稅收治理現(xiàn)代化的理論邏輯研究

作者信息
胡江峰（重慶社會科學(xué)院《改革》雜志社）
范衛(wèi)國（西南大學(xué)法學(xué)院）
周志波（吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院）

文章內(nèi)容
考察人類社會不同歷史時期的稅收制度和管理體系，可以發(fā)現(xiàn)，價值理性、組織體系、制度規(guī)則和技術(shù)理性對稅收治理形態(tài)具有重要影響，并構(gòu)成稅收治理體系的結(jié)構(gòu)性要素。本文基于財政社會學(xué)視角，通過建立“四位一體”理論框架，從“價值-制度-組織-技術(shù)”四個維度闡釋稅收治理現(xiàn)代化的理論邏輯。
一、稅收治理現(xiàn)代化：理論淵源與實踐內(nèi)涵

（一）稅收治理現(xiàn)代化的理論淵源
稅收治理現(xiàn)代化根植于國家治理現(xiàn)代化的具體實踐，黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，國家治理現(xiàn)代化作為中國式現(xiàn)代化的一項具體實踐，向財政、稅收等各個領(lǐng)域拓展和延伸。黨的十九屆四中全會系統(tǒng)總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系的巨大成就和顯著優(yōu)勢，并對新時代堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出頂層設(shè)計和全面部署?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”包含治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個層面，前者是指國家治理組織系統(tǒng)架構(gòu)的現(xiàn)代化，后者是指國家治理者素質(zhì)和治理方式方法的現(xiàn)代化，但兩者無疑是“國家治理現(xiàn)代化”這一問題的“一體兩面”?！皣抑卫憩F(xiàn)代化”這一概念將現(xiàn)代化與國家治理之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)結(jié)起來，揭示了現(xiàn)代化與國家治理之間的關(guān)系，并為國家治理實踐提供根本遵循。國家治理離不開現(xiàn)代化，現(xiàn)代化則是國家治理的戰(zhàn)略目標和題中之義?？梢哉f，國家治理現(xiàn)代化是繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學(xué)技術(shù)“四個現(xiàn)代化”之后的“第五個現(xiàn)代化”，也是中國式現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。
（二）稅收治理現(xiàn)代化的實踐內(nèi)涵
稅收治理現(xiàn)代化既是國家治理現(xiàn)代化在稅收領(lǐng)域的延伸與體現(xiàn)，也是國家治理現(xiàn)代化的重要組成內(nèi)容。事實上，“稅收治理現(xiàn)代化”這一概念在官方文件中正式表述為“稅收現(xiàn)代化”。稅收現(xiàn)代化是稅收治理的愿景目標，其內(nèi)容涵蓋“六大體系”，即完備規(guī)范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系、科學(xué)嚴密的征管體系、穩(wěn)固強大的信息體系和高效清廉的組織體系。2020年1月8日召開的全國稅務(wù)工作會議，結(jié)合新時代稅務(wù)工作的使命和要求，將稅收現(xiàn)代化“六大體系”作了進一步修訂完善。新“六大體系”包括堅強有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、科學(xué)完備的稅收法治體系、優(yōu)質(zhì)便捷的稅費服務(wù)體系、嚴密規(guī)范的稅費征管體系、合作共贏的國際稅收體系、高效清廉的隊伍組織體系。不論2013年提出的稅收現(xiàn)代化“六大體系”1.0版，還是2020年修正的“六大體系”2.0版，都是國家治理理論之于稅收科學(xué)的具體實踐，體現(xiàn)的是科學(xué)理論對實踐科學(xué)的指導(dǎo)和實踐科學(xué)對科學(xué)理論的創(chuàng)新之間的良性互動、動態(tài)發(fā)展、持續(xù)演化。
二、稅收治理現(xiàn)代化的最高追求：價值理性

何為價值，或者說何為價值理性（value rationality），這是我們探討稅收治理現(xiàn)代化內(nèi)在邏輯需要首先回答的問題。價值理性是與工具理性相對的一個概念，兩者最初由德國著名社會學(xué)家馬克斯·韋伯提出。所謂價值理性，是人類注重自身行為本身所代表的價值，為了實現(xiàn)這種價值人類可以不計后果，其所關(guān)注的是從某些特定的價值觀念角度來評判人類行為的合理性。價值理性來源于人類的二重性，即人類既是自在的存在，又是自為的存在。作為自在的存在，人類是自然界進化的結(jié)果，是現(xiàn)實客觀世界的一個組成部分；作為自為的存在，人類不滿足于自身局限性，力圖通過自為的努力實現(xiàn)生命的價值。簡言之，價值理性就是人類自身行為所遵循的無條件的固有價值的純粹信仰，而不管其行為是否會取得成就。這種純粹信仰或者是為了倫理的、美學(xué)的、宗教的追求，或者是出于責(zé)任感、榮譽和忠誠等方面的目的，包括安全與健康、穩(wěn)定與和諧、效率與公平，等等。
價值理性是一種基于主觀情感的價值判斷和價值追求，既涉及好與不好、應(yīng)該與不應(yīng)該等規(guī)范性問題，也為治理行為樹立了一個基本的評判標準。價值理性是稅收治理的最高追求，這種追求可能涉及倫理、道德、精神等各個方面，在稅收治理實踐中直接指引治理主體的思維和行動，并在某種意義上直接決定了稅收治理的基本走向，對稅收治理現(xiàn)代化具有思想性、綱領(lǐng)性和指引性作用。美國稅收治理模式的嬗變歷史證明了這一點。美國歷史上的憲政主義和管理主義兩種不同的價值理性對其稅收治理模式和稅收行政組織體系的運作產(chǎn)生深遠影響。強調(diào)政治法律的價值取向孕育了官僚主義的稅收行政管理模式，注重市場機制在資源配置領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用的價值導(dǎo)向帶來了新公共管理主義的稅收公共行政模式，而更加注重社會參與的價值觀念則產(chǎn)生了新公共服務(wù)主義的稅收治理模式。同樣，中國行政體制改革進程基本與市場化進程吻合，并在不同階段先后呈現(xiàn)適應(yīng)市場（高效政府）、穩(wěn)定社會（服務(wù)型政府）與人民滿意（人民滿意的服務(wù)型政府）的基本邏輯和價值取向（何艷玲，2020）。事實上，價值理性的變遷和發(fā)展映照的是國家管理或國家治理價值取向的演進過程，直接主導(dǎo)各國歷史上的公共行政體制改革和公共管理轉(zhuǎn)型進程。換言之，價值理性的這種嬗變與政府治理模式的演化保持了高度的一致性，并推動稅收治理從比較原始粗劣的階段向現(xiàn)代化的高級階段演進。
中國先后經(jīng)歷了新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期。當前中國特色社會主義事業(yè)已經(jīng)進入新時代，中國社會的主要矛盾也已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。相應(yīng)地，中國公共行政也經(jīng)歷了“以階級斗爭為綱”向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的轉(zhuǎn)變，再向“以人民為中心”的轉(zhuǎn)化。這種價值理性的變遷，直接帶來中國國家治理模式的嬗變，并顯著地映射到國家稅收治理領(lǐng)域，貫穿于中國稅收治理實踐的方方面面和各個環(huán)節(jié)。以人民為中心，既是時代主題（劉曄，2018），也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的社會基礎(chǔ)，且當下已成為中國稅收治理的最高價值追求，指引中國稅收治理現(xiàn)代化的前進與發(fā)展。這種價值理性不僅會在宏觀層面上影響國家稅收制度規(guī)則和稅務(wù)組織體系的設(shè)計，指引技術(shù)嵌入國家稅收治理結(jié)構(gòu)；還會在微觀層面上對稅收制度和稅務(wù)組織的運行造成影響，并影響技術(shù)手段的具體運用和技術(shù)思維的制度吸納。
與稅收治理的價值理性高度相關(guān)的是稅收治理的戰(zhàn)略目標。事實上，稅收治理戰(zhàn)略目標是稅收治理價值追求的“具象化”，是為了實現(xiàn)價值目標這一最高理想追求而設(shè)定的可衡量、可操作、可執(zhí)行的事業(yè)標準。當前，稅收現(xiàn)代化作為稅收治理的戰(zhàn)略目標，對國家稅收制度和稅收工作具有全局性、戰(zhàn)略性指導(dǎo)意義。這一戰(zhàn)略目標的確定，一方面勾畫了未來稅收事業(yè)發(fā)展的愿景藍圖，另一方面規(guī)定了相當長一段時期內(nèi)國家稅收工作方向和主題。

三、稅收治理現(xiàn)代化的運行載體：組織體系

所謂組織，就是對生產(chǎn)資源所作出的有目的且合理的持久安排，它們在一定程度上是在一個層級秩序中由一個（或幾個）領(lǐng)導(dǎo)人來協(xié)調(diào)的。最常見的組織就是經(jīng)濟組織（如企業(yè)）和政治組織（如政府）。政治組織因政治意愿而建立，但后來就可能強迫別人與它們交往（柯武剛等，2018），這一點是政治組織的本質(zhì)特征，即具有強制能力保障其正常運行。稅務(wù)組織就是一種政治組織，其作為一個體系為稅收治理的運行提供載體和平臺，并負責(zé)稅收制度的實施和執(zhí)行，是整個稅收事業(yè)運行的“骨架”與“硬件”基礎(chǔ)。稅務(wù)組織系統(tǒng)的核心作用就是增進國家的稅收治理能力，而國家的稅收治理能力則是國家治理能力在稅收領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。國家稅收治理能力的提升是稅收治理現(xiàn)代化的前提與基礎(chǔ)，稅收治理現(xiàn)代化則是國家稅收治理能力提升到一定階段后各方因素綜合作用下的結(jié)果。
在治理理論上，組織學(xué)理論認為，組織包含眾多要素，而組織戰(zhàn)略、組織激勵和組織約束則是一個組織的核心要素，此三者直接決定著組織的發(fā)展方向。組織戰(zhàn)略，是一個組織結(jié)合自身實際確定的奮斗目標和愿景藍圖，指導(dǎo)著組織的思維、決策和行動，并且這種戰(zhàn)略是一個動態(tài)調(diào)整的長期規(guī)劃，會隨著外部環(huán)境、內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化而作出相應(yīng)的變動。盡管組織戰(zhàn)略長期不變，但在短期內(nèi)組織需要有一個階段性的目標，這種短期目標就反映在組織策略上。因此，稅收事業(yè)在不同的階段、不同的年份有著不同的工作重心和工作任務(wù)，有著不同的需要解決的重要問題，因而也會在不同的階段、不同的年份提出不同的短期目標、實施不同的策略、采取不同的措施。稅務(wù)組織戰(zhàn)略必須正確無偏，推動整個組織體系的現(xiàn)代化，進而構(gòu)成稅收治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)要素。組織激勵是組織正常運行和良性發(fā)展所憑借的內(nèi)在動力機制，也是面向組織系統(tǒng)內(nèi)部管理層和操作層的激勵機制，與面向組織系統(tǒng)外部的產(chǎn)權(quán)激勵有所不同。組織的存在，之所以需要激勵，是因為組織本身具有層級性，這種層級性要求不同層級的組織、人員之間要有互動交流，而這種互動性則需要組織激勵的驅(qū)動作用，否則組織內(nèi)部的層級性會因缺乏壓力和指令傳導(dǎo)機制難以維持，稅收治理實踐會陷入癱瘓。組織激勵，既有正向的激勵，即獎勵性的激勵，也有負向激勵，即懲罰性激勵。從正向激勵看，我國稅務(wù)組織系統(tǒng)的組織激勵機制主要是績效考核、數(shù)字人事兩大機制；從負向激勵看，我國稅務(wù)組織系統(tǒng)的組織激勵機制主要是各類執(zhí)法督察、稅收審計及巡視巡察等機制。組織激勵之于稅務(wù)組織現(xiàn)代化，猶如石油之于汽車，只有足夠的組織激勵，才能推動稅務(wù)組織向著稅收治理現(xiàn)代化的方向前進。組織約束是一種組織工作績效的控制性標準。在不同的環(huán)境、不同的形勢下，組織約束會有所不同，但在本質(zhì)上都是對組織工作績效的一種潛在壓力，對組織策略和行為的一種制約條件。組織理論認為，組織約束可以視為公共權(quán)力運行和公共服務(wù)提供的一種合法化機制，約束的存在可以加強治理實踐的合法性。事實上，稅收治理現(xiàn)代化也是需要組織約束的，也受益于組織約束。一方面，隨著我國社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的建立，公共服務(wù)被引入國家治理和政府轉(zhuǎn)型的變革之中，國家與社會、政府與企業(yè)、組織與個人的關(guān)系對稅收公共管理與公共服務(wù)更加敏感，稅收治理實踐亟須增強稅收公共管理與公共服務(wù)合法性。另一方面，組織約束為稅務(wù)組織系統(tǒng)的運行軌道設(shè)置了“護欄”，可以有效避免稅務(wù)組織中的稅收公權(quán)私有化問題，避免稅收治理實踐偏離稅收現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。同時，組織約束還為增強社會的認同感和信任感提供保障，為稅務(wù)組織系統(tǒng)推進稅收治理現(xiàn)代化的行為增強合法性。
在治理實踐中，組織機制包含兩個層面的因素：一是機構(gòu)的因素，即行政組織系統(tǒng)；二是人的因素，即行政機構(gòu)人員（公務(wù)員）系統(tǒng)。稅務(wù)機關(guān)作為國家稅務(wù)組織系統(tǒng)，是稅收治理的基本組織架構(gòu)，這種架構(gòu)是由政治、經(jīng)濟、歷史、文化等傳統(tǒng)狀況及現(xiàn)實狀況所共同決定的。稅務(wù)組織系統(tǒng)的架構(gòu)，不存在好與壞、優(yōu)與劣的問題，只有適合與不適合、適應(yīng)與不適應(yīng)的問題，因而不同的國家體制會產(chǎn)生不同的稅務(wù)組織系統(tǒng)。同時，稅務(wù)組織系統(tǒng)本身也是一個動態(tài)變化的系統(tǒng)，會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家治理的需求發(fā)生變化而作出調(diào)整。從國家治理層面看，國家稅務(wù)組織體系的設(shè)置必須有助于稅收治理的實踐，并有助于推動稅收治理現(xiàn)代化進程?？傮w上，中國采用的是單一制稅務(wù)組織系統(tǒng)，這種性質(zhì)在國稅、地稅征管體制改革以后表現(xiàn)得更為明顯。事實上，我國自改革開放以來實施的幾次國家行政組織系統(tǒng)改革，都將稅務(wù)組織機構(gòu)的調(diào)整作為一項重要內(nèi)容。這也體現(xiàn)了稅務(wù)組織體系服務(wù)國家稅收治理實踐的宗旨原則。稅務(wù)組織系統(tǒng)除了機構(gòu)的因素，還有人的因素，而稅務(wù)干部（公務(wù)員）則是這一組織體系運行的主體。稅務(wù)組織系統(tǒng)的機構(gòu)設(shè)置是組織運行的“物”的層面，而人員配置則是組織運行“人”的層面，兩者共同決定了整個稅務(wù)組織系統(tǒng)的運行情況，也隱含地決定了稅收治理實踐的質(zhì)量。因此，稅務(wù)干部隊伍建設(shè)就成為稅收治理現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵性能動因素，對推動稅收治理現(xiàn)代化進程具有重要影響。一方面，要加強既有干部隊伍“存量”的磨煉，在稅收實踐中提升現(xiàn)有人員的綜合素質(zhì)和實踐能力；另一方面，要不斷吸收優(yōu)秀人才加入稅務(wù)干部隊伍，為稅收治理現(xiàn)代化注入新鮮血液。
四、稅收治理現(xiàn)代化的秩序保障：制度規(guī)則

什么是制度呢？簡單而言，制度就是規(guī)范人類行為的可以重復(fù)使用的一整套規(guī)則體系，而這一規(guī)則體系往往與政治過程相關(guān)。社會通過博弈形成制度的過程，就是政治運行的過程（呂冰洋，2018）。為什么會有制度呢？為了盡量排除不確定性，抑制人類的機會主義行為，提高人類行為的可預(yù)見性。正如馮·哈耶克所指出的那樣，“我們不可能在人類事務(wù)上獲得確定性。由于這個原因，要想最佳地利用我們所擁有的知識，我們必須依靠規(guī)則”。制度是行為規(guī)則，并由此成為引導(dǎo)人們行動的手段，制度也使他人的行為變得更可預(yù)見，并為社會交往提供一種確定的結(jié)構(gòu)（柯武剛等，2000）。
制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度在國家治理實踐中的核心作用就是形成、維持并增進社會公共秩序，具體而言其至少有以下三個方面的功能。一是有效協(xié)調(diào)和增進信任。制度減少了世界的復(fù)雜性，提供了一種簡化識別負擔（recognition task）的關(guān)鍵功能，使個人更易于避免超負荷識別（cognitive overload），有助于我們應(yīng)付對不能駕馭生活懷有的原生焦慮（primordial fear），進而為人們的生產(chǎn)生活活動創(chuàng)造信心（柯武剛等，2000）。二是保護個人自治空間并確認產(chǎn)權(quán)。制度可以保護個人的自主領(lǐng)域（dominium），確認個人的自治空間，避免外界對個人的干擾和破壞。但是，制度所保護的個人自治空間和自由權(quán)利是有邊界的，其邊界在于不能影響他人的自治空間和自由權(quán)利。三是防止和化解沖突。制度作為人類的行為規(guī)則，可以通過劃定人們自由行動的范圍，以較低的代價和成本非暴力地解決沖突和矛盾。制度解決沖突的機制主要有兩種：一是在沖突發(fā)生前，依靠限制任意行為和降低沖突可能性的規(guī)則，以一般性、預(yù)防性的方式限制個人的絕對自由；二是在沖突發(fā)生后，依照事先商定、認可的規(guī)則進行處理，這種處理方式是可以預(yù)見的，也是基本確定的。
按照不同的標準和方法，可以對制度進行不同的分類劃分。根據(jù)是否成文的標準，可以將制度分為正式制度與非正式制度。正式制度是指以明確的形式將規(guī)則確定下來，并且有保證其實施的強制后盾的制度，法律法規(guī)就是典型的正式制度。與正式制度相比，非正式制度往往是以不成文的形式將規(guī)則確定起來，這一類規(guī)則是在人們的交往活動中自發(fā)形成并遵守的，包括倫理道德規(guī)范、約定俗成習(xí)慣、風(fēng)俗文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)等。一般認為，正式制度是建構(gòu)的，非正式制度則是演進的（竺乾威，2020）。就稅收治理而言，通常不涉及非正式制度，因為稅收事關(guān)納稅人的切身利益，非正式制度的存在會導(dǎo)致稅收透明度下降、稅收不確定性增加，嚴重違背稅收治理現(xiàn)代化的目標與要求。因此，稅收治理的制度安排原則上都是正式制度。惟其如此，稅收確定性、透明度才能得以保證，稅收規(guī)范性、秩序性才能得到維持。
就中國的稅收制度體系而言，主要包含三個層面。一是憲法。作為國家的根本大法，憲法規(guī)定公民和企業(yè)負有依法納稅的義務(wù)，并賦予納稅人相關(guān)的基本權(quán)利。同時，憲法還規(guī)定了行政組織系統(tǒng)的基本性質(zhì)及與其他系統(tǒng)的關(guān)系，為稅務(wù)組織系統(tǒng)的運作、稅收征管與納稅服務(wù)的運行提供根本遵循。二是稅收法律法規(guī)。既包括《中華人民共和國稅收征收管理法》等稅收程序法，也包括《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國契稅法》等稅收實體法；既包含立法機關(guān)審議通過的法律、條例，也包含國務(wù)院經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)，還包括國家部委的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。三是規(guī)范性操作文件。主要是指財政、稅務(wù)等部門發(fā)布的涉及稅收政策和征管執(zhí)行的一些規(guī)范性操作文件，其靈活性和易變性強，便于政府相關(guān)部門根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境和形勢的變化相機抉擇。上述三個層面的稅收制度規(guī)則為稅收治理搭建了一個網(wǎng)格化的規(guī)范體系，是稅收治理現(xiàn)代化的“軟件”條件。
然而，稅收制度規(guī)則為稅收治理提供“軟件”條件，僅僅是對制度功能的一種表層總結(jié)。我們需要回答的問題是：稅收制度規(guī)則之于稅收治理，其核心和本質(zhì)的功能和作用是什么？制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度規(guī)則運行的結(jié)果就是形成公共秩序，公共秩序則要以制度規(guī)則作為保障（柯武剛等，2000）。簡言之，制度是秩序的保障，秩序是制度運行的結(jié)果（呂冰洋，2018）。稅收制度的根本作用就是為稅收治理提供一整套的運行規(guī)則，形成并維持稅收秩序；稅收秩序則是稅收制度運行的結(jié)果，為稅收治理現(xiàn)代化提供根本的秩序保障。換言之，稅收制度通過為稅收治理提供一整套的運行規(guī)則和規(guī)范，增加稅收的透明度，消除稅收的不確定性，防范治理客體（納稅人）的機會主義行為，懲罰治理主體和治理客體的違法行為，有力促進合作信賴和稅收遵從。這在本質(zhì)上就是一種秩序保障功能。這種秩序保障功能可以細分為三大功能：一是約束性功能，即對國家（政府）的稅收權(quán)力進行限制，對其制定和實施稅收政策的行為進行約束；二是規(guī)范性功能，即通過提供機會和約束行為決定治理主體（政府）和治理客體（納稅人）的決策；三是分配性功能，即在治理主體（政府）與治理客體（納稅人）之間分配稅收權(quán)利與義務(wù)，進而決定各自行為對國家（政府）稅收制度和稅收政策效應(yīng)的影響。
具體而言，稅收制度至少在三個方面促進了稅收秩序的形成，并為實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化提供一套確定性的規(guī)則體系。一是增強稅收透明度和確定性，有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟主體關(guān)系，增進稅收征納雙方之間的相互信賴。明確的、有效的稅收制度能夠讓錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟交易行為所涉及的稅收事務(wù)更加易于理解、更加具有可預(yù)測性，進而讓市場交易結(jié)果更具有確定性。同時，稅收制度還能夠發(fā)展為一種“制度性資本”，增進市場經(jīng)濟的活力與秩序，并進一步提升勞動、技術(shù)等生產(chǎn)要素滿足人類生產(chǎn)生活需要的能力。二是保護個人自治空間，維護納稅人合法權(quán)益，并明確界定經(jīng)濟稅源的產(chǎn)權(quán)（劉曄，2009）。稅收制度作為一種經(jīng)濟制度安排，可以有效保護市場主體自主地進行合法生產(chǎn)經(jīng)營的自由空間，保護納稅人作為稅收治理客體的合法權(quán)益，避免企業(yè)和個人的稅收權(quán)益招致其他經(jīng)濟主體和稅收治理主體的侵犯。同時，稅收制度還可以確認經(jīng)濟稅源的產(chǎn)權(quán)，明確社會總產(chǎn)品在國家與社會之間、政府與企業(yè)（或個人）之間的配置比例。這是制度保護個人自治空間的功能在經(jīng)濟領(lǐng)域的自然延伸。三是防止稅收治理主體與稅收治理客體產(chǎn)生矛盾，化解市場主體之間的經(jīng)濟交易爭端引發(fā)的稅收沖突。一方面，稅收制度在實體層面規(guī)定事前的稅收產(chǎn)權(quán)分配規(guī)則，增強稅收義務(wù)和負擔的確定性，明確市場主體的經(jīng)濟預(yù)期，并規(guī)定市場經(jīng)濟主體應(yīng)當享有的稅收權(quán)益和稅收公共服務(wù)；另一方面，稅收制度在程序?qū)用嬉?guī)定稅收征納矛盾的解決方式、途徑和程序，同時也對市場主體之間的市場交易引發(fā)的涉稅爭端解決方式作出一些有利于增進市場經(jīng)濟秩序的規(guī)則安排。
五、稅收治理現(xiàn)代化的動力要素：技術(shù)理性

在分析技術(shù)理性在推進稅收治理現(xiàn)代化進程中的地位和作用時，對技術(shù)和技術(shù)嵌入作一個界定就顯得尤為必要。一般認為，技術(shù)發(fā)端于工程和科學(xué)領(lǐng)域，顯示出一種改造自然、改變世界的巨大能力（劉永謀等，2017）。但是，這種傳統(tǒng)觀點偏重于技術(shù)在國家治理中的工具性質(zhì)，是一種工具論、器物論和手段論。實際上，治理領(lǐng)域的技術(shù)是一種復(fù)合體系，至少包含兩個層面的含義：一是器物、工具層面的具體形態(tài)，即運用于國家治理實踐中的相關(guān)技術(shù)性手段；二是觀念、理性和思維層面的抽象形態(tài)，即一種技術(shù)化思維和技術(shù)化方法。因此，也可以將這兩個層面的技術(shù)統(tǒng)稱為“技術(shù)理性”。所謂技術(shù)嵌入，可以理解為國家通過一整套的方法、知識、描述、方案和數(shù)據(jù)的規(guī)訓(xùn)技術(shù)，對社會事務(wù)和關(guān)系的干預(yù)（呂德文，2019），這種干預(yù)的結(jié)果就是讓技術(shù)性手段和技術(shù)性思維嵌入國家治理的實踐之中，即技術(shù)理性應(yīng)用于治理實踐。
全球各國的稅收發(fā)展史表明，技術(shù)在國家稅收治理中占據(jù)著越來越重要的地位，扮演著越來越關(guān)鍵的角色，成為推進稅收治理現(xiàn)代化的驅(qū)動力量。從工具性技術(shù)手段到抽象性技術(shù)思維，所有的技術(shù)理性都被持續(xù)不斷地應(yīng)用于稅收治理實踐，深深地嵌入稅收治理的制度結(jié)構(gòu)，逐步成為現(xiàn)代國家稅收治理的一種結(jié)構(gòu)化元素。具體而言，從國家稅收治理結(jié)構(gòu)的執(zhí)行度看，技術(shù)是一種程序化要素，是連接抽象和具體、宏觀和微觀、制度和行動的紐帶，讓價值、制度與組織更好地協(xié)調(diào)配合，共同推動稅收治理現(xiàn)代化進程；從國家稅收治理結(jié)構(gòu)自身的調(diào)整向度看，技術(shù)是一種動力要素，促使治理模式轉(zhuǎn)型升級，并與新的環(huán)境相適應(yīng)，特別是在數(shù)字經(jīng)濟背景下全面驅(qū)動稅收治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為稅收治理現(xiàn)代化提供源源不斷的動力；從國家稅收治理結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)向度看，技術(shù)是一種生產(chǎn)力要素，成為國家治理必需的治理資源，實現(xiàn)稅收治理的自我賦能，為稅收治理現(xiàn)代化創(chuàng)造更好的條件（黃其松等，2021）。
技術(shù)通過嵌入機制在稅收治理實踐中發(fā)揮作用，是稅收治理現(xiàn)代化的重要動力機制?？傮w而言，技術(shù)理性對于稅收治理現(xiàn)代化的重要作用至少表現(xiàn)在三個方面。第一，將復(fù)雜多樣的治理對象刻畫清楚，便于政府實施“數(shù)目字化管理”（黃仁宇，2001）。鑒于社會事務(wù)紛繁復(fù)雜、千頭萬緒，涉及無數(shù)的人、物、事及其之間的錯綜關(guān)系，具有顯著的多元化、復(fù)雜化和難以復(fù)制等特征，稅收治理對象（治理客體）具有很強的模糊性，這些都可能引致治理主體與治理客體之間嚴重的信息不對稱問題。雖然統(tǒng)計技術(shù)和統(tǒng)計方法可以在一定程度上實現(xiàn)治理對象清晰化的目標，為政府在稅收領(lǐng)域?qū)嵤皵?shù)目字化管理”奠定一定的基礎(chǔ)，但考慮到中國這樣幅員遼闊、人口眾多、事務(wù)繁雜、區(qū)域差異的國情，稅收治理面臨治理規(guī)模龐大的現(xiàn)實問題，如此巨大的治理規(guī)模更是增加了治理對象的模糊性，給稅收治理現(xiàn)代化進程帶來不小挑戰(zhàn)。隨著新一輪信息技術(shù)革命的興起，新興技術(shù)手段和技術(shù)思維為稅收治理提供了實時、動態(tài)、清晰、完整、精準的對象化信息。特別是以云計算、智能算法等為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)有力地提升了稅收治理的基礎(chǔ)信息質(zhì)量，而大數(shù)據(jù)等技術(shù)能夠從海量的稅收基礎(chǔ)信息中總結(jié)規(guī)律、建立關(guān)系、挖掘線索，將稅收治理客體的群體特征、風(fēng)險隱患等以公式化、模型化、數(shù)據(jù)化的方式呈現(xiàn)出來，為政府實施“數(shù)目字化管理”、提高治理的有效性提供有力的技術(shù)支撐，而技術(shù)的這種賦能效應(yīng)則為實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。第二，降低稅收治理成本，提升稅收治理效能。所有治理指向的目標都是治理效能（即治理的有效性），缺乏有效性的治理甚至?xí)訐u治權(quán)的合法性，而治理的有效性不僅要看結(jié)果與目標的匹配度、一致性，還要看治理成本與治理收益的對比情況。技術(shù)之于治理的價值就在于，能夠不斷地降低治理成本，提升治理的有效性（周志波等，2023）。人類社會的發(fā)展史表明，每一次技術(shù)革命都會帶來社會生產(chǎn)效率的提升和生產(chǎn)生活成本的降低。事實上，這一點在稅收治理領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為突出。一方面，技術(shù)手段的進步和實踐應(yīng)用將直接提高稅務(wù)組織體系的運行效率，提升稅收治理有效性，尤其是有利于降低稅收管理服務(wù)成本；另一方面，技術(shù)思維的升級反向作用于稅收制度，被稅收制度吸納后，可形成更加科學(xué)合理的規(guī)范和標準，使稅收治理的各個環(huán)節(jié)得到更為有效的控制，帶來稅收治理成本的相應(yīng)下降。第三，賦能稅務(wù)組織，賦權(quán)社會公眾。技術(shù)理性還是一種充滿治理“內(nèi)能”的因素，技術(shù)進步同時具有賦能和賦權(quán)兩大功能，一方面向政府組織的稅收治理賦予能力，另一方面向社會公眾的參與治理賦予權(quán)利，進而塑造國家與社會、政府與公眾、稅務(wù)機關(guān)和納稅人的關(guān)系。而良好的征納互動關(guān)系、融洽的社會共治格局是稅收治理現(xiàn)代化的基本要求，以現(xiàn)代信息技術(shù)為代表的技術(shù)工具和技術(shù)理性正好契合了稅收治理現(xiàn)代化這一需求。實際上，國家（政府）與社會（公眾）都從技術(shù)理性中獲取收益，技術(shù)進步為政府帶來稅收治理能力的提升，也為社會帶來參與稅收治理的權(quán)利。當下，正在大力建設(shè)的智慧稅務(wù)就是推進稅收治理現(xiàn)代化的重大工程，智慧稅務(wù)的建設(shè)過程充分體現(xiàn)了技術(shù)治理在精準刻畫治理對象、全面提升治理效能、賦能組織賦權(quán)社會方面的作用（周志波，2022）。未來，以技術(shù)理性支撐的技術(shù)治理將在高質(zhì)量推進稅收治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮更加重要的作用。
END
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2024年第1期）
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胡江峰，范衛(wèi)國，周志波.稅收治理現(xiàn)代化的理論邏輯研究[J].國際稅收，2024（1）：16-23.
●許正中 周靜：數(shù)字經(jīng)濟時代稅收在推進中國式現(xiàn)代化中的重要作用
●孫瑞標：關(guān)于當前國際稅收研究若干問題的認識
●張玉靜 謝蘭蘭：關(guān)于稅收政策促進服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的幾點思考
●李宏：信托架構(gòu)下完善我國自然人資本所得課稅制度的思考
●吳志峰 石赟 季潔：境外機構(gòu)投資者投資我國債券市場稅收政策及征管優(yōu)化路徑
●周穎昕 徐秀軍：日本政府支持人工智能發(fā)展的財稅政策分析
●勵揚：內(nèi)外有別：美國對支柱二全球最低稅的對外推動與對內(nèi)改革
●孫紅梅 劉峰 王新曼 李佳怡：稅收服務(wù)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展研究綜述
●鄧汝宇 高陽：稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級的全球浪潮——2023年稅收征管數(shù)字化高級別國際研討會綜述
●孫俊霞 楊程：常設(shè)機構(gòu)稅務(wù)風(fēng)險發(fā)展趨勢探析：BEPS第7項行動計劃回顧與展望
●朱炎生：BEPS項目十年回顧：國際稅收協(xié)調(diào)機制的多邊化轉(zhuǎn)型
●廖益新：旨在重塑公平合理國際稅收秩序的全球性稅改：BEPS項目國際稅改啟動十周年評述
●李俊珅 姜杉 許淼：“走出去”企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)所得的性質(zhì)認定及稅收影響——以生物醫(yī)藥企業(yè)海外合作研發(fā)業(yè)務(wù)為例
●張澤忠 許悅：共建“一帶一路”背景下中非稅收合作機制探析

●陶紫凝：聯(lián)合國稅收協(xié)定范本12B條的適用性研究
●魯文·S.阿維-約納 穆罕納德·塞利姆：GloBE背景下的美國最低稅
●王智烜 藺涵婧 戴思佳：美國現(xiàn)代供給側(cè)經(jīng)濟學(xué)下的稅收發(fā)展動向
●胡云松：全球最低稅與國際稅收競爭：有效稅率和政策選擇
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●克里斯·桑格 大衛(wèi)·斯內(nèi)爾：借稅收之力，促經(jīng)濟復(fù)蘇
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