我國地方稅體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)及政策建議

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倪紅日（國務(wù)院發(fā)展研究中心）

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地方稅體系是中央與地方財(cái)政關(guān)系的重要組成部分，其變化與財(cái)稅體制改革密切相關(guān)。近十年來，營改增等稅制改革使地方稅體系出現(xiàn)較為明顯的變化，進(jìn)而使中央與地方財(cái)政關(guān)系中的收入劃分、支出責(zé)任劃分和轉(zhuǎn)移支付制度都在經(jīng)歷不斷調(diào)整。這些變化直接或間接地對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模、地方政府財(cái)政狀況等產(chǎn)生了影響。研究并解決地方稅體系問題，對(duì)從機(jī)制上防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，建立全國統(tǒng)一大市場，抵御國際上逆全球化、單邊主義等對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的沖擊，進(jìn)一步激活經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長具有重要意義。本文擬在現(xiàn)有地方稅體系研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢，對(duì)如何加快推進(jìn)地方稅體系建設(shè)提出政策建議。
一、地方稅體系建設(shè)歷程與現(xiàn)狀分析
地方稅體系的定義有窄口徑和寬口徑兩種。窄口徑地方稅體系是指由全部或絕大部分收入歸屬地方財(cái)政收入的稅種組成的體系，寬口徑地方稅體系是指窄口徑地方稅體系加上構(gòu)成地方固定收入中的其他部分收入的稅種組成的體系。本文研究的地方稅體系指窄口徑地方稅體系。
從1978年改革開放以來，地方稅體系的建設(shè)歷程大體可以概括為三個(gè)階段。
（一）第一階段：1978—1993年
這個(gè)階段歷經(jīng)兩步“利改稅”和“分灶吃飯”的財(cái)稅體制改革。我國稅制體系由改革之初的以工商稅為主的稅制體系，轉(zhuǎn)變成為以貨物勞務(wù)稅和所得稅這兩大類稅為主體、由30多個(gè)稅種組成的復(fù)合稅制體系。在這一復(fù)合稅制體系中，地方稅體系以1985—1988年的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)稅體制為基礎(chǔ)，進(jìn)行了補(bǔ)充，大致包含14個(gè)稅種。詳見圖1。

這一階段地方稅體系的特點(diǎn)是：較大的貨物勞務(wù)稅稅種基本上未被列入地方稅體系之內(nèi)；集體企業(yè)所得稅被列入地方稅稅種，對(duì)地方政府發(fā)展本地企業(yè)和經(jīng)濟(jì)具有一定的激勵(lì)作用。
以1985年為例，對(duì)地方稅收入規(guī)模進(jìn)行測算，當(dāng)年地方稅收入占稅收總收入的比重為9.36%，地方稅收入的一半以上來自集體企業(yè)所得稅，農(nóng)（牧）業(yè)稅收入則占到21.71%，詳見表1。

（二）第二階段：1994—2015年
這個(gè)階段始于分稅制改革，結(jié)束于營改增改革全面完成之前。在這個(gè)階段，地方稅體系變動(dòng)很大。
1.分稅制改革所確立的地方稅體系
1994年我國對(duì)稅制體系進(jìn)行了重大改革：建立了以增值稅為主體的貨物勞務(wù)稅制度，徹底廢除了產(chǎn)品稅；實(shí)行以增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅三稅互為補(bǔ)充的貨物勞務(wù)稅制度；稅種由原來的30多個(gè)簡并為24個(gè)，其中，地方稅稅種共有16個(gè)，具體見圖2。

在上述16個(gè)地方稅稅種中，遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅在《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中提到，實(shí)際上并未真正開征。此外，土地增值稅在稅收分類中屬于所得稅類還是貨物勞務(wù)稅類是有爭議的，本文將其歸屬于所得稅類的主要理由是，土地增值稅的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地交易的利潤征稅，故將其歸屬于所得稅類的稅種。
與之前相比，1994年確立的地方稅體系的特點(diǎn)，是將營業(yè)稅、個(gè)人所得稅首次列為地方稅稅種。這兩個(gè)稅種具有廣泛的稅源，并有很好的成長潛力。因此，改革開放以來，可以將1994—2001年看作地方稅體系發(fā)展的“巔峰”階段。
2.地方稅體系經(jīng)歷多次調(diào)整
從2002年起，由于財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)，地方稅體系先后經(jīng)歷多次重要調(diào)整。
一是進(jìn)行個(gè)人所得稅收入分享改革。2002年
1月1日，國務(wù)院決定實(shí)施所得稅收入分享改革，將個(gè)人所得稅收入由地方固定收入改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享。2002年個(gè)人所得稅收入中央與地方分享比例各為50%；2003年以后中央分享比例為60%，地方分享比例為40%。自此，個(gè)人所得稅退出地方稅體系，成為中央與地方共享稅。
二是調(diào)整證券交易印花稅中央與地方分享比例。1997年1月1日，我國將證券交易印花稅的中央收入比例提高至80%，地方收入比例降至20%。后因證券交易印花稅稅率由3‰調(diào)高至5‰，稅率調(diào)高所增加的收入全部作為中央收入，因此，中央收入比例折算為88%，地方收入比例折算為12%。2000年，我國將證券交易印花稅中央與地方收入分享比例調(diào)整為中央占97%，地方占3%，三年調(diào)整到位。經(jīng)過調(diào)整，印花稅中的證券交易印花稅仍為中央與地方共享稅。
三是取消農(nóng)（牧）業(yè)稅。自2000年開始至2005年年底，歷經(jīng)5年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)（牧）業(yè)稅被正式取消。至此，我國完成取消農(nóng)（牧）業(yè)稅的歷史改革，農(nóng)（牧）業(yè)稅退出地方稅體系，對(duì)煙葉的征稅則保留了下來。
四是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)適用的車船稅。2006年12月29日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國車船稅暫行條例》，該條例自2007年1月1日起施行。1951年原政務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國車船使用牌照稅暫行條例》和1986年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國車船使用稅暫行條例》同時(shí)廢止。內(nèi)外資企業(yè)的車船稅負(fù)擔(dān)由此統(tǒng)一，地方稅體系也得到進(jìn)一步簡化和規(guī)范。
五是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)適用的房地產(chǎn)稅制度。2006年12月31日，國務(wù)院公布修改后的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，該條例自2007年1月1日起施行。外商投資企業(yè)和外國企業(yè)也適用這一條例。2008年12月31日，國務(wù)院決定從2009年1月1日起廢止外商投資企業(yè)適用的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)外商投資企業(yè)和外國企業(yè)征收房產(chǎn)稅。
六是廢止屠宰稅和筵席稅。2006年2月17日，國務(wù)院廢止了1950年12月19日原政務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國屠宰稅暫行條例》；2008年1月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于廢止部分行政法規(guī)的決定》，《中華人民共和國筵席稅暫行條例》即日起失效。
七是廢止固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。該稅的前身是建筑稅，建筑稅曾是中央與地方共享稅。1991年國務(wù)院頒布《中華人民共和國固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》，以固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅取代1983年出臺(tái)的建筑稅。2013年，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，廢止固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。
3.經(jīng)過多次調(diào)整后地方稅體系稅種數(shù)量減少
經(jīng)過上述多次調(diào)整，2015年地方稅稅種由之前的16個(gè)縮減至10個(gè)，詳見圖3。地方稅體系收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)詳見表2。


（三）第三階段：2016年至今
我國自2012年開始進(jìn)行營改增試點(diǎn)，2016年該項(xiàng)改革全面完成。增值稅取代營業(yè)稅后，營業(yè)稅正式退出歷史舞臺(tái)，地方稅體系發(fā)生歷史性變化。在此之前，營業(yè)稅是地方稅體系中的第一大稅種，2015年?duì)I業(yè)稅收入占地方稅收入的比重達(dá)到46.7%。營業(yè)稅被取消后，貨物勞務(wù)稅類稅種基本上退出了地方稅體系。2018年我國開征環(huán)境保護(hù)稅，并將其作為地方稅稅種。目前，我國地方稅體系仍涵蓋10個(gè)稅種，但收入規(guī)模明顯縮小。2021年地方稅收入占稅收總收入的比重為18.2%，主體稅種不突出，土地增值稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅成為地方稅體系中收入占比相對(duì)較大的稅種，詳見圖4和表3。




二、地方稅體系建設(shè)面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）問題
1.地方稅收入占稅收總收入的比重明顯下降
從上述地方稅體系建設(shè)歷程來看，2016年?duì)I改增全面完成以后，地方稅體系總體呈現(xiàn)稅種數(shù)量和收入規(guī)模都在縮小的狀態(tài)。由前述數(shù)據(jù)可見，1994年地方稅稅種為16個(gè)，2015年縮減至10個(gè)，2021年仍為10個(gè)；2015年地方稅收入占稅收總收入的比重為32.8%，2021年地方稅收入占稅收總收入的比重為18.2%。
2.主體稅種缺失
地方稅體系先后經(jīng)歷了以集體企業(yè)所得稅為主體的第一階段和以營業(yè)稅為主體的第二階段，進(jìn)入第三階段后，地方稅體系的主體稅種缺失。在當(dāng)前的地方稅體系中，收入占比較高的稅種為契稅和土地增值稅；其次為城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅和房產(chǎn)稅。這些稅種的收入總額和占比都不高，無法擔(dān)當(dāng)?shù)胤蕉愺w系主體稅種的重任。
3.地方稅制度建設(shè)滯后于地方稅源變化態(tài)勢
改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，稅源結(jié)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了重大變化。比如，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，已經(jīng)成為支柱產(chǎn)業(yè)之一，但房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收制度基本延續(xù)了20世紀(jì)80年代至90年代確立的稅制。未來可能成為地方稅體系主體稅種之一的房地產(chǎn)稅，其制度改革仍在進(jìn)行中。
與此同時(shí)，快速發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)改變了原有的商業(yè)模式，靈活就業(yè)的出現(xiàn)和快速發(fā)展則改變了固定就業(yè)的勞動(dòng)市場模式。對(duì)于這些新商業(yè)模式和勞動(dòng)市場模式，目前相關(guān)的稅收政策仍處于研究階段。
4.地方政府稅權(quán)有限
從稅收立法權(quán)來看，中央稅、共享稅和地方稅的立法權(quán)都集中在中央，地方政府對(duì)地方稅沒有立法權(quán)。
從稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)來看，1994年財(cái)稅體制改革確立了國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的征管體制。2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，明確國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主、與省區(qū)市黨委和政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。地方稅務(wù)局由此退出歷史舞臺(tái)。
5.共享稅的“加法”不能取代地方稅的“減法”
營改增改革全面完成以后，為了彌補(bǔ)營業(yè)稅取消所帶來的地方稅收入減少近三分之一的缺口，國務(wù)院決定調(diào)整增值稅的中央與地方分享比例，由中央和地方按75%和25%的比例分享調(diào)整為中央和地方各自分享增值稅收入的50%。在實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的背景下，2019年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》，提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。即中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。由此，共享稅成為中央與地方分稅的主導(dǎo)方式。
從長期來看，用調(diào)整共享稅分享比例的方式解決地方稅規(guī)?？s小的問題仍然只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)。從動(dòng)態(tài)來看，共享稅對(duì)地方政府的激勵(lì)作用小于地方稅。從數(shù)據(jù)來看，根據(jù)筆者的研究發(fā)現(xiàn)，2013年與2008年相比，中央與地方的三大共享稅種（增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅）占地方本級(jí)稅收收入的比重下降了7.52個(gè)百分點(diǎn)。這說明實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入可持續(xù)增長的最佳稅源是地方稅種而非共享稅種。
6.地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴程度在提高
用兩個(gè)數(shù)量指標(biāo)就可以描述這一變化。
一個(gè)數(shù)量指標(biāo)是中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額占地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出的比重。2020—2021年這一比重一直維持在38%～40%之間（詳見表4），說明地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出對(duì)中央財(cái)政的依賴程度比較高。

另一個(gè)數(shù)量指標(biāo)是地方財(cái)政自給率。這一指標(biāo)指地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入占地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出的比重，是衡量地方財(cái)政可持續(xù)性的指標(biāo)之一。據(jù)一些研究發(fā)現(xiàn)：1994年以來，全國地方財(cái)政自給率整體呈現(xiàn)下降態(tài)勢，但多數(shù)年份這一比重保持在50%以上；2014年以來，地方財(cái)政自給率持續(xù)下降，2019年降至50%以下，2020年僅為47.6%，降至1994年以來的最低水平，較2014年階段性峰值下降11.2個(gè)百分點(diǎn)。
中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額占地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出的比重較高和地方財(cái)政自給率下降，都反映出地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴程度在提高。地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴性關(guān)系，一方面有利于中央對(duì)地區(qū)間財(cái)政不均衡的調(diào)節(jié)，另一方面則會(huì)降低地方政府的積極性。因此，在中央與地方財(cái)政體制的選擇上，應(yīng)根據(jù)階段性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾，平衡好宏觀調(diào)控和發(fā)揮地方政府積極性的關(guān)系。
（二）挑戰(zhàn)
黨的十八大報(bào)告提出“構(gòu)建地方稅體系”，黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善地方稅體系”，黨的十九大報(bào)告明確提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)。可見，完善地方稅體系已成為各方共識(shí)，挑戰(zhàn)則來自經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不穩(wěn)定性所帶來的困難以及具體措施的出臺(tái)和落實(shí)方面。
從已經(jīng)提出的完善地方稅體系的具體措施來看，主要包括消費(fèi)稅改革和房地產(chǎn)稅改革兩個(gè)方面。
首先，關(guān)于消費(fèi)稅改革。2019年9月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》規(guī)定，“適時(shí)調(diào)整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入，增強(qiáng)地方應(yīng)對(duì)更大規(guī)模減稅降費(fèi)的能力”，提出“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。具體調(diào)整品目經(jīng)充分論證，逐項(xiàng)報(bào)批后穩(wěn)步實(shí)施。先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。具體辦法由財(cái)政部會(huì)同稅務(wù)總局等部門研究制定”。
從上述文件來看，我國推進(jìn)消費(fèi)稅改革的方式總體較為謹(jǐn)慎。消費(fèi)稅稅目中的煙、成品油、小汽車和酒四個(gè)稅目的收入占消費(fèi)稅總收入的98%～99%左右，高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石這兩個(gè)稅目的收入占消費(fèi)稅總收入的比重分別僅為0.0001%、0.03%。再加上存量部分還要上解中央，增量部分才歸屬地方，因此，改革帶給地方財(cái)政的益處短期看微不足道，地方政府推進(jìn)改革的意愿不強(qiáng)。
如前所述，消費(fèi)稅由中央稅種變?yōu)楣蚕矶惙N（中央財(cái)政分享消費(fèi)稅的基數(shù)部分，地方財(cái)政分享消費(fèi)稅的增量部分），而非變?yōu)榈胤蕉惙N，這中間的關(guān)鍵問題在于征收環(huán)節(jié)的后移。征收環(huán)節(jié)后移意味著消費(fèi)稅可能在生產(chǎn)地征收，也可能在消費(fèi)地征收，上述變化可能會(huì)帶來地區(qū)間財(cái)源和財(cái)力的變化。此外，消費(fèi)稅在零售環(huán)節(jié)征收是否應(yīng)采取價(jià)稅分列方式等，都是需要解決的問題。由于上述原因，消費(fèi)稅改革推進(jìn)較為緩慢。
其次，關(guān)于房地產(chǎn)稅改革。從2003年前后提出物業(yè)稅改革至今，房地產(chǎn)稅制度的改革醞釀了20多年時(shí)間。當(dāng)前房地產(chǎn)稅制度改革的挑戰(zhàn)集中在兩個(gè)方面。一是對(duì)居民住宅征稅是采取普遍征收原則還是對(duì)部分特定住宅征稅，對(duì)居民住宅征稅的計(jì)稅依據(jù)、稅率設(shè)計(jì)、征管方式等具體稅制要素如何設(shè)計(jì)。二是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)經(jīng)營性房地產(chǎn)進(jìn)行稅制變動(dòng)，將對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生較大的影響。
總之，當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的國際形勢和接踵而至的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，使得地方稅體系的改革處于兩難境地。加快推進(jìn)地方稅體系改革可能進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性，也存在改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)；延緩地方稅體系改革又可能加劇目前地方財(cái)政的困境，不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。這就需要在兩難之中找到應(yīng)對(duì)的思路和辦法。


三、完善地方稅體系的幾點(diǎn)建議

（一）加大力度推進(jìn)地方稅體系改革
目前，我國所面臨的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境與20世紀(jì)末、21世紀(jì)初的狀況有很大區(qū)別。以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家重視發(fā)揮政府作用，使用法律、法案等各種政策工具左右高科技和制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈的形成，國際自由市場的資源配置功能已經(jīng)被嚴(yán)重扭曲。在這樣的背景下，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如何更好發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的功能以及如何更好發(fā)揮政府作用，都需要重新認(rèn)識(shí)和評(píng)估。如果在當(dāng)前階段乃至未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍然需要加強(qiáng)政府作用，那么充分發(fā)揮中央政府和地方政府兩者的積極性，會(huì)取得更好的改革效果。
2012年以來，我國通過對(duì)地方政府債務(wù)和預(yù)算管理、政府投融資體制、國稅地稅征管體制等方面的改革，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)地方財(cái)政的制度性約束。對(duì)地方財(cái)政建立起制度性約束的“籠子”是必要的，但是同時(shí)又“捆住”了地方財(cái)政的“手腳”，這就在一定程度上束縛了地方政府的創(chuàng)造性和主動(dòng)性。筆者認(rèn)為，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，需要更加重視發(fā)揮地方政府的積極性，理想的狀態(tài)是打造好制度性約束的“籠子”，同時(shí)松開“手腳”，讓地方政府在“籠子”之內(nèi)能夠有主動(dòng)活動(dòng)的空間。為了形成這樣的理想狀態(tài)，就需要加大力度推進(jìn)地方稅體系改革。
（二）逐步提高地方稅收入占比
地方稅收入占稅收總收入的比重目前不到20%，在采取加大力度推進(jìn)地方稅體系改革的策略下，需要規(guī)劃設(shè)計(jì)可持續(xù)提高地方稅收入占稅收總收入比重的改革措施。2019年國務(wù)院提出的將消費(fèi)稅由中央稅逐步變?yōu)楣蚕矶惖囊幌盗懈母镆罅Χ容^小，未將消費(fèi)稅直接列為地方稅稅種。到目前為止，也沒有出臺(tái)明顯或者逐步提高地方稅收入占稅收總收入比重的改革措施?；诩哟罅Χ韧七M(jìn)地方稅體系改革的考慮，建議將地方稅收入占稅收總收入的比重通過3～5年的時(shí)間提高至25%～30%，為此需要實(shí)施更大力度的改革措施。
（三）由現(xiàn)行的“共享稅源”逐步向“分享稅源”轉(zhuǎn)變
目前，中央和地方財(cái)政收入劃分是以各大稅種的分成制為主，其本質(zhì)特征是稅源的共享，如增值稅收入中央與地方實(shí)行“五五”分成。共享稅源的形象比喻就如同“兩個(gè)和尚擔(dān)水吃”一樣，地方財(cái)政更加依賴中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，而缺少獨(dú)立稅源會(huì)造成地方政府缺乏積極性和主動(dòng)性去增加稅源。只有給予地方政府更多自己的稅源，才會(huì)增加地方政府培育專屬地方稅源的積極性。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)原理，有兩類稅源可以作為地方稅源：一是財(cái)產(chǎn)類稅源；二是最終消費(fèi)和勞務(wù)服務(wù)類稅源。由于這兩類稅源的流動(dòng)性較差，不處于生產(chǎn)和交換的中間環(huán)節(jié)，對(duì)于形成全國統(tǒng)一大市場不易產(chǎn)生負(fù)面影響，所以可以將這兩類稅源作為地方稅的主要稅源。
（四）將最終零售環(huán)節(jié)增值稅改造為“地方零售和勞務(wù)稅”
在營改增以后，增值稅鏈條貫通了所有產(chǎn)業(yè)。在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)，消費(fèi)者購買的用于消費(fèi)的部分商品需要繳納增值稅，餐飲、美容美發(fā)等勞務(wù)性私人消費(fèi)也需要繳納增值稅。筆者建議，可將這部分增值稅改造為一個(gè)地方稅種——地方零售和勞務(wù)稅，并將其作為地方稅稅種，從增值稅中分離出來。
該建議基于以下考慮。一是最終消費(fèi)和勞務(wù)服務(wù)是很有挖掘潛力的稅源，目前也是增值稅稅源的一部分，將其改造為地方稅稅源具有穩(wěn)定性和可發(fā)展前景。二是地方政府的稅源來自培育最終消費(fèi)，最終消費(fèi)越多，稅源越多。這與當(dāng)前宏觀政策中刺激消費(fèi)的政策導(dǎo)向是一致的，對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響是正面的。三是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展中，可研究對(duì)電商線上最終消費(fèi)品開征此稅，這樣稅源開拓的空間是巨大的。
（五）在宏觀經(jīng)濟(jì)條件允許時(shí)賦予地方政府房地產(chǎn)稅的開征權(quán)和征管權(quán)
中國房地產(chǎn)稅制度需要進(jìn)一步改革是毋庸置疑的，只是由于目前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，改革的時(shí)機(jī)不太合適。但是從長期看，需要推出這項(xiàng)改革。
關(guān)于房地產(chǎn)稅制度改革，建議中央政府主要負(fù)責(zé)房地產(chǎn)稅制度的框架性立法，即該稅的立法權(quán)歸中央。征收對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、征收范圍等稅制要素的確定權(quán)都可以賦予地方政府，由地方人民代表大會(huì)根據(jù)本地區(qū)情況確定是否開征及如何開征，并允許各地區(qū)的房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)有一定的差異。房地產(chǎn)稅作為地方稅稅種，如果將其開征權(quán)和征管權(quán)更大力度地賦予地方政府，既可以確保中央層面較為容易地通過立法形式將房地產(chǎn)稅制度的框架確定下來，又可以賦予地方政府較大的稅權(quán)，進(jìn)而因地制宜地確定本地區(qū)房地產(chǎn)稅改革的推進(jìn)進(jìn)程。
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（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2024年第2期）
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前財(cái)政部長聊到房產(chǎn)稅適合做地方稅，得結(jié)合這篇文章來理解