管好“錢袋子”引發(fā)更深層改革——上海成本預算績效管理試點調(diào)查（上）

上海是全國安裝電動汽車公共充電樁最多的城市之一，為了確保充電樁計費準確，政府定期會對公共充電樁進行抽樣檢查。那么，一臺公共充電樁“體檢”的費用是多少？在2023年年初的財政預算里，上海對每臺電動汽車充電樁計量檢定的價格在700元左右。這個價格在全國范圍來看并不算高，而在2023年進行了一系列細分成本計算和流程協(xié)調(diào)后，檢定價格進一步降低了約25%。

這筆財政資金為什么能省下來？關鍵在于以成本控制理念為指導，優(yōu)化業(yè)務流程，提高工作效率，從而確保財政預算更合理。而這種成本控制理念現(xiàn)在正指導上海市進行財政成本預算績效管理改革。

2023年，加強成本預算績效管理被列為上海市委、市政府重點工作。《上海市加強成本預算績效管理的實施方案》先后經(jīng)市政府常務會議、市委全面深化改革委員會會議審議，9月份由市政府辦公廳正式印發(fā)實施。這也是全國首個由省級政府層面印發(fā)實施的成本預算績效管理文件。

該方案提出要加強頂層設計和制度創(chuàng)新，強化成本效益分析，加強成本管控，力爭用三年左右時間建立“預算申請問成本、預算安排核成本、預算執(zhí)行控成本、預算完成評成本”的成本預算績效管理體系。

隨之而來的是兩批試點項目：2023年，上海在公用事業(yè)、基礎設施、教育衛(wèi)生等重點領域分兩批開展試點項目76個，涉及12個市級部門和浦東、閔行、松江、奉賢、金山等5個區(qū)，未列入市級試點范圍的11個區(qū)也積極主動自行試點，形成了一套初步工作經(jīng)驗。

根據(jù)規(guī)劃，2024年，成本預算績效管理將在全市范圍內(nèi)全面推開。這種財政管理工作機制上的流程重塑，將推動政府內(nèi)外發(fā)生更多、更深層的變化。

什么是成本預算績效管理
要解釋成本預算績效管理，首先需要理解什么是預算績效管理。預算績效管理，即將績效理念融入預算管理，在預算決策（事前）、預算執(zhí)行（事中）、決算（事后）等環(huán)節(jié)，引入績效評估、評價，使“花錢”和“辦事”之間形成強關聯(lián)。進入本世紀之后，我國開始進行預算績效管理改革探索。2018年，國家出臺了全面實施預算績效管理的意見，提出要建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，標志著我國全面實施預算績效管理。

2023年，在預算績效管理全面實施的基礎上，上海深入探索成本預算績效管理模式，是對原有預算績效管理體系的一次“守正創(chuàng)新”。

以一句話高度概括成本預算績效管理就是“原來先有預算后有成本，現(xiàn)在先有成本后有預算”。

上海市財政局副局長鄭長林對此深有體會：“績效評價我們做了很多年，但和預算編審還是沒有完全深度地融合在一起，怎么讓預算和績效強掛鉤一直是困擾我們的問題?！编嶉L林介紹，過去績效評價的很多指標是定性的，現(xiàn)在做了成本預算績效分析，會形成一系列成本的量化標準，把績效評價依據(jù)做實。

以市級首批試點項目，市級醫(yī)院開辦費項目為例，過去醫(yī)院新建項目由院方按需申報開辦資產(chǎn)和預算明細，醫(yī)院、申康醫(yī)院發(fā)展中心、市財政局評審中心逐層評審，采用“一事一議”的方式保障財政資金落實，也就是“先有預算后有成本”。市級醫(yī)院開辦設備一定程度上存在配置標準性不強、預算審核依據(jù)不夠充分等不足，不利于引導醫(yī)院形成主動降本意識。

經(jīng)過本次成本預算績效管理研究，市級醫(yī)院開辦費在事前形成了一套配置趨勢成本清單和成本定額標準，為預算審核提供了依據(jù)，有利于促進項目的標準化管理，實現(xiàn)“先有成本后有預算”。

據(jù)了解，隨著國家級醫(yī)療中心和五個新城的建設，“十四五”期間，上海市級醫(yī)院建設投資仍將保持一定強度，醫(yī)院開辦費財政保障資金量需求較大。如果按新標準回溯測算，近年來經(jīng)市財政評審安排開辦經(jīng)費的14家市級醫(yī)院16個開辦費項目，降本幅度可達11.6%。

中央財經(jīng)大學政府管理學院教授曹堂哲表示：“從我國目前各級政府全面實施預算績效管理的實踐來看，或多或少存在績效與預算‘兩張皮’的現(xiàn)象，所以亟須強化成本信息對預算的基礎性，甚至決定性作用?！?br />
“降本增效”降下來的是什么錢
從成本預算績效管理的內(nèi)涵來看，“降本增效”是其首要關鍵詞。

這有政府財政方面的考量。近年來，黨政機關一直在過緊日子，“三公”經(jīng)費、一般性公用經(jīng)費都持續(xù)壓縮，進一步壓減的空間不大，但量大面廣的項目支出還有“緊”的空間、“壓”的余地。在2023年12月的全國財政工作會議上，財政部黨組書記、部長藍佛安指出：“既用好有限的增量資金，更要下大力氣盤活、調(diào)整存量?！碧剿鞒杀绢A算績效管理就是為了精打細算，把能壓的成本壓下去，能省的錢省出來，集中財力辦大事，真正把錢花在刀刃上。

在本次成本預算績效管理試點中，閔行區(qū)承擔了較多的區(qū)級項目。由于基層對成本預算績效管理還較為陌生，閔行區(qū)在30個試點項目上采取了財政牽頭引導、部門協(xié)同落實的機制，總結(jié)出許多“實戰(zhàn)”經(jīng)驗。

閔行區(qū)財政局副局長曹晨介紹，以前財政在做績效評價的時候，更多側(cè)重聘請外部專家來評估預算執(zhí)行結(jié)果，而成本績效不一樣，財政和預算單位需要做很多前期工作，包括打開項目賬目明細，測算合理成本?！皬倪@個角度來說，我們降本壓的一定是不合理的超額預算、超額利潤，尤其是政府預算高于市場真實水平的情況?！?br />
曹晨表示，從已經(jīng)做過的項目來看，降本效果最好的就是一些壟斷行業(yè)。這類壟斷行業(yè)一般競爭參與者較少。“有些項目當我們把成本打開，拿出真實價格以后，其實預算單位也會有所觸動?！睂τ谖飿I(yè)管理、綠化養(yǎng)護等門檻較低，可以公開競爭招標的行業(yè)項目，一般利潤較薄，財政也會根據(jù)實際情況進行標準審核。其中引入外部力量，如第三方機構等，進行事前公眾評估，就是一個很重要的辦法。

此次深化改革過程中，在市人大的指導支持下，市財政局和各試點部門全員動員、全員參與，創(chuàng)新實行“雙組長制”，由預算主管部門分管領導和市財政局各分管領導共同擔任成本預算績效分析項目推進小組組長，明確工作要求和方向，深入推動試點工作，全程跟進工作進度。各試點區(qū)的區(qū)委、區(qū)政府主要領導也多次召開專題會議，研究部署相關工作，推動試點任務落實落地。

推動更多領域增效改革
由于改革涉及成本壓縮，極易讓人產(chǎn)生對政府服務質(zhì)量下降的擔憂。上海的政府管理水平在很多方面處于全國前列，高標準一定意味著更高的成本，降本難度更大。但鄭長林表示，在此次成本預算績效管理試點過程中，服務質(zhì)量不能倒退，這是一條底線。

降本，對應的是增效。在市級醫(yī)院開辦費項目試點過程中，預算單位申康中心會同市財政局，通過創(chuàng)新設置“分項標準化定額標準+按需評審+總額控制”的財政支出標準模式，允許各市級醫(yī)院在標準化配置清單基礎上，結(jié)合自身學科特色提出開辦設備個性化配置需求，但由財政對保障總額進行控制，使定額標準的簡潔性、個性需求的特色化和財政保障的效益性得以兼顧。

申康中心副主任陸春贇告訴記者，市級醫(yī)院開辦費執(zhí)行時間一般長達3年左右，到正式投入使用時，有些醫(yī)療設備和醫(yī)療技術可能已經(jīng)更新迭代，所以按原來的評審模式，醫(yī)院在最初報預算時，有一種資金越多越好、配置能高就高的沖動。采用新標準模式控制預算后，在定額標準內(nèi)醫(yī)院能發(fā)揮更多的自主權，有利于其結(jié)合實際需求，更加合理、科學、精準地配置醫(yī)療設備。

通過財政審核模式的創(chuàng)新，達成財政資金供方和市級醫(yī)院需方的雙贏，這是成本預算績效管理希望達到的效果。從這一點上來說，降本是壓力，也是增效的動力，成本預算績效管理將倒逼更多部門、領域向更深層改革。

在另一項市級首批項目市屬公共污水處理系統(tǒng)運營管理試點過程中，由于上海污水處理規(guī)模和標準已經(jīng)在國內(nèi)外城市中處于較高水平，高基礎給試點降本帶來不小難度。市水務局計財處副處長程英介紹，降本一定會增加污水處理系統(tǒng)的經(jīng)營壓力。為了把效率激發(fā)出來，上海市水務局一方面對現(xiàn)有的成本規(guī)制結(jié)算模式進行了改革，另一方面鼓勵企業(yè)加強成本運行監(jiān)控，使用新能源，如光伏發(fā)電等優(yōu)化能源結(jié)構；使用新技術，如智能曝氣、智能加藥等推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升運營效率。

最終，上海市水務局在項目報告中，除了提出降本增效的建議，還全面分析了全市污水、污泥處理能力，并對主城區(qū)污水系統(tǒng)布局提出了優(yōu)化建議。

“用管理出效益，問改革要績效。”鄭長林介紹，前兩批試點項目很多都在結(jié)項報告中提到了改革思路和建議，這些優(yōu)化措施可能之前部門也沒注意到，這次被成本核算倒逼了出來，“從這個意義上來說，成本預算績效管理所覆蓋的范圍已經(jīng)不僅僅是財政系統(tǒng)?！?br /> 來源：解放日報