shí)開(kāi)展交流研討，確保團(tuán)隊(duì)專(zhuān)業(yè)化水平始終與監(jiān)督工作需求、與公司業(yè)務(wù)發(fā)展需求相適應(yīng)。
（作者單位：國(guó)家能源集團(tuán)國(guó)際發(fā)展有限公司）