數字經濟下營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革的法理依據研究

作者：
曹 陽（中國政法大學民商經濟法學院）

當前，數字經濟與傳統經濟間呈高度融通之勢，數字經濟所具備的多項涉稅特質給相關領域的課稅帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，尤其對既有聯結度和利潤分配等規(guī)則造成了猛烈沖擊。近年來，全球各界對該領域的稅改方案作了全面而細致的探討，但各方意見仍大相徑庭，這對最終達致全球性統一方案形成掣肘之勢。究其原因，聯合國（UN)發(fā)布的《關于發(fā)達國家與發(fā)展中國家間避免雙重征稅的協定范本》（以下簡稱“UN范本”）新增的第12B條和經濟合作與發(fā)展組織（OECD）推出的“雙支柱”等稅改方案因缺乏必要的理論支撐而退化為純粹的技術性解決方案，加之各方稅收利益沖突，形成激烈的稅收話語權爭奪態(tài)勢，其中的法理依據亟待拓補和更新。鑒于此，本文從數字經濟背景下營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革的法理依據入手，從稅收主權理論、稅收效率理論、稅收公平理論、稅收平衡協調理論等多重視角展開分析，并保持不同視角間的相互銜接與照應，使相關稅改方案在法理層面周延且自洽，以期為最終全面達成全球性稅改共識提供一定參考。

一、稅收主權理論
稅收主權原則與其他涉外部門法中的經濟主權原則有所不同。長期以來，國際稅法領域各轄區(qū)主權鮮有受到限制者。要言之，某個轄區(qū)的稅收主權，在國際社會中具有獨立自主與平等性等特質，還具有對內的排他最高管轄權屬性。因而，稅收主權的享有和行使，一直以來被視為絕對且通常是非合作的。
隨著數字經濟的飛速發(fā)展和大數據等現代信息技術的深度應用，各轄區(qū)間的稅收競爭與合作日趨活躍，既有絕對化的稅收主權觀愈加難以適應全球形勢的變化，日漸不敷現實之需，被突破已在各界意料之中。事實上，早在世紀之交，OECD在其規(guī)制有害稅收競爭的相關計劃中，即提出補充和修正后的稅收主權觀念，強調稅收主權應包含不損害其他轄區(qū)稅收利益的附隨責任，只有通過各方間的妥善協調與精誠合作，才能真正維護各轄區(qū)的稅收主權，由此，新稅收主權觀的形成已成必然之勢。
事實上，新稅收主權觀具有堅實的法理基礎，即全球社會契約和主權責任這兩項相互補強的國際法理論。鑒于新形勢下各轄區(qū)間稅收活動愈加緊密相關，新稅收主權觀在承認各轄區(qū)擁有稅收主權的前提下，強調此類主權應受責任觀念的約束，從而賦予稅收主權一種彈性的平衡協調特質，使之產生一種結構性規(guī)范約束效力（崔曉靜，2010）。新稅收主權觀可進一步延拓至合作性，合作性是一種負責任的內在要求，其構建于各方現實和具體的利益平衡協調目的和基礎之上，以努力減少本轄區(qū)稅收政策的負外部性。要言之，在國際稅收領域，應對傳統稅收主權觀進行批判性繼承和有效更新。新稅收主權觀在數字經濟背景下營業(yè)利潤征稅權分配方面也得以充分展現。
一方面，各轄區(qū)往往被數字經濟稅收問題所困擾，很多轄區(qū)不得不訴諸數字服務稅等單邊措施，以充分遏制數字產業(yè)中稅款大量流失之勢。但開征數字服務稅更側重強調傳統的稅收主權觀，因具有極強的溢出效應而為很多經濟體所詬病，以致后者不惜以相應單邊措施堅決回擊。這從一個側面反映了傳統稅收主權觀不適應時代發(fā)展需要的困局。但數字企業(yè)的快速發(fā)展又相應導致了國際資本壟斷和國際逃避稅問題，讓各轄區(qū)頗感“頭疼”。因此，各方亟須求同存異、協力應對數字經濟時代的新挑戰(zhàn)，在此大背景下，OECD、二十國集團（G20）以及聯合國的全球稅收治理方案應運而生。
另一方面，OECD“雙支柱”方案的“支柱一”由于實行自上而下的集團單一實體改革策略，加之其天然的多邊性和協議約束力，對那些秉持傳統稅收主權觀的轄區(qū)構成一定威脅，一些發(fā)展中經濟體也擔心部分大國會借此機會侵蝕其稅收主權，因而提出質疑甚至進行抵制。以“支柱一”金額A的爭端預防與解決機制為例，相關規(guī)則設計對各轄區(qū)的稅收征管水平有較高要求，因而給相應機制還不甚健全的發(fā)展中經濟體帶來更大挑戰(zhàn)，故而受到發(fā)展中經濟體的詬病。這表明，稅收主權理論正實現從傳統稅收主權觀向新稅收主權觀轉型的艱辛歷程，還有較長的路要走。不過，深度全球化背景下的國際協調、合作與共治不應回避差異和脫離現實，否則將面臨更多困境與考驗（廖體忠，2021）?！爸е弧敝杏嘘P金額A和程序合作方面的事項，由于對主權的侵蝕相對金額B和實體共治而言較少，因此在此方面還存在深度全球化的較大可能。這種深度合作需要在秉持新稅收主權觀的基礎上，努力實現各方訴求的平衡協調，以確保全球稅收治理方案持續(xù)深入落地落實。

二、稅收效率理論

（一）稅收中性原則
稅收中性本身也經歷了從國內稅法問題延拓至國際稅法領域的轉型過程，是促進和提升國際稅收經濟效率的重要前提。由于國際稅改關涉各轄區(qū)間征稅權分配關系，稅收中性在營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革諸問題的因應對策選擇中顯得很重要。同時，稅收中性與其他原則理念間的關系也較復雜，既有稅收形式公平的元素，也有稅收經濟效率的成分，而且還涉及資本輸入或輸出中性等內容，因此有必要加以專門探討。此外，考慮到稅收中性與稅收效率聯系緊密，在此也一并探討。
基于一般均衡理論，經濟學中的稅收中性很清晰。但欲將其適用于稅法領域，還需將其轉換為經濟法中原則的表達方式，并與其他稅法原則相協調。簡言之，稅收中性包括兩方面內容：一是納稅人盡量不承擔稅收以外的其他負擔；二是稅收盡量不影響市場對資源的配置。從納稅人權利保護視角觀察，稅收中性在法律上包括非稅收扭曲和非稅收歧視兩方面的基本要求（侯卓，2020）。現代稅法一方面要遵循稅收中性原則，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，避免稅收不當介入經濟發(fā)展；另一方面也要避免市場失靈，通過妥善調適稅收等方式進行宏觀調控，實現公平分配、經濟發(fā)展等目標。由此，稅收中性與稅收調控職能對立統一地存在于稅法體系中，二者相輔相成，且在復合稅制結構下互為消長。
在稅法實質原則分析框架下，稅收中性與稅收實質公平原則相悖，但與稅收形式公平原則吻合，這種對立統一關系彰顯了稅收公平原則的內生矛盾。從經典的稅收經濟效率原則中可推出稅收中性的本旨，但稅收中性與凱恩斯主義及之后的經濟效率原則既對立又統一，其根源還是在于經濟效率理論內在的矛盾性。因此，稅收中性不僅具備經濟效率方面的價值，也包含以形式公平為取向的法治意蘊。另外，作為相對中性，稅收中性不應絕對化，而應與稅收公平和效率等價值一起，在稅制中得以兼顧，以免失之偏頗；稅收中性也不拒斥稅收調控，而應與后者實現有機統一、相互制衡（侯卓，2020）。
隨著數字經濟中稅收問題日漸凸顯，稅收中性的內涵和外延在多方面得以延拓。其中，稅收中性適用場合順勢擴展至國際稅法領域，從而形成包括資本輸入和輸出中性在內的國際稅收中性范疇（侯卓，2020），并與國際稅收經濟效率等相關理念日益融通。實踐表明，在國際稅收領域貫徹落實稅收中性，對有害國際稅收競爭也具有明顯的抑制效應。1998年，OECD在渥太華召開電子商務稅收會議，并在之后通過的相關報告中，將稅收中性明確列為電子商務稅收的五項基本原則之首，足見稅收中性在電子商務等新興領域相關稅收問題中的首要地位和作用。數字經濟興起后，稅收中性在營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革等各方面的地位和作用有增強之勢，甚至躍升為檢視相關稅改措施合理性的重要準繩，以致稅收中性原則在國際稅法領域的內涵和外延發(fā)生了較顯著的位移和擴張，特別是不僅限于OECD發(fā)布的《關于對所得和財產避免雙重征稅的協定范本》（以下簡稱“OECD范本”）第24條中所宣示的各項基本條件，而是將這一原則擴展到非稅收歧視等更具有普遍性的內容，使其效力得以進一步增強。盡管稅收中性原則的內涵和外延出現如此大變動，但該原則在國際稅收領域的重要地位和作用仍無可動搖，這在營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革領域亦得以凸顯。以數字服務稅等單邊措施為例，開征數字服務稅的國家或地區(qū)在非稅收歧視等方面的稅收中性問題上處理不當，引發(fā)美國等其他國家或地區(qū)的嚴重不滿，甚至成為貿易戰(zhàn)的“導火索”。OECD“雙支柱”方案的“支柱一”卻在一定程度上注意到上述問題，并通過機制設計較好地滿足了稅收中性方面的要求，由此獲得更大范圍內的認同和遵循。
（二）稅收效率原則
國際稅法中，稅收效率原則的具體內涵包括：國際稅收行政或征管成本最小化、國際稅收的額外負擔最小化、通過國際稅收提升資源配置效率等。同時，稅收效率原則的外延包括稅收行政或征管效率和經濟效率兩方面。要言之，國際稅收效率原則實際上是對傳統稅收效率理論的豐富和發(fā)展，并體現在國際稅制的各維度。國際稅收效率原則亦可作為檢視相關稅改措施合理性的重要準繩，而且與國際稅收公平原則形成國際稅收實質原則諸板塊間的互補關系。與國際稅收中性原則相比，稅收效率原則亦具有較顯著的能動性。
隨著數字經濟時代的到來，稅收效率原則的重要性得以鞏固，營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革中亦可窺見其“身影”。如對“支柱一”不斷簡化的過程就體現了國際稅收效率思想的精髓，這對稅收征管能力相對欠缺的發(fā)展中經濟體而言相當重要，而數字服務稅也正因其簡捷性而受到很多經濟體的追捧。以法國為代表的部分經濟體在開征數字服務稅時采用的是追溯征收方式，這種方式讓那些之前（追溯期內）未準備好相關納稅材料的數字企業(yè)措手不及，不但違反了稅法一般不溯及既往的原理，而且是一種既不經濟、也不便利、還費時耗力的征稅方式，由此引發(fā)了各界的強烈不滿，甚至演變?yōu)閲H爭端。這足以證明稅收效率在營業(yè)利潤征稅權分配等問題應對過程中不可或缺的地位。

三、稅收公平理論
國際稅法領域的稅收公平理論具有豐富的內涵，其調整范圍可延拓至轄區(qū)間的公平，這恰恰為國內稅法所不具備。同時，國際稅收公平包括國際稅收分配公平和涉外納稅人稅負公平。這些不同形式的公平，在營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革領域均有充分體現，并對相關改革起到積極的指導作用，因此可將其具體化并作為測度相關稅改措施是否公平的重要標尺。
國際稅收分配公平，系指各轄區(qū)在其稅收管轄權相互獨立的基礎上，公平參與國際稅收利益分配，使之能從對跨境利潤等相關課稅對象的征稅中獲得合理的稅收份額（劉劍文，2020）。作為國際稅法重要的調整目標，各轄區(qū)涉外稅收立法及訂立稅收協定的一個重要目標即在于確保稅收分配公平，這在OECD等多個國際組織的涉稅文件中得以重申，而實現此目標最關鍵的因素莫過于合理確定各轄區(qū)間稅收管轄權的劃分。數字經濟時代，一項跨境所得關涉的轄區(qū)往往不止居住地和來源地，還可能包括市場轄區(qū)，而且數字經濟背景下，不同經濟體間的數字產品輸入與輸出平衡被徹底打破，發(fā)達經濟體和發(fā)展中經濟體間的界限愈發(fā)模糊，故而亟須對國際稅收秩序加以重構，以契合數字經濟時代國際稅收分配公平等目標。當前所欲達致的國際稅收分配公平與既往的相同概念存在較顯著區(qū)別，這不但表現在發(fā)達經濟體和發(fā)展中經濟體之間的分層被徹底打破，還表現在既有的經濟忠誠原則已出現較大罅隙，傳統利潤分配倚重的眾多要素已不完全適應現實之需。因此，無論OECD范本還是UN范本，都有大幅修訂更新的必要，以突破既有的征稅權分配格局，復歸深層次、實質上的公平。這也給OECD“支柱一”等新稅改措施提供了較廣闊的運行空間。
涉外納稅人稅負公平，是指涉外納稅人承擔的稅收應與同處該轄區(qū)境內的其他納稅人大體相當。國際稅法領域的稅負公平要比國內稅法復雜得多。在國際稅法領域，由于任何一個涉外納稅人都要受到來源地的優(yōu)先管轄和居住地的最終管轄，而今還可能面臨市場轄區(qū)的管轄，納稅人可能繳納兩次或以上的稅收。如此，納稅人稅負公平存在多個標準，而當這些標準不同時，納稅人至多只能在其中某個轄區(qū)實現稅負公平。實際上，任何一個轄區(qū)都很難對其境內的非居民訂立一個完全公平的標準，而對具體某個納稅人的稅負是否公平加以測度，需要對與之相關所有轄區(qū)的稅法規(guī)范加以綜合全面考察（劉劍文，2020）。因此，需要從多方面、整體上估測具體某個納稅人在其所涉所有轄區(qū)中的稅負，才能較公允地評價其稅負是否公平。
OECD“雙支柱”方案的“支柱一”可以有效詮釋稅收公平原則?！爸е弧被跀底制髽I(yè)繳納稅款遠遠低于同期傳統企業(yè)的實證研究，將征稅范圍限定于自動化數字服務（ADS）和面向消費者業(yè)務（CFB）行業(yè)，打破了各行業(yè)間稅收的形式公平?！爸е弧蓖ㄟ^對征稅范圍和額度的重新調整，自更深層次實現稅收實質公平的復歸，更加深刻地反映了公平實質，從而揭示出稅收形式與實質公平間的深層矛盾。同時，“支柱一”還為ADS和CFB行業(yè)設置了不同程度的聯結度指標，ADS僅適用市場收入這唯一的聯結度指標，CFB還需要更多聯結度指標來確定，蓋因ADS更能彰顯數字經濟下用戶參與、數據、市場等新興要素的重要地位和作用。CFB盡管也能體現這種地位和作用，但相對較弱，因而需要更多條件限定，才能遴選出適合不同聯結度指標的CFB企業(yè)或業(yè)務線，從而更契合“支柱一”旨趣。這進一步體現了規(guī)則制定者對稅收公平審慎考量的良苦用心。但是，這種差異化的實質公平被《關于應對經濟數字化稅收挑戰(zhàn)雙支柱方案的聲明》破壞殆盡?！蛾P于應對經濟數字化稅收挑戰(zhàn)雙支柱方案的聲明》將征稅范圍確定為所有行業(yè)中的“巨無霸”企業(yè)，提高了利潤門檻，卻使很多數字企業(yè)逃逸出征稅范圍，破壞了之前各方精心營造的實質公平架構，從而使“支柱一”偏離其初衷，無以凸顯價值創(chuàng)造和相關要素的關鍵作用，其實施效果也大打折扣（朱曉丹 等，2021）。值得注意的是，歐盟成員國的數字服務稅立法或提案中將少數幾種高度數字化的服務從所有數字行業(yè)中圈離出來實施課稅，這種情形表面上與前述將ADS和CFB抽出來征稅的策略相似，而且契合英國提出的用戶參與理論，但其實既違反了形式公平，又背離了實質公平。

四、稅收平衡協調理論
營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革還援用了不少外生理論資源作為法理依據，較典型者如頗具中國特色的平衡協調理論。
平衡協調理論貫穿于國內稅法的多項制度和環(huán)節(jié)，折射出國內稅法的諸多重要特質（朱大旗 等，2018）。這在世界各主要經濟體的國內稅法中均得以體現。將平衡協調理論從國內稅法向國際稅法領域拓展，不但有助于實現國際稅法領域一直強調的各方利益平衡和國際稅收協調等重要目標，而且有助于多邊主義格局的形成。同時，平衡協調理論可以應用于全球稅收治理中的國際稅收軟法“硬化”、存量稅基劃分和此消彼長的調適權衡等方面。隨著國際稅法中多項軟法日趨“硬化”，超主權的稅收治理觀逐步成型，很多經濟體主動讓渡其部分稅收管轄權，讓跨境稅收深度合作與協同共治成為可能。由此，平衡協調理念在國際稅法領域便有了適用空間。
OECD“雙支柱”方案中的“支柱一”即為典型。“支柱一”早先的多個文本并未表明其存在向硬法轉型的趨勢，加之“支柱一”在很多地方需要批量修改簽約經濟體間的雙邊稅收協定，各界對其如何能落實莫衷一是，但各方在《關于應對經濟數字化稅收挑戰(zhàn)雙支柱方案的聲明》中的明確表態(tài)很快就厘清了上述疑慮。盡管根據OECD的日程，金額B等方面的行動相對滯后，但金額A方面卻取得突破性進展，甚至已規(guī)劃好相應的時間表和路線圖。OECD通過制定和實施具有強制性約束力的多邊公約和解釋性聲明落實相關方案，盡管其中也有少許可選擇余地，但其整體上仍以強制性約束力為主。這明顯突破了既往國際稅法以軟法為主的特質，使之進一步“硬化”，甚至存在構建超主權稅收治理架構的可能性，是為國際稅收治理重要的轉向標。在此過程中，平衡協調理念自然有其適用空間，主要表現在兩個方面：一方面，在實施相關多邊公約等硬法的進程中，需要平衡協調好各方關系和稅收利益，將它們安置于深度合作和協同共治的框架內，在相互監(jiān)督、制衡的同時，使之發(fā)揮更大效用，從而提升稅收效率、增進稅收公平，確保良好稅收秩序實現；另一方面，“支柱一”更多體現為對國際稅收存量的重新劃分，由此易造成相關各方間稅收利益的此消彼長，故而更需要貫徹平衡協調理念，使各方相關利益保持動態(tài)均衡?！爸е弧钡闹贫ㄟ^程不但考慮了技術理性的準確落實，而且也注重方案的必要簡化，以促使部分欠發(fā)達經濟體有效理解和適用相關規(guī)范，這也有助于各方稅收利益的平衡協調。另外，在細化和落實上述多邊公約過程中，各轄區(qū)與納稅人間的關系也需進一步妥加調適，確保各轄區(qū)稅收利益和相關企業(yè)納稅人的合法權益均能順利實現，以促使關涉企業(yè)對“支柱一”相關規(guī)定更大程度的合作性遵從，同時力圖達致規(guī)制逃避稅和避免雙重征稅等多重目標，對“支柱一”穩(wěn)妥落地也大有助益。盡管上述構想仍需“支柱一”后續(xù)方案的進一步細化和落實，但其理念和原則仍可在現有規(guī)范中略見一斑。

五、結 論
為使營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革更持續(xù)、深入推進，需要充分的法理依據加以支撐，其中既有對傳統法理依據的傳承和深化，也有對傳統法理依據的揚棄和發(fā)展，以確保相關理論依據鮮明的時代性。營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革的法理依據，主要根據上述四大傳統理論加以細分，并在新形勢基礎上略作調整，融入平衡協調等新理論元素，對稅收主權等傳統理論中不合時宜的主張稍作調適，使之得以更貼近現實之需，從而促使相關法理依據在守正與創(chuàng)新間保持必要的均衡。但這些法理依據間的關系并非平行展開或相互獨立，需要將它們有機結合起來，即應對1998年渥太華電子商務稅收會議確立的國際稅法諸原則加以有效調適和與時俱進的發(fā)展，以稅收主權理論及其更新作為整套法理依據的基底，以確保和協調各方間的核心利益，將稅收中性理論作為銜接和調適稅收公平與效率的樞紐。同時，應將平衡協調理論作為消除各項原則及其與相應規(guī)則間潛在矛盾的“潤滑劑”和促使不同理論間融于一體的“粘合劑”，使它們聚同化異，發(fā)揮正向的協同作用。惟其如此，妥善把握、相機抉擇，形成牽引和助推的合力，才能確保營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革在全球范圍內和法治軌道上順利推進。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2024年第1期。）

歡迎按以下格式引用：
曹陽.數字經濟下營業(yè)利潤征稅權分配規(guī)則改革的法理依據研究[J].稅務研究，2024（1）：70-75.


-END-
●《稅務研究》2024年重點選題計劃
●推動高質量發(fā)展的綠色稅收體系完善
●協同推進降碳、減污、擴綠、增長的稅收政策設計：理論邏輯與政策啟示
●服務中國式現代化的綠色稅制優(yōu)化研究
●海南自由貿易港稅收政策制度體系評估與完善
●健全稅費聯動征管服務機制的思考——基于浙江實踐的調研
●企業(yè)科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的效果及優(yōu)化——基于江西省企業(yè)的調查
●規(guī)范財富積累機制的稅收政策探析
●共同富裕視角下的公益慈善捐贈個人所得稅優(yōu)惠政策效應——基于某市數據的分析
●高質量發(fā)展、共同富裕與稅收制度
●海南自由貿易港銷售稅發(fā)票創(chuàng)新的思考
●平臺企業(yè)數據資產所得納入應稅所得的制度困境、克服進路及其制度建構
●中國稅制結構嬗變的內在邏輯——基于國家治理體系轉換的視角
●縣級稅務機關在推進稅收現代化中的稅費征收監(jiān)管資源優(yōu)化——基于國家稅務總局莒縣稅務局的調查
●建設標準化“楓橋式”稅務分局的實踐策略——基于國家稅務總局富平縣稅務局的調查


點擊“閱讀原文”快速投稿~