稅收政策促進就業(yè)的理論分析與實踐探索

作者：
袁繼軍（國家稅務總局青海省稅務局）

就業(yè)是最大的民生。稅收是國家調控經濟的重要手段，對穩(wěn)就業(yè)可發(fā)揮積極的作用：一方面，國家通過制定、延續(xù)、優(yōu)化和精準落實各項減稅降費政策，對大學生、退役軍人等重點群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)給予大力支持；另一方面，稅務部門通過精細化服務，積極對接個人和用人單位的需求，提供精準幫扶，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，可為促進就業(yè)保駕護航。本文通過對我國就業(yè)現(xiàn)狀、不同稅種對就業(yè)影響的原理分析，提出促進就業(yè)的稅收政策的完善建議。

一、我國目前的就業(yè)現(xiàn)狀
（一）就業(yè)規(guī)模
就業(yè)人員是指年齡在16周歲及以上、從事一定社會勞動并取得勞動報酬或經營收入的人員。根據國家統(tǒng)計局最新數據（見表1，略），截至2022年，我國就業(yè)總人數為73 351萬人，相較于2018年減少2 431萬人，降幅約為3.21%，就業(yè)人數整體呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，同比增長率也一直下降，2022年同比增長率下降突破1個百分點。
（二）就業(yè)結構
1.城鄉(xiāng)就業(yè)結構。我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數從2018年至2021年呈現(xiàn)逐年增長的趨勢（見表2，略），增長總數為2 481萬人，增幅約為5.60%，2022年開始就業(yè)人數出現(xiàn)下降，相較于2021年減少842萬人。鄉(xiāng)村就業(yè)人數逐年減少，從2018年到2022年的五年間總人數減少4 070萬人，降幅約為12.92%。隨著城市化進程的加快，我國農村勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉移，對城鎮(zhèn)就業(yè)產生一定的壓力，農村勞動力大量流失。
2.產業(yè)就業(yè)結構。如表3（略）所示，從2017年到2021年第一產業(yè)就業(yè)人數逐年減少，減少3 223萬人，降幅約為15.88%，2022年第一產業(yè)就業(yè)人數較2021年增加591萬人；第二產業(yè)就業(yè)人數從2017年開始連續(xù)兩年下降后開始回升，并處于波動狀態(tài)；第三產業(yè)就業(yè)人數從2017年至2021年呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，總數增加1 867萬人，增幅約為5.49%，2022年出現(xiàn)就業(yè)人數減少。從2017年到2021年我國第一產業(yè)的就業(yè)比重不斷下降，就業(yè)勞動力逐漸被第二產業(yè)、第三產業(yè)吸納。雖然受經濟下行的影響出現(xiàn)波動，但第三產業(yè)還是逐漸成為就業(yè)的主要選擇。
（三）就業(yè)現(xiàn)狀分析
1.就業(yè)結構性矛盾突出。就業(yè)人數整體呈現(xiàn)下降的趨勢，且就業(yè)結構性矛盾突出。在部分勞動力難以實現(xiàn)就業(yè)的同時，部分企業(yè)卻出現(xiàn)招工難的問題。勞動密集型企業(yè)因為去產能或者轉型升級等原因，導致傳統(tǒng)制造業(yè)崗位的需求逐漸減少，出現(xiàn)許多失業(yè)人員。這些失業(yè)人員的個人素質和知識水平與新興、高新技術等知識密集型產業(yè)的發(fā)展需要存在差距，即使失業(yè)人員就業(yè)愿望強烈，也很難在就業(yè)市場中找到適合的崗位，因此產生了勞動力的供需矛盾。
2.農村勞動力轉移帶來機遇和挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國農村勞動力持續(xù)向城鎮(zhèn)流動，不僅對解決部分地區(qū)企業(yè)的用工荒問題和填補地方基礎設施建設的勞動力缺口產生了積極作用，為產業(yè)轉型升級留足空間，也為農村勞動力的高效轉移帶來了機遇。但是農村勞動力的持續(xù)流出使部分地區(qū)的農業(yè)生產效率低下，農村土地荒廢，而城市又無法吸納過多的農村勞動力，這就造成了就業(yè)壓力增大，政府的轉移支付增加。

二、稅收對就業(yè)影響的理論分析

稅收對就業(yè)的影響體現(xiàn)在稅收政策的刺激導向上。稅收優(yōu)惠政策通過讓渡一部分稅收收入降低企業(yè)經營成本，可以讓納稅人少繳或不繳稅款，直接或者間接促進就業(yè)。一方面，實施直接促進就業(yè)的稅收政策，引導企業(yè)雇傭重點就業(yè)人群，增加就業(yè)崗位；另一方面，減少企業(yè)的稅收負擔，讓企業(yè)有更多的資金投入研發(fā)和擴大生產經營規(guī)模，吸納更多勞動力就業(yè)，從而在一定程度上緩解就業(yè)矛盾。
（一）稅收對勞動力供給的影響
稅收對勞動力供給的影響主要是通過稅收對勞動報酬率的影響來實現(xiàn)的。它主要反映在兩個方面：一是稅收對勞動力供給的替代效應，即增稅降低了閑暇的機會成本，導致勞動者增加閑暇時間，從而減少勞動供給；二是稅收對勞動力供給的收入效應，即增稅后工資下降，勞動者為了維持原有的收入和生活水平而更加努力工作，以勞動代替閑暇，從而增加勞動力的供給。在替代效應占主導地位的情況下，增稅將使勞動力供給減少，減稅將使勞動力供給增加。在收入效應占據主導地位的情況下，增稅將增加勞動力供給，減稅將減少勞動力供給。
（二）稅收對勞動力需求的影響
如果不考慮就業(yè)受財政支出的影響，單從稅收本身來看，稅收會使社會資源由私人部門轉移到政府手中。一方面，征收直接稅降低了投資預期凈收益率和投資增長率，降低了就業(yè)水平；另一方面，征收間接稅往往使產品價格提高，銷量降低，生產減少，造成就業(yè)需求減少，失業(yè)人口增加。當稅負增加時，企業(yè)為了降低成本和支出，會減少就業(yè)崗位，產生就業(yè)壓力；反之，當稅負減少時，就業(yè)崗位就會增加，從而緩解就業(yè)的壓力。
（三）稅收優(yōu)惠對就業(yè)的收入影響和替代影響
1.收入影響。對于正常生產經營的企業(yè)而言，稅收優(yōu)惠政策讓渡的稅收收入間接提升了企業(yè)經營利潤，增加了企業(yè)可支配資金，提高了企業(yè)投資效率，企業(yè)將多余的資金投入擴大再生產，就會增加對勞動力的需求；對于瀕危企業(yè)和新建企業(yè)而言，稅收負擔會增加企業(yè)經營成本，企業(yè)為了維系生存會通過裁員的方式減少對勞動力的需求，此時通過稅收優(yōu)惠降低企業(yè)稅負，可以保住此類市場主體，穩(wěn)定就業(yè)人數。
2.替代影響。在企業(yè)生產經營中資本和勞動是最重要的兩種要素，根據稅收政策的不同會產生替代效應。一方面，當稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)的資本和技術創(chuàng)新產生刺激作用時，就會降低企業(yè)對勞動的需求。比如，國家對高新技術企業(yè)的企業(yè)所得稅減免政策會降低資本相對于勞動力的價格，產生替代效應。另一方面，當稅收優(yōu)惠政策直接降低勞動力成本時，就會增加企業(yè)對勞動力的需求。比如，國家出臺了針對大學生、殘疾人、退役軍人等重點群體的就業(yè)支持政策，大量的人力投入就替代了資本投入。但由于稅收優(yōu)惠政策涉及人群的受益面較窄，會對未享受此類優(yōu)惠政策的就業(yè)人群產生擠壓效應，導致出現(xiàn)受惠群體對非受惠群體的替代。

三、我國現(xiàn)行稅收政策對就業(yè)的影響以及存在的問題
（一）現(xiàn)行稅收政策對就業(yè)的影響
1.企業(yè)所得稅。作為我國所得稅的重要組成部分，企業(yè)所得稅在促進企業(yè)發(fā)展和促進就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用。我國政府在保證財政收入穩(wěn)定的基礎上，通過一系列的稅收優(yōu)惠政策降低企業(yè)的用工成本，擴大用工需求，使企業(yè)吸納更多的勞動者。企業(yè)所得稅對促進就業(yè)的影響可以分為直接影響和間接影響。直接影響是對于雇傭下崗工人、應屆畢業(yè)生、退伍軍人、殘疾人士等特殊群體的企業(yè)給予直接的減免優(yōu)惠，促進此類人員的就業(yè)。間接影響是通過給予企業(yè)大量的稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)的經營成本，促進企業(yè)做大做強，創(chuàng)造更多的崗位，吸納更多的勞動者。因此，企業(yè)所得稅主要從以下兩個方向發(fā)力。一是促進中小微企業(yè)的發(fā)展。擁有獨特優(yōu)勢的中小微企業(yè)與民營經濟高度重疊，既是保市場主體的重要對象，也是保就業(yè)的重要力量。二是引導第三產業(yè)發(fā)展促進就業(yè)。黨的十八大以來我國經濟結構逐漸優(yōu)化，經濟重心向第三產業(yè)轉移。第三產業(yè)涉及的領域眾多，發(fā)展前景廣闊，通過企業(yè)所得稅政策降低第三產業(yè)的稅收負擔，推動其發(fā)展必然能激發(fā)巨大的吸納就業(yè)的潛力。
2.個人所得稅。個人所得稅優(yōu)惠政策可以吸引人才，支持創(chuàng)業(yè)。比如，對科技人員因對完成、轉化職務科技成果作出重要貢獻獲得的股份等暫不征收個人所得稅的政策，有利于激發(fā)創(chuàng)新活力。同時，個人所得稅也可以降低中低收入者的稅負，縮小貧富差距，刺激消費增長，推動經濟發(fā)展?，F(xiàn)有研究普遍認為，個人所得稅的收入效應大于替代效應，個人所得稅的稅負降低能有效促進就業(yè)。然而，我國勞動力市場處于買方市場，直接稅收入占稅收收入比重較小，通過個人所得稅調節(jié)就業(yè)可施展的空間較窄。個人所得稅在稅收政策覆蓋的廣度以及深度方面的不足，使得個人所得稅在宏觀調控上的作用較弱，對于低收入群體的激勵作用有限，難以直接創(chuàng)造就業(yè)機會。
3.增值稅。實行增值稅優(yōu)惠政策，可擴大企業(yè)的再生產和再投資，增加企業(yè)對勞動力的需求，促進社會就業(yè)。一是對社會勞動力需求總量產生影響。比如，自2018年起，稅務部門實行大規(guī)模增值稅留抵退稅政策。該優(yōu)惠政策能產生收入效應，不僅減輕企業(yè)的稅收負擔，增加企業(yè)的留存利潤，也刺激企業(yè)擴大投資規(guī)模和生產規(guī)模。通過激發(fā)企業(yè)的活力，增加社會勞動力需求總量，從而促進就業(yè)。二是對勞動力結構優(yōu)化產生影響。在社會勞動力需求總量不變的情況下，通過增值稅稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)可以將更多的資金投入技術研發(fā)等創(chuàng)新活動，產生替代效應，即用高技能的勞動力代替低技能的勞動力，增加對高技能勞動力的需求，從而優(yōu)化勞動力結構。
（二）存在的問題
1.政策穩(wěn)定性不足。一是稅收優(yōu)惠政策只覆蓋部分行業(yè)、部分人員，實施期限不穩(wěn)定。大多數促進就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策實施期限為1～3年，時間短，效應低，很難真正解決就業(yè)問題。比如，針對大學生創(chuàng)業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策只是在大學畢業(yè)年度或者畢業(yè)后兩年享受，享受時間不超過3年。二是補丁性文件繁雜。比如，針對小微企業(yè)，其優(yōu)惠政策在近10年調整了多次，雖然頻繁的修改可以有效地適應經濟發(fā)展的需要，但是會使企業(yè)難以對政策進行有效評估，無法有效調整其對勞動力的需求水平。
2.稅收優(yōu)惠作用不明顯。一是稅收優(yōu)惠政策只覆蓋部分行業(yè)、部分人員。稅收優(yōu)惠政策的覆蓋面對于企業(yè)所承擔的稅收負擔有著重要的影響。雖然稅收優(yōu)惠政策多次調整，但是由于經濟發(fā)展速度較快，新的經濟形態(tài)層出不窮且我國人口眾多，致使目前我國促進就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策覆蓋面有限，只是局限于部分行業(yè)、部分人員。享受優(yōu)惠的企業(yè)大多限于服務型企業(yè)、商貿型企業(yè)以及加工型企業(yè)，而未將所有能安置人員就業(yè)的企業(yè)包括在內。二是政策實施精準度不高，政府部門之間信息不聯(lián)通、標準不統(tǒng)一，政策的優(yōu)惠形式無法有效契合企業(yè)的實際發(fā)展需求。三是簡單的稅收優(yōu)惠政策獨木難支。目前的政策傾向于通過對企業(yè)進行稅收減免、減少用工成本來促進企業(yè)增加就業(yè)人員，而非從長遠出發(fā)，通過提高就業(yè)人員技能與素質直接帶動勞動力就業(yè)。
3.政策體系性不強。政府部門為了降低失業(yè)率，每年都會為了促進就業(yè)出臺各種稅收優(yōu)惠政策，但是政策的設定不夠嚴密且繁多分散未成體系，政策之間相互獨立，未考慮到我國就業(yè)形式的多樣性、復雜性和真實性，影響了促進就業(yè)的稅收政策激勵效應的發(fā)揮。而且，隨著經濟形勢不斷變化，各種就業(yè)形式層出不窮，非標準就業(yè)越來越多，政府相關部門出臺的政策也缺乏針對性。
4.主體稅種作用不顯著。面對日益復雜嚴峻的就業(yè)形勢，我國政府出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，發(fā)揮了稅收優(yōu)惠政策在促進就業(yè)方面的積極作用。這些稅收優(yōu)惠政策主要集中在企業(yè)所得稅和個人所得稅中，并且多是針對某一類企業(yè)（如制造業(yè)等）、某一類人員（如高校畢業(yè)生、殘疾人等）的稅收優(yōu)惠政策。而我國第一大稅種增值稅在促進就業(yè)方面的稅收優(yōu)惠政策較少，稅收優(yōu)惠的“含金量”較低，在促進就業(yè)方面發(fā)揮的作用不夠顯著。

四、促進就業(yè)的稅收政策建議
（一）完善相關的稅收政策
1.發(fā)揮所得稅對促進就業(yè)的作用。一是應適當下調企業(yè)所得稅的稅率，將企業(yè)所得稅的稅率調整至20%，以減輕企業(yè)負擔，吸納更多人就業(yè)。同時，下調稅率也能提高企業(yè)的國際競爭力，滿足企業(yè)對外擴張發(fā)展的需要，進而帶動就業(yè)。二是減輕個人所得稅稅負，并擴大稅收優(yōu)惠政策的覆蓋面。擴大個人所得稅優(yōu)惠政策的范圍，不能僅僅關注當前的部分創(chuàng)業(yè)、就業(yè)群體，而要將眼光放長遠，立足于培養(yǎng)有潛力創(chuàng)業(yè)的群體，以激發(fā)就業(yè)活力。
2.出臺推動第三產業(yè)發(fā)展的稅收政策。產業(yè)的有序發(fā)展壯大是促進就業(yè)的重要保障。第三產業(yè)憑借強大的經濟拉動能力以及遠超第一產業(yè)和第二產業(yè)吸納就業(yè)的能力，逐漸成為緩解我國經濟下行壓力和促進就業(yè)的重要助力，因此，稅收優(yōu)惠政策要大力向第三產業(yè)傾斜，助推第三產業(yè)強力發(fā)展。主要應從以下兩方面發(fā)力。一是產業(yè)的扶持要因地制宜。我國地域遼闊，資源分配、經濟發(fā)展水平等并不完全相同，而且第三產業(yè)所涉及的行業(yè)范圍也十分廣泛，因此，建議部分放權給地方政府，鼓勵其結合當地實情和產業(yè)發(fā)展狀況，對標本地發(fā)展目標，對第三產業(yè)提供精準扶持，推動第三產業(yè)做大做強，充分發(fā)揮其吸納就業(yè)的能力。二是通過創(chuàng)新加強第三產業(yè)的融合發(fā)展。第三產業(yè)內部以及第三產業(yè)和其他產業(yè)之間的融合發(fā)展不斷加深，不僅可以帶動經濟的快速發(fā)展，而且會促進相關新興崗位的涌現(xiàn)，產生較大的就業(yè)機會。
（二）提高優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性
1.健全系統(tǒng)性優(yōu)惠政策。有效發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的效應，須規(guī)范優(yōu)惠政策，清理一些不實用或重復的政策，將同類型的稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一進行整理，趨于系統(tǒng)化，以解決優(yōu)惠政策分布零散的問題，提高政策對企業(yè)和就業(yè)者的實施效率，便于企業(yè)和就業(yè)者依法而行，使各類優(yōu)惠政策真正落到實處。
2.建立政策實施長效機制。要增加稅收優(yōu)惠政策的連續(xù)性，應采取精準施策，針對不同群體公布不同優(yōu)惠政策的實施年限，做到長期政策與短期政策并行和統(tǒng)一，以避免影響企業(yè)和個人的短期行為。結合國外的實踐經驗判斷，此類優(yōu)惠政策實施的年限至少應該保持在3年以上，以3～5年為標準。長效且系統(tǒng)的稅收政策會提高企業(yè)對未來經營的預期，增加企業(yè)投放資金、擴大產業(yè)規(guī)模的意愿，從而擴大就業(yè)。與此同時，延長優(yōu)惠期限也可以讓企業(yè)擁有充分的決策時間，依據經濟的運行情況調整企業(yè)的發(fā)展目標。
（三）加大稅收政策的優(yōu)惠力度
1.擴大優(yōu)惠政策覆蓋范圍。我國需要擴大促進就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策的覆蓋范圍。一是擴大享受稅收優(yōu)惠政策所涉及的主體范圍，科學充分地考慮社會群體的公平待遇問題，不僅關注就業(yè)的弱勢群體，還要關注擁有發(fā)展?jié)撃艿娜后w以及新興職業(yè)群體。二是擴大稅收優(yōu)惠政策所涵蓋就業(yè)形式的范圍，如將簽訂無固定期限勞動合同和簽訂勞務派遣合同的勞動者群體納入稅收優(yōu)惠政策的覆蓋范圍中。三是擴大享受稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)范圍。對吸納安置就業(yè)人員的企業(yè)給予相同的政策支持，在原有政策的基礎上適當減少限制條件，吸納更多的企業(yè)參與到促進就業(yè)中，最大程度地發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策促進就業(yè)的效應。
2.調整稅收優(yōu)惠形式。在制定與就業(yè)相關的稅收優(yōu)惠政策時，應制定差異性的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策對于不同類型的企業(yè)所產生的促進就業(yè)的效果差異較大，應避免制定“一刀切”政策。要完善與就業(yè)容量掛鉤、與消化就業(yè)存量統(tǒng)一的產業(yè)政策，支持吸納就業(yè)能力強的第三產業(yè)和中小微企業(yè)。有區(qū)別地針對不同產業(yè)類型、規(guī)模、地區(qū)的企業(yè)實施不同的稅收優(yōu)惠政策，讓稅收紅利精準“滴灌”于企業(yè)，減少政策“漫灌”造成資源錯配情況的發(fā)生。
3.釋放主體稅種紅利。在謀劃新一輪財稅體制改革中，應當調整稅收政策，釋放增值稅等主體稅種紅利。比如，稅務部門可以出臺促進第三產業(yè)發(fā)展的增值稅稅收優(yōu)惠政策，特別是對與勞動力市場緊密相關的中介機構、教育培訓、信息咨詢、志愿服務等行業(yè)實行減免稅政策，在市場準入、稅收管理等方面降低門檻，提供寬松的經營環(huán)境。同時，強化稅收政策與就業(yè)政策的協(xié)同，會同有關部門，及時出臺、抓緊實施一批針對性、組合性、協(xié)同性強的稅收優(yōu)惠政策。在政策實施上強化協(xié)同聯(lián)動，放大組合效應，著力提升主體稅種的稅收優(yōu)惠政策在促進就業(yè)方面的積極作用。
（四）優(yōu)化稅收政策實施
1.加大稅收政策的宣傳力度。稅務部門要加大對稅收政策宣傳的力度，最大可能保證稅收政策的準確傳達，并且給予納稅人相應的指導。應圍繞“互聯(lián)網+稅務”，加強對短視頻、微信公眾號等互聯(lián)網新平臺的建設，打造“面對面”“點對點”全天候的稅收宣傳新模式，擴大宣傳范圍，提升政策解讀的層次，及時針對稅收政策實施過程中存在的困惑統(tǒng)一納稅咨詢回復口徑，提供規(guī)范、權威、簡潔明了的咨詢服務，讓稅收政策更加公開、透明。同時，要加強稅企之間的溝通交流。稅務部門可以有針對性地面向勞動力吸納能力強或者有勞動力短缺的企業(yè)舉辦專項稅收政策講座，為企業(yè)提供免費的納稅咨詢與指引，讓企業(yè)在更加全面、準確地了解優(yōu)惠政策的基礎之上，用好用足稅收優(yōu)惠政策。
2.健全實施效果的反饋機制。要充分發(fā)揮一項稅收政策的積極作用，不能僅將其實施作為終了，而更應關注其實施后的效果，并且將成效作為評判的標準。因此，健全稅收政策實施效果的反饋機制必不可少，以反饋情況來判斷稅收政策產生的效應，并及時作出相應的調整。一是在該政策實施前制定評估標準和評估時限。二是按照設定的評估時限在稅收政策的實施過程中，匯總各地政策實施的效果。由各地稅務部門隨機抽取部分企業(yè)進行調查，及時了解在實際運行過程中產生的問題。比如，對于吸納特殊群體就業(yè)的企業(yè)進行走訪調研，詢問就業(yè)者的情況，了解激勵措施的落實效果。三是根據匯總的情況進行研判和調整，切實加強政策的實施成效，達到制定政策的預期目標。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2024年第2期。）

歡迎按以下格式引用：
袁繼軍.稅收政策促進就業(yè)的理論分析與實踐探索[J].稅務研究，2024（2）：67-72.


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