新形勢下地方稅源建設的現(xiàn)狀、困境與路徑選擇

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宋尚彬（上海財經大學公共經濟與管理學院）
郭?。ㄉ綎|財經大學財政稅務學院）

文章內容
財政是國家治理的基礎和重要支柱。地方政府是落實財政治理職能、提供公共產品和服務、維持財政平穩(wěn)運行的主體之一，而稅收是地方政府最主要的收入來源。進入新時代以來，進一步加強地方稅源建設的必要性有二：一是為了使其成為發(fā)揮財政治理職能、維持財政運行可持續(xù)、落實地方財政事權和支出責任劃分的財力保障，二是使其成為防范化解系統(tǒng)性風險的重要路徑。近年來，減稅降費、數(shù)字經濟發(fā)展、產業(yè)結構調整等因素給地方政府稅源建設與稅源分布帶來深遠影響，因此，需要積極探索新形勢下地方稅源的建設路徑。本文擬對地方稅源建設現(xiàn)狀進行分析，并從減稅降費、地方主體稅種和稅權、數(shù)字經濟發(fā)展、產業(yè)結構轉型等角度梳理地方稅源建設面臨的現(xiàn)實沖擊，進而提出新形勢下地方稅源建設的路徑選擇。


一、地方稅源建設現(xiàn)狀分析

稅源是稅款的最終來源，即稅收負擔的最終客體歸宿，通常以收入形式存在（陳文東，2016），地方稅源則是地方稅收收入的最終客體歸宿。1994年分稅制改革將我國稅種劃分為中央稅、中央與地方共享稅和地方專享稅，地方稅收收入來源于中央與地方共享稅和地方專享稅。
（一）地方稅源規(guī)模
地方稅源規(guī)模最終反映為地方稅收收入規(guī)模，因此，本文考察了2008—2021年地方稅收收入規(guī)?，F(xiàn)狀。從圖1可見，地方稅收收入絕對規(guī)模呈現(xiàn)增長態(tài)勢，但增長率以下降趨勢為主。地方稅收收入占全國稅收收入的比重逐漸上升，2016年達到最高點之后開始下降。地方稅收收入變動源于稅源變化。從圖1可見，我國國內生產總值（GDP）規(guī)模不斷增加，但其增長率總體呈現(xiàn)下降態(tài)勢，說明稅源規(guī)模增速在下滑，一定程度上可能會影響地方稅收收入的增速。從相對規(guī)模看，2015年以前地方稅收收入增速明顯超過GDP增速，之后絕大多數(shù)年份地方稅收收入增速小于GDP增速。總結而言，近年來受經濟增速下滑、疫情影響，疊加大規(guī)模減稅降費和取消地方主體稅種等稅制改革，雖然地方稅收收入規(guī)模不斷擴大，但收入增長率基本呈現(xiàn)下降態(tài)勢，地方稅收收入在全國稅收收入中的比重有所減少。

此外，本文從重點稅源企業(yè)角度考察地方稅源變化情況。從圖2可見，2009—2021年我國重點稅源企業(yè)戶數(shù)呈現(xiàn)波動上升趨勢，但增長幅度較小，2021年約為10.74萬戶。重點稅源企業(yè)營業(yè)收入不斷增加，變動趨勢與地方稅收收入基本保持一致，為地方稅收收入奠定了廣闊的稅源基礎。重點稅源企業(yè)營業(yè)收入利潤率呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢，說明重點稅源企業(yè)的盈利能力有所降低。得益于營業(yè)收入的快速增長，在營業(yè)收入利潤率逐年降低的情況下，重點稅源企業(yè)利潤增長仍然較為明顯。尤其是2015年以后，雖然重點稅源企業(yè)戶數(shù)沒有明顯增長，但其利潤總體保持增長態(tài)勢。綜合看，地方稅源規(guī)模不斷擴張，但增速有所放緩。

（二）地方稅源結構
1.地方稅收稅種結構
地方稅收收入來源隨著地方稅體系變革不斷變化，直觀體現(xiàn)在各稅種收入結構上（見圖3）。從2008—2021年收入規(guī)?？矗蚕矶愔械牡胤椒窒聿糠直３诌B年攀升態(tài)勢，而地方專享稅收入則在2015年達到最高值后逐漸減少。兩者此消彼長的關系在占地方稅收收入比重的變化中表現(xiàn)更為明顯，2011年以前地方專享稅占地方稅收收入比重和共享稅中的地方分享部分占比近似一致；2012—2015年兩者差距逐漸拉大，地方專享稅占比超過共享稅中的地方分享部分占比；2016年以后地方專享稅占比降至30%以下，地方稅收收入呈現(xiàn)以共享稅中的地方分享部分為主體的收入格局。從增值稅和營業(yè)稅收入占地方稅收收入比重的變化趨勢可以看出，兩者變化趨勢與共享稅中的地方分享部分、地方專享稅占比的變化趨勢吻合，說明共享稅中的地方分享部分和地方專享稅占比的變化主要是由增值稅和營業(yè)稅變化引起的，制度性因素源自營改增帶來的地方主體稅種缺失。

2.地方稅源產業(yè)結構
從圖4可以看出，全國稅收收入主要來源于第二產業(yè)和第三產業(yè)。2008—2021年，第二產業(yè)稅收收入占比逐年下降，從52.96%下降至42.89%；第三產業(yè)稅收收入占比則從46.82%上升到57.01%；第一產業(yè)稅收收入占比為0.1%?0.22%。第三產業(yè)稅收收入占比逐年上升是近年來產業(yè)結構轉型升級帶來的結果。從各產業(yè)產值占GDP的比重看，第一產業(yè)產值和第二產業(yè)產值占比逐漸下降，第三產業(yè)產值占比逐漸上升。第三產業(yè)稅源擴張隨之帶來地方稅收收入的增加。第一產業(yè)對稅收收入的貢獻較小，第一產業(yè)產值占GDP的比重約為7%，帶來的稅收收入貢獻僅約為0.1%。大力培育第三產業(yè)稅源既能夠實現(xiàn)產業(yè)轉型升級，又可以給地方政府帶來更加充足的稅收收入。

3.地方稅源地區(qū)結構
進一步考察東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的地方稅收收入和GDP占比情況（見表1），可以看出，這些地區(qū)之間稅收收入占比差距明顯，東部地區(qū)占據(jù)了絕大部分稅收收入，占比常年維持在60%以上；中部地區(qū)和西部地區(qū)占比相差不大，兩地區(qū)合計占比僅為37%左右。從GDP地區(qū)分布情況看，東部地區(qū)占比超過半數(shù)，但隨時間發(fā)展呈現(xiàn)緩慢下降趨勢，而西部地區(qū)GDP占比緩慢上升，中部地區(qū)GDP占比較為平穩(wěn)。這說明地方稅源大部分集中于東部地區(qū)，中西部地區(qū)占比較小，造成地方稅收收入?yún)^(qū)域分布不均。

稅收收入與稅源的背離是造成稅收在地區(qū)之間橫向分配失衡的重要原因（劉建徽等，2012）。因此，本文考察了地方稅收收入與稅源背離情況。借鑒滿向昱等（2018）的做法，本文采用平均經濟含稅量方法測度地區(qū)間稅收收入與稅源背離情況，某省份的理論稅收收入為＝GDPi×（∑Ti/∑GDPi），Ti和GDPi表示i省份實際稅收收入和地區(qū)生產總值，該省份稅收收入與稅源相對背離程度D=[（Ti－）/×100%，該數(shù)值大于0則說明有稅收收入流入，小于0則為稅收收入流出。表1計算了東部、中部、西部地區(qū)地方稅收收入與稅源相對背離程度，東部地區(qū)相對背離程度為正，中西部地區(qū)為負，說明東部地區(qū)稅收收入占比超過其GDP占比，屬于稅收收入流入地，中西部地區(qū)則為稅收收入流出地。與西部地區(qū)相比，中部地區(qū)稅收收入與稅源背離程度更嚴重。從趨勢上看，2008—2012年東部地區(qū)與西部地區(qū)稅收收入與稅源相對背離程度有所下降，但2013年后呈現(xiàn)波動上升趨勢，說明2013年后西部地區(qū)稅收收入流向東部地區(qū)的現(xiàn)象有所加劇。這可能是由于數(shù)字經濟產業(yè)集群更多集中在東部地區(qū)。隨著數(shù)字經濟的不斷發(fā)展，西部地區(qū)稅收收入流出情況日益明顯。
（三）地方稅源的征管
地方稅源征管現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在稅收征管水平和征管效率的提升方面。一是不斷深化稅務系統(tǒng)機構改革，提高征管效率。2018年我國進行國稅地稅征管體制改革之后，稅務系統(tǒng)總人數(shù)呈現(xiàn)逐漸下降趨勢，但本科及以上學歷人員不降反升，占總人數(shù)的比重快速上升，2018—2021年提高5個百分點；從稅務系統(tǒng)機構設置數(shù)量看，機構設置數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢，但下降幅度不大，2018—2021年共減少1629個。這說明我國稅務系統(tǒng)不斷精簡人員和機構，注重培養(yǎng)高素質專業(yè)化稅務人才，不斷提高稅收征管質效。二是使用現(xiàn)代化稅收征管系統(tǒng)和多樣化稅收征管模式。近年來，我國信息化稅收征管系統(tǒng)從“以票管稅”進一步走向“以數(shù)治稅”。2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》指明了新時代稅收征管的改革路徑，智慧稅務建設極大地提高了稅收征管效率，實現(xiàn)了對地方稅源的有效管控。除了強有力的征管系統(tǒng)外，納稅信用等級評定制度從激勵角度采用柔性稅收征管方式促進納稅人依法納稅。三是不斷推進“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境。2021年10月，《國家稅務總局關于進一步深化稅務領域“放管服”改革培育和激發(fā)市場主體活力若干措施的通知》（稅總征科發(fā)〔2021〕69號）推出15項深化“放管服”改革新舉措，在降低制度性交易成本、優(yōu)化稅務執(zhí)法和監(jiān)管及提升辦稅繳費便利度方面提出明確要求。不斷推進的“放管服”改革，使稅收營商環(huán)境明顯提升，納稅人滿意度逐年上升。根據(jù)第三方機構調查結果，納稅人滿意度在2021年綜合得分為87.2分，較2012年提高7.48分。


二、新形勢下地方稅源建設的困境

新形勢下，地方稅源建設面臨的困境既是導致地方稅源變化的深層次原因，也是建設地方稅源的突破路徑。下面從減稅降費、地方主體稅種和稅權、數(shù)字經濟、產業(yè)結構等方面剖析地方稅源建設面臨的新挑戰(zhàn)。
（一）減稅降費背景下地方稅源建設面臨挑戰(zhàn)
自2008年以來，我國減稅降費大致經歷結構性減稅、大規(guī)模普惠性減稅降費和組合式減稅降費三個階段（龐鳳喜等，2022）。減稅降費從稅源存量和增量兩方面給地方稅源建設帶來挑戰(zhàn)。
1.在稅源存量上，減稅降費直接縮減了地方政府課稅稅源，使地方稅收收入減少
減稅降費政策一般會以降低稅（費）率、縮減稅（費）基、退稅（費）、緩稅（費）等形式實施，減稅降費力度的持續(xù)增大會將大量企業(yè)、個人等納稅人納入減稅降費范圍，導致原先需要繳納稅費的納稅人無須繳納，或以更小的基數(shù)繳納稅費，造成納稅人范圍變小或納稅人稅基變窄等，從而使地方政府課稅稅源減少。比如：從2018年10月1日開始，個人取得的工資適用5000元/月的基本減除費用和新的稅率表；從2019年1月1日起，新個人所得稅法全面實施，納稅人子女教育、贍養(yǎng)老人等支出均可按規(guī)定稅前扣除。兩步稅改因素疊加，累計有9900萬人的工薪所得無須再繳個人所得稅，個人所得稅減稅使納稅人范圍變小。再如，對滿足年度應納稅所得額不超過300萬元等條件的小型微利企業(yè)，減按25%計入應納稅所得額，使企業(yè)所得稅稅基變窄。
2.在稅源增量上，減稅降費將新興市場主體排除在課稅范圍以外，未能形成有效地方稅源
吸引、培育新興市場主體是地方稅源建設的重要手段。市場主體在初始成長階段往往規(guī)模較小、盈利能力較弱，在減稅降費背景下，隨著小型微利企業(yè)所得稅、小規(guī)模納稅人增值稅等減稅范圍的持續(xù)擴大，地方政府培育的大量市場主體未能被列入課稅范圍，也就不能帶來稅收收入。據(jù)統(tǒng)計，2016—2022年我國以各種形式新增減稅降費及退稅緩稅緩費超12.8萬億元。這是新形勢下我國地方稅收收入增速降低的重要原因之一。
（二）地方主體稅種與稅權缺失使地方缺少穩(wěn)定稅源
1.地方主體稅種缺失導致地方政府缺乏穩(wěn)定稅源
營改增以前，營業(yè)稅是地方主體稅種，占地方稅收收入30%以上。營改增后，為調整中央與地方稅收收入分配格局，我國于2016年將增值稅分享比例由75：25調整為50：50，直接導致共享稅中的地方稅收收入在地方稅收收入中的占比由45%左右提高到70%以上，大大超過地方專享稅占地方稅收收入的比重，使增值稅收入中的地方分享部分占地方稅收收入的比例大幅提高至40%左右。自此之后，地方稅收收入占全國稅收收入的比重開始下降，說明地方主體稅種缺失后，地方稅收收入在減少。究其原因有三。一是其他地方專享稅稅種的收入普遍規(guī)模較小，并具有稅源分散、征管難度大、收入穩(wěn)定性差等特點，難以擔當?shù)胤街黧w稅種。二是地方主體稅種收入完全歸地方所有，地方政府在稅源建設方面有較強的積極性，而中央與地方共享稅由中央和地方共享，再加上轉移支付的存在，地方政府依靠中央財力扶持，缺乏稅源建設積極性，不能形成和擴張地方穩(wěn)定稅源。三是增值稅和企業(yè)所得稅作為中央與地方共享稅，是地方稅收收入的重要來源，但其稅源具有高度的流動性，并不能構成地方政府的穩(wěn)定稅源。由于我國增值稅實行生產地課稅原則，企業(yè)生產地高度集聚在交通便利、要素完備、市場化程度高的地區(qū)，企業(yè)流動帶來的增加值流動使得稅收收入與稅源相背離，增值稅收入在中央與地方之間分享加劇了地區(qū)之間的財政失衡（張克中等，2021）。
2.地方稅權缺失導致地方稟賦優(yōu)勢難以轉化為有效稅源
稅權是包括稅收立法權、稅收管理權等在內的稅收權力。在我國當前財稅體制下，地方政府沒有稅收立法權，僅對少許稅種（如資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅）擁有確定征收標準（如在調整范圍內確定稅率、減稅）的權力。地方稅權的缺失不利于地方稅源建設。一是各地方稟賦優(yōu)勢差異巨大，統(tǒng)一的征稅對象和征收標準忽略了地區(qū)資源、經濟發(fā)展、特色產業(yè)等的差異，容易造成稅收收入潛力較大的稅源適用低稅率或者不屬于征稅對象的現(xiàn)象；二是地方稅收收入主要用于為地方居民提供公共產品和服務，從受益原則看，只有當?shù)胤秸畵碛卸悪鄷r，才能充分調動地方政府的積極性，挖掘稅源潛能，根據(jù)地域產業(yè)特色制定稅收激勵政策，而稅權缺失也就意味著地方政府稅源建設積極性的降低。
（三）數(shù)字經濟發(fā)展導致地方稅源流失并加劇稅收收入與稅源背離
1.數(shù)字經濟稅源更加隱蔽，稅收征管難度加大，導致稅源流失
數(shù)字經濟導致的稅收征管難題主要是納稅主體難以確定和制度建設有待完善兩個方面。在納稅主體確定方面，數(shù)字經濟時代背景下的經濟行為不再依賴于特定的經營機構、場所，大量交易依靠虛擬網(wǎng)絡空間完成，交易具有虛擬性。多種業(yè)態(tài)相互融合，導致納稅主體的身份、應稅行為、數(shù)字經濟活動收入等難以確定。交易主體和交易模式的多元交錯使交易信息難以掌握，納稅主體確定成本高昂，稅源更為隱蔽。在制度建設方面，進入數(shù)字經濟時代后，大量自然人參與到數(shù)字經濟活動中，零工經濟、網(wǎng)絡主播等群體大量出現(xiàn)，由于電子發(fā)票治稅制度不完備、注冊登記信息制度不健全、代扣代繳義務不明晰、收入性質法定性缺失等原因（郭健等，2022），使大量自然人稅源并未納入稅收征管范圍。此外，由于現(xiàn)行稅制對數(shù)字經濟相關商品和服務在稅基、稅率、收入性質等方面缺乏明確規(guī)定，導致稅收征管面臨困難。
2.數(shù)字經濟發(fā)展導致稅收收入與稅源背離日益加劇，稅收收入在地區(qū)之間的橫向分配失衡更為嚴重
當前，我國增值稅遵循生產地課稅原則，稅收收入與稅源背離的主要原因是生產地與消費地的分離。數(shù)字經濟發(fā)展使商品和服務提供方不需要固定的經營場所，打破了商品和服務消費的空間限制，數(shù)字化商品則突破了商品的物理屬性，伴隨著數(shù)據(jù)流動，各品類商品和服務交易的生產地和消費地的分離現(xiàn)象更加普遍。而電子商務、平臺經濟等數(shù)字經濟發(fā)展在區(qū)域分布上的不均衡，導致“銷售極化、消費均化”的現(xiàn)象日益明顯（劉怡等，2022）。這造成稅源進一步向數(shù)字經濟發(fā)達地區(qū)集聚，而稅收收入來源則遍布其他地區(qū)。在地方稅收收入嚴重依賴增值稅分享的情況下，疊加數(shù)字經濟發(fā)展會使稅收收入與稅源背離問題更為嚴峻。
（四）產業(yè)結構轉型使地方傳統(tǒng)稅源減少
1.產業(yè)結構轉型帶動的產業(yè)結構調整會導致地方稅源減少
碳達峰碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標下地方產業(yè)結構轉型對傳統(tǒng)行業(yè)稅源帶來沖擊。《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出：“到2060年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現(xiàn)，生態(tài)文明建設取得豐碩成果，開創(chuàng)人與自然和諧共生新境界?！睘閷崿F(xiàn)這一目標，我國要深化產業(yè)結構調整，加快推進產業(yè)綠色轉型，并對不同產業(yè)實行分類施策，這些都將不同程度地對傳統(tǒng)行業(yè)稅源帶來沖擊?！半p碳”目標要求嚴格落實鋼鐵、煤炭行業(yè)去產能政策，遏制屬于高耗能高排放的鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等項目盲目發(fā)展。部分地區(qū)產業(yè)結構較為單一，經濟發(fā)展長期嚴重依賴鋼鐵、煤炭等資源，此類地區(qū)新舊動能轉換的條件薄弱，新興稅源一時難以興起，去產能及對產能的控制易造成此類地區(qū)傳統(tǒng)稅源短期內大幅縮減。
2.產業(yè)結構轉型導致“土地生稅”動力不足
一段時間以來，與土地和房地產相關的稅種13帶來的稅收收入是地方稅收收入的重要支柱。如圖5所示，土地和房地產相關稅種收入規(guī)模不斷增加，在地方稅收收入中的占比逐漸提高，但收入增長率卻整體呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。主要原因是2016年以來我國實施了一系列房地產市場調控政策，影響了房地產相關產業(yè)的發(fā)展，進而減少了房地產業(yè)相關地方稅源。從重點稅源企業(yè)戶數(shù)中的房地產業(yè)戶數(shù)占比看，2015年達到峰值，約占16.73%，之后迅速下降，到2021年降至約為12.81%。14當前，土地出讓市場持續(xù)低迷，產業(yè)結構調整導致地方政府與土地相關的稅源日益縮減，使土地和房地產相關地方稅收收入增速放緩。



三、新形勢下地方稅源建設的路徑選擇

新形勢下亟須通過改革中央與地方財稅體制機制，探索地方稅源建設的路徑，積極培育地方稅源，充實地方稅收收入。
（一）確立地方主體稅種，合理賦予地方稅權
一是確立地方主體稅種，壯大地方稅源。從理論上而言，地方主體稅種應滿足穩(wěn)定性、受益性、透明性、便利性等原則（樊麗明等，2022），從現(xiàn)行稅制看，中央政府將消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，作為地方主體稅種具備可行性（郭健等，2021）。此外，需要加快推進房地產稅試點工作，并逐步推廣，將其作為地方主體稅種。二是合理賦予地方稅權?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出，要“健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權”，建議根據(jù)稅源特點，將地方專享稅稅種劃分為兩類，分別合理賦予地方稅權。第一類由中央政府統(tǒng)一制定稅法，將確定征收標準的權力下放給地方。當稅源在全國范圍內普遍存在，不存在明顯的地域特色時，由中央政府統(tǒng)一制定基本稅法框架，明確征收對象和征收管理等事項，由地方政府自主確定征收標準，減免稅優(yōu)惠政策等。資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設稅、房產稅等可劃分為第一類。第二類經中央政府批準，直接由省（自治區(qū)、直轄市）人民政府根據(jù)區(qū)域性稅源確定是否開征新稅種。當稅源具有明顯的地域特色時，允許?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府充分挖掘地區(qū)優(yōu)勢稅源，將本地優(yōu)勢資源或產業(yè)確立為具有地域特色的地方稅源，經中央政府批準后，根據(jù)地方稅源制定稅法對其進行征稅（馬海濤等，2011；陳少英，2014；李明等，2023）。此外，還可以探索允許?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府根據(jù)自身優(yōu)勢自主確立地方主體稅種。第三類是充分發(fā)揮減稅降費“放水養(yǎng)魚”、涵養(yǎng)稅源的作用。影響企業(yè)生產經營的主要稅種是增值稅和企業(yè)所得稅。在增值稅方面，應著力促進增值稅中性原則的實現(xiàn)，全面落實好留抵退稅政策，確保企業(yè)足額及時獲得退稅，充實企業(yè)現(xiàn)金流；加快增值稅稅率由三檔簡并為兩檔，消除稅制因素導致的資源配置扭曲。在企業(yè)所得稅方面，積極探索試行企業(yè)虧損向前結轉政策，尤其是對于創(chuàng)新水平高、處于初創(chuàng)期的企業(yè)，允許企業(yè)將虧損向前結轉，即用以前年度利潤彌補當年虧損，并相應退還以前年度已繳納的企業(yè)所得稅稅款。
（二）改革實體稅收制度，適應數(shù)字經濟稅源發(fā)展
數(shù)字經濟發(fā)展要求提高稅收制度與數(shù)字經濟的適配性，對數(shù)字經濟稅源制定明確征管標準。一是根據(jù)數(shù)字經濟特點改革實體稅制。建議在現(xiàn)有稅制框架下，完善增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅有關數(shù)字經濟活動的制度規(guī)定。主要做法是以稅制要素為依托，在各稅種稅制要素中增加數(shù)字經濟稅源的相關規(guī)定，明確各種類型數(shù)字經濟活動的納稅主體、稅基、稅率、收入性質等。比如，針對大量自然人依托平臺開展數(shù)字經濟活動獲得的收入，可以通過立法明確規(guī)定自然人的納稅義務、平臺的代扣代繳義務，并根據(jù)所售賣的商品、服務等經濟活動分門別類確定稅基、稅率、收入性質等。鑒于較難在生產和流通環(huán)節(jié)對數(shù)字經濟活動征稅，因此，可以在銷售和分配環(huán)節(jié)將最終受益人確定為納稅主體，著重完善企業(yè)所得稅和個人所得稅制度，提高直接稅在稅收收入中的比重。二是改變稅收征管方式，減少制度性因素帶來的稅收收入與稅源背離現(xiàn)象。建議將增值稅的課稅原則由生產地改為消費地，確保稅收收入與稅源來源地一致。在數(shù)字經濟時代，商品郵寄地址、數(shù)字支付等為數(shù)字經濟模式下確定商品消費地提供了數(shù)據(jù)基礎，根據(jù)消費地征稅成為可能。三是針對數(shù)字經濟發(fā)展情況開征數(shù)據(jù)資產稅。近年來，我國數(shù)字經濟飛速發(fā)展。據(jù)中國信息通信研究院統(tǒng)計，2022年我國數(shù)字經濟規(guī)模達到50.2萬億元，占GDP比重達到41.5%。數(shù)字經濟發(fā)展給地方帶來龐大稅源。建議對數(shù)字經濟活動中以數(shù)字化的知識和信息作為生產要素所形成的數(shù)據(jù)資產課稅，并將其作為地方稅源（國家稅務總局稅收科學研究所課題組，2022；李香菊等，2022）。
（三）完善轉移支付制度，促進地方財力均衡
地區(qū)財力差異是地方稅源差異的自然結果，稅收收入與稅源背離使地區(qū)財力失衡現(xiàn)象更為嚴重，因此需要完善轉移支付制度，化解稅收收入與稅源背離帶來的財力橫向分配失衡問題，促進地區(qū)間的稅收收入均衡，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。一是在縱向轉移支付方面，需要合理確定資金分配方式并注重資金使用效益，提升轉移支付效能。財政事權和支出責任的劃分是確定轉移支付資金分配數(shù)額的基礎。隨著《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》等文件的發(fā)布，各級政府在基本公共服務、生態(tài)環(huán)境、科技等領域的財政事權與支出責任實現(xiàn)了明確劃分。以此為基礎，中央政府需要充分考慮地方稅源規(guī)模、地方稅源結構、稅收收入與稅源背離情況、地方稅收收入、基本公共服務均等化水平等，使用因素法對轉移支付數(shù)額進行分配，將與轉移支付相關的因素納入統(tǒng)一、更為細化的公式之中，并根據(jù)經濟社會發(fā)展情況不斷對各類因素進行完善。根據(jù)各類轉移支付的功能定位，合理界定各類事項所需轉移支付類型，逐步提高一般性轉移支付規(guī)模，合理控制專項轉移支付規(guī)模。在資金使用效益上，在中央和地方層面建立轉移支付資金使用監(jiān)管和績效評價機制，構筑貫穿資金下達、資金使用、資金效益評價的全流程評價體系，提高資金使用效益。二是在橫向轉移支付方面，中央政府需要建立規(guī)范性的頂層制度設計，對橫向轉移支付的事項、資金配置方式、資金使用監(jiān)督、資金績效評價等設定對應的激勵約束機制。比如，對接受橫向轉移支付的地區(qū)，可將其資金使用績效納入考核，以進行有效約束。
（四）加快產業(yè)結構轉型，培育地方新興產業(yè)
加快產業(yè)結構轉型，培育地方新興產業(yè)，可以培育新稅源、優(yōu)化稅源結構，進而帶動地方稅收收入增長。我國實行激勵與約束相結合的產業(yè)結構調整政策，國家發(fā)展和改革委員會于2005年頒布《產業(yè)結構調整指導目錄》，將各個產業(yè)分為鼓勵類、限制類、淘汰類，并根據(jù)經濟社會發(fā)展需要不斷進行調整。對于激勵發(fā)展的產業(yè)，通過配套金融、財稅、土地、人才等各類政策支持其發(fā)展。因此，可以從以下幾方面著手加快產業(yè)結構轉型，培育地方稅源。一是充分利用稅收激勵政策引導新興產業(yè)發(fā)展。傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級與新興產業(yè)的建立發(fā)展都與創(chuàng)新緊密相關，需要利用稅收政策引導創(chuàng)新驅動發(fā)展。地方政府應該充分落實高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠、科技型中小企業(yè)稅收優(yōu)惠等激勵企業(yè)創(chuàng)新的政策，使企業(yè)應享盡享創(chuàng)新稅收優(yōu)惠。企業(yè)創(chuàng)新具有高投入、高風險和長周期等特點，建議進一步提高研發(fā)費用加計扣除比例，激發(fā)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新積極性，加快推動產業(yè)轉型升級。二是因地制宜，培育優(yōu)勢產業(yè)。在產業(yè)結構調整過程中，需要立足地方實際，優(yōu)先轉型升級已有產業(yè)，保障地方稅收收入穩(wěn)定；同時挖掘地區(qū)優(yōu)勢，充分發(fā)揮地域文化、資源稟賦、生態(tài)優(yōu)勢等比較優(yōu)勢，培育壯大地方特色主導產業(yè)。各地區(qū)因地制宜，培育地方性稅源。三是加強產業(yè)基金引導，發(fā)展新興產業(yè)。通過地方政府設立產業(yè)基金、對適合地區(qū)發(fā)展的新興產業(yè)進行投資的方式，為新興產業(yè)發(fā)展提供“第一桶金”，進而撬動社會資本加大投資，培育壯大新興產業(yè)。地方政府對本地產業(yè)政策強有力的資金引導和扶持能夠增強市場信心，起到“筑巢引鳳”的作用，進而達到培育地方新興稅源的目標。
（五）創(chuàng)新稅收征管模式，強化地方稅源管理
智慧稅務建設為地方稅源管理提供了豐富的技術手段，數(shù)字經濟發(fā)展則要求創(chuàng)新稅收征管模式。新形勢下，地方稅源征管需要做好以下三方面工作。一是建立數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通互享機制，做好稅源監(jiān)控?？梢远悇詹块T為主導，在稅務部門與市場監(jiān)管、住建、自然資源、金融等部門間建立數(shù)據(jù)信息交換機制，通過對多個數(shù)據(jù)源進行比對，提高稅源信息準確性。此外，需要根據(jù)地方特色分析地方稅收收入的主要來源，把握地方重點稅源，夯實地方稅收收入基礎。二是持續(xù)推動稅收征管數(shù)字化建設，強化地方稅源征管。充分應用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、收收入與稅源背離使地區(qū)財力失衡現(xiàn)象更為嚴重，因此需要完善轉移支付制度，化解稅收收入與稅源背離帶來的財力橫向分配失衡問題，促進地區(qū)間的稅收收入均衡，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。一是在縱向轉移支付方面，需要合理確定資金分配方式并注重資金使用效益，提升轉移支付效能。財政事權和支出責任的劃分是確定轉移支付資金分配數(shù)額的基礎。隨著《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》等文件的發(fā)布，各級政府在基本公共服務、生態(tài)環(huán)境、科技等領域的財政事權與支出責任實現(xiàn)了明確劃分。以此為基礎，中央政府需要充分考慮地方稅源規(guī)模、地方稅源結構、稅收收入與稅源背離情況、地方稅收收入、基本公共服務均等化水平等，使用因素法對轉移支付數(shù)額進行分配，將與轉移支付相關的因素納入統(tǒng)一、更為細化的公式之中，并根據(jù)經濟社會發(fā)展情況不斷對各類因素進行完善。根據(jù)各類轉移支付的功能定位，合理界定各類事項所需轉移支付類型，逐步提高一般性轉移支付規(guī)模，合理控制專項轉移支付規(guī)模。在資金使用效益上，在中央和地方層面建立轉移支付資金使用監(jiān)管和績效評價機制，構筑貫穿資金下達、資金使用、資金效益評價的全流程評價體系，提高資金使用效益。二是在橫向轉移支付方面，中央政府需要建立規(guī)范性的頂層制度設計，對橫向轉移支付的事項、資金配置方式、資金使用監(jiān)督、資金績效評價等設定對應的激勵約束機制。比如，對接受橫向轉移支付的地區(qū)，可將其資金使用績效納入考核，以進行有效約束。
END
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2024年第2期）
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歡迎按以下格式引用：
宋尚彬，郭健.新形勢下地方稅源建設的現(xiàn)狀、困境與路徑選擇[J].國際稅收，2024（2）：20-30.
●倪紅日：我國地方稅體系建設面臨的挑戰(zhàn)及政策建議
●蔣震：服務構建全國統(tǒng)一大市場的稅制理論分析與思考
●武赫，褚曉，高婷婷：環(huán)境保護稅對空氣污染治理效應的評估研究
●黃景瓏，張濤，趙宏娟：共享醫(yī)院稅收征管難點分析及完善建議——基于樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)“1+X”共享醫(yī)院模式的調研
●劉奇超 沈濤 曹明星：從BEPS 1.0到BEPS 2.0：國際稅改“雙支柱”方案的歷史溯源、體系建構與發(fā)展趨勢（上）
●國家稅務總局四川省稅務局、四川省國際稅收研究會聯(lián)合課題組：稅收現(xiàn)代化服務國家現(xiàn)代化的國際借鑒研究
●王偉域 許評：稅收現(xiàn)代化的歷史演進、發(fā)展邏輯與理論特質
●胡江峰 范衛(wèi)國 周志波：稅收治理現(xiàn)代化的理論邏輯研究
●許正中 周靜：數(shù)字經濟時代稅收在推進中國式現(xiàn)代化中的重要作用
●孫瑞標：關于當前國際稅收研究若干問題的認識
●張玉靜 謝蘭蘭：關于稅收政策促進服務貿易高質量發(fā)展的幾點思考
●李宏：信托架構下完善我國自然人資本所得課稅制度的思考
●吳志峰 石赟 季潔：境外機構投資者投資我國債券市場稅收政策及征管優(yōu)化路徑
●周穎昕 徐秀軍：日本政府支持人工智能發(fā)展的財稅政策分析
●勵揚：內外有別：美國對支柱二全球最低稅的對外推動與對內改革
●孫紅梅 劉峰 王新曼 李佳怡：稅收服務“一帶一路”高質量發(fā)展研究綜述
●鄧汝宇 高陽：稅收征管數(shù)字化轉型升級的全球浪潮——2023年稅收征管數(shù)字化高級別國際研討會綜述
●孫俊霞 楊程：常設機構稅務風險發(fā)展趨勢探析：BEPS第7項行動計劃回顧與展望
●朱炎生：BEPS項目十年回顧：國際稅收協(xié)調機制的多邊化轉型
●廖益新：旨在重塑公平合理國際稅收秩序的全球性稅改：BEPS項目國際稅改啟動十周年評述
●李俊珅 姜杉 許淼：“走出去”企業(yè)知識產權所得的性質認定及稅收影響——以生物醫(yī)藥企業(yè)海外合作研發(fā)業(yè)務為例
●張澤忠 許悅：共建“一帶一路”背景下中非稅收合作機制探析

●胡云松：全球最低稅與國際稅收競爭：有效稅率和政策選擇
●吳小強：全球最低稅實施過渡：“走出去”企業(yè)面臨的關鍵挑戰(zhàn)與應對
●杜莉：全球反稅基侵蝕規(guī)則中選擇條款的解讀與分析


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