《國際稅收》2020年第6期：王偉域：“一帶一路”稅收征管合作機制：特點、理論依據(jù)及世界意義

“一帶一路”稅收征管合作機制：特點、理論依據(jù)及世界意義

王偉域

　　一、引言
　　當前，盡管逆全球化和單邊主義的思潮有所抬頭，但經(jīng)濟全球化的大趨勢并未改變，世界各個國家（地區(qū)，以下簡稱“國家”）間相互交流和合作依然頻繁，經(jīng)貿(mào)往來更加密切。為了維護自身主權利益和合作共贏的發(fā)展需要，各個國家努力尋求一種最能體現(xiàn)利益平衡的稅收征管合作機制。2019年4月，“一帶一路”稅收征管合作機制正式建立，這是中國作為一個發(fā)展中大國致力于推動構建公平、合理、有序的國際稅收新秩序的創(chuàng)舉。
　　作為“一帶一路”建設的重要組成部分及其在稅收領域的實踐機制，“一帶一路”稅收征管合作機制秉持“道同”的治稅理念，恪守“共商、共建、共享”的指導原則，順應經(jīng)濟全球化發(fā)展大勢，大力增進國家間稅收協(xié)作，積極化解涉稅爭議，努力尋求共贏發(fā)展，不斷提升“一帶一路”國家的稅收治理能力，承擔著推動實現(xiàn)全球稅收治理體系變革的重大使命。在“一帶一路”建設穩(wěn)步推進的當下，如何更好地在“一帶一路”稅收征管合作機制下提升發(fā)展中國家參與國際稅收利益協(xié)調(diào)的能力，進而實現(xiàn)合作共贏和可持續(xù)發(fā)展，將成為我國稅務部門擔當大國稅務責任、增強國際稅收話語權、服務進一步深化改革開放所必須正視的現(xiàn)實問題。為此，有必要深入尋求并深刻理解“一帶一路”稅收征管合作機制的內(nèi)在特點及其理論依據(jù)，為有效運行和深入推進“一帶一路”稅收征管合作機制提供堅實的理論支撐。


　　二、“一帶一路”稅收征管合作機制的主要特點
　　“一帶一路”稅收征管合作機制作為我國主導下、廣大發(fā)展中國家廣泛參與的多邊國際稅收征管合作及全球稅收治理體系的實踐探索，既具有國際稅收征管協(xié)作機制的共同屬性，更具有自身的鮮明特點。
　?。ㄒ唬┱涡耘c經(jīng)濟性
　　世界各地的經(jīng)驗表明，任何國際組織的建立與運行都具有一定的政治性，為了推動政治目標的實現(xiàn)，會實施一系列強有力的經(jīng)濟性制度安排（包括稅收制度），因而又帶有明顯的經(jīng)濟性傾向。勿庸置疑，“一帶一路”稅收征管合作機制作為一種稅收征管合作運行機制形式的國際組織，具有任何其他國際組織的共性特點和一般意義。事實上，由于“一帶一路”稅收征管合作機制是“一帶一路”核心理念在稅收領域的具化，它奉行的是和平發(fā)展與互利共贏的原則，是對國際稅收秩序規(guī)則的維護、完善和創(chuàng)新，并已獲得“一帶一路”國家的廣泛支持和認同。因此，這種互信的理念不僅為“一帶一路”稅收征管合作機制奠定了國際合作的政治基礎，也帶來了經(jīng)濟利益的認同，凸顯了其政治性與經(jīng)濟性的特點。
　　（二）目的性與協(xié)調(diào)性
　　“一帶一路”建設的重要目的在于，促進“一帶一路”國家的經(jīng)濟繁榮和區(qū)域經(jīng)濟一體化的增強。但隨著資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素跨境流動的大量出現(xiàn)，相關國家之間稅收爭端問題日漸增多。因此，加強相互間的稅收協(xié)調(diào)與合作，很自然地成為“一帶一路”國家間經(jīng)貿(mào)往來所關注的重要問題?！耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制堅持以合作共贏發(fā)展為原則，以促進“一帶一路”國家利益最大化為目的，努力將相關國家的訴求與理念融入到合作機制之中，通過稅收協(xié)調(diào)實現(xiàn)國家稅收權益和投資者利益的最佳結合，不斷維護和鞏固經(jīng)貿(mào)交往中的共同利益，助力“一帶一路”建設的協(xié)調(diào)發(fā)展。實踐表明，這一機制既體現(xiàn)了沿線國家間利益共享、責任共擔的愿景，又遵循了國際稅收治理原則，有助于協(xié)調(diào)好“一帶一路”國家間經(jīng)貿(mào)關系。通過目的性與協(xié)調(diào)性相統(tǒng)一，“一帶一路”稅收征管合作機制有利于提升發(fā)展中國家的國際稅收話語權和增強稅收治理能力，進而推動構建創(chuàng)新、包容、活力的全球經(jīng)濟治理體系。
　?。ㄈr代性與開放性
　　“一帶一路”倡議是在當今逆全球化和單邊主義思潮泛起的復雜形勢下，中國作為負責任大國堅定推進人類和平發(fā)展的全球化倡議。它對于推動新時代中國的跨越式發(fā)展、促進“一帶一路”國家的協(xié)同性發(fā)展，甚至對于引領全球一體化發(fā)展、構建人類命運共同體都具有里程碑性的意義。“一帶一路”稅收征管合作機制秉承“一帶一路”倡議的理念和目標，順應經(jīng)濟全球化下國際稅收發(fā)展的新趨勢，是中國發(fā)展進入新時代所肩負“大國稅收”使命的歷史必然，因而具有鮮明的時代特性。同時，它不僅僅是中國在國際稅收征管協(xié)作中對自身發(fā)展的實踐思考，也是對促進完善全球稅收治理體系、提升作為負責任大國“稅收擔當”的有益探索。很顯然，“一帶一路”稅收征管合作機制是新時代中國參與全球稅收治理的實踐平臺，它雖然源于中國稅務智慧，但是貢獻于國際稅收；雖然立足于“一帶一路”國家稅收合作，但著眼于推動全球稅收治理，因而具有鮮明的開放性，是時代性與開放性的有機統(tǒng)一。
　?。ㄋ模﹪H性與工具性
　　“一帶一路”稅收征管合作機制在尊重“一帶一路”國家的領土、主權及稅收政策選擇的基礎上，通過相互間的開放包容、互助合作，打造涉及經(jīng)濟、政治等多個領域的命運共同體。這一命運共同體是在適應全球一體化和區(qū)域經(jīng)濟一體化加快發(fā)展的形勢下，以國際組織的稅收協(xié)調(diào)手段推進共同目標的實現(xiàn)，其影響范圍已超越任何一個國家的域界，而具有國際化的性質(zhì)。同時，在“一帶一路”建設中，該機制可以發(fā)揮工具性作用來協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)稅收利益問題，諸如解決“一帶一路”國家在防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移、稅收利益分配及稅收征管互助等方面的問題。值得重視的是，隨著稅收宏觀調(diào)控范圍的擴大，稅收工具在“一帶一路”區(qū)域內(nèi)的地位將會越來越重要，甚至出現(xiàn)一些國家過度依賴稅收政策對本國經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，導致濫用稅收工具的情況發(fā)生，使得稅收協(xié)調(diào)的難度加大，也使該機制的工具性作用更加突出。
　?。ㄎ澹╇A段性與層次性
　　“一帶一路”稅收征管合作機制可以看作是從跨國視角推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的稅收組織機構運行平臺，并隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展而呈現(xiàn)出不同的特征。從傳統(tǒng)意義上看，在不同的國際經(jīng)貿(mào)一體化發(fā)展階段，稅收協(xié)調(diào)的內(nèi)容和重點不同。例如，在最初的自由貿(mào)易區(qū)階段，以協(xié)調(diào)關稅為主要內(nèi)容；如果發(fā)展到經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟這個最高階段，則把協(xié)調(diào)各國間的所得稅作為主要內(nèi)容。同時，從協(xié)調(diào)方法上，也分為高層次的稅收協(xié)調(diào)（Tax Harmonization）與低層次的稅收協(xié)調(diào)（Tax Coordination）。一般而言，在國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展的初級階段（如自由貿(mào)易區(qū)、關稅同盟），宜以低層次的稅收協(xié)調(diào)為主；在發(fā)展的高級階段（如共同市場、經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟），則主要是高層次的稅收協(xié)調(diào)與合作。盡管“一帶一路”稅收征管合作機制尚處于發(fā)展初期，但應當看到它已超出了傳統(tǒng)意義，并將有望實現(xiàn)長期的發(fā)展愿景。


　　三、“一帶一路”稅收征管合作機制的理論依據(jù)
　　理解構建“一帶一路”稅收征管合作機制的理論依據(jù)，是充分利用其功能和運行機理，更好地發(fā)揮其作用所應關注的重要問題。
　?。ㄒ唬┤祟惷\共同體奠定了構建“一帶一路”稅收征管合作機制的根基
　　人類命運共同體是中國立足于百年未有之大變局時代，積極應對人類面臨的共同挑戰(zhàn)，科學地把握人類社會發(fā)展總趨勢而提出的一種全新的具有全球意義的價值理念。這一理念昭示世界，人類社會同處于一個命運共同體中，應當站在推動人類社會不斷發(fā)展進步的高度，以共同的利益和價值為取向，以推動全球經(jīng)濟更加平穩(wěn)、協(xié)調(diào)和健康發(fā)展為使命，積極尋求實現(xiàn)人類社會共同發(fā)展的目標和愿景。當今世界政治、經(jīng)濟和國際關系的構建都離不開人類命運共同體這一思想和理論基礎，作為“一帶一路”倡議下的稅收征管合作機制亦不例外。“一帶一路”稅收征管合作機制的核心要義在于，以“一帶一路”稅收征管合作機制為實踐平臺，進一步推動和完善國際稅收治理，構建更加公平、合理而有序的國際稅收規(guī)則，開創(chuàng)國際稅收服務世界經(jīng)濟發(fā)展共贏的嶄新時代?？梢姡耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制體現(xiàn)了人類命運共同體的核心宗旨，是我國推動和構建國際稅收新秩序、促進世界經(jīng)濟發(fā)展共贏的重要稅收行動。
　?。ǘ┑鼐壵谓?jīng)濟學與國際相互依賴理論提供了構建“一帶一路”稅收征管合作機制的動力
　　地緣政治經(jīng)濟學理論的核心思想主要體現(xiàn)為國家之間利益的統(tǒng)一、合作共贏的實現(xiàn)。而“一帶一路”稅收征管合作機制的構建，正是基于應對紛繁復雜的地緣政治經(jīng)濟形勢，以尋求國家間的資源、稅收利益和發(fā)展成果的共同保障。該機制是從各國的地緣特性出發(fā)，憑借稅收在經(jīng)濟領域的協(xié)調(diào)作用，通過經(jīng)濟領域的融通擴大開放，進而減少甚至阻止國家間的稅收競爭等現(xiàn)象，營造良好的地緣政治經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。同時，“一帶一路”稅收征管合作機制也是基于經(jīng)濟層面相互依賴關系而構建的，這符合國際相互依賴理論對于國家之間合作存在相互依賴關系的認同。實踐中，該機制通過構建共同遵循的國際稅收規(guī)則與指引，幫助跨境納稅人消除稅收壁壘和重復征稅，優(yōu)化生產(chǎn)要素跨境配置，促進跨境貿(mào)易和合法投資經(jīng)營，從而使國家間經(jīng)貿(mào)協(xié)作日益密切，更大程度地實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，地緣政治經(jīng)濟學與國際相互依賴理論為構建“一帶一路”稅收征管合作機制提供了實踐動力，并使其不斷加快推進全球國際稅收治理改革進程。
　　（三）國際稅收征管合作的互利共贏推動了“一帶一路”稅收征管合作機制的形成
　　國際稅收征管合作的博弈源于博弈論，這一理論揭示了各個國家在各種狀態(tài)（結盟或不結盟）下，如何做出決定以盡可能地使自身利益或結盟整體的利益最大化。在經(jīng)濟全球化的背景下，世界各國間的經(jīng)濟依存度不斷加深，任何一國的稅制均會對別的國家產(chǎn)生溢出效應，使其他國家的社會福利受到不同程度的影響。同時，一些跨國公司的逃避稅活動也會侵蝕各國的稅基，需要其他國家給予稅收征管上的支持與協(xié)助。為此，國際社會越來越認識到，各國之間應當更加重視在稅收政策和征管領域的全面合作，力求構建一個國與國之間的協(xié)作機制以實現(xiàn)國家間在經(jīng)貿(mào)協(xié)作中的互利共贏。在這一過程中，盡管各主權國家都關心稅收合作的達成，但基于本國利益難免會采取不同的博弈策略給對方提供信心和保證，以達成有利于雙方共同利益的合作，從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)解，這便形成了稅收合作機制。
　　（四）國際合作組織理論形成了構建“一帶一路”稅收征管合作機制的內(nèi)容
　　國際合作組織理論把國際制度和國際組織都視為國際公共產(chǎn)品，其產(chǎn)生源于為解決好國際社會中的國際公共問題，從而推動實現(xiàn)全球治理。因此，“一帶一路”稅收征管合作機制可看作基于國際合作組織理論而構建的國際性組織，亦屬于國際公共產(chǎn)品范疇。“一帶一路”稅收征管合作機制是為了有效解決相關國家因稅收主權不同而產(chǎn)生不同的稅制及征管等方面的矛盾和問題。通過加強稅收合作，提高國際公共產(chǎn)品效率，進而消除跨境貿(mào)易和投資壁壘，促進國際經(jīng)濟合作，實現(xiàn)經(jīng)貿(mào)交往中共同利益的最大化，進而打造全球經(jīng)濟新增長極。簡言之，通過構建“一帶一路”稅收征管合作機制這一國際公共產(chǎn)品，在“一帶一路”國家稅收領域內(nèi)提供一種基于全球化視角的現(xiàn)代化國際稅收制度，并藉以發(fā)揮其應有的職能。


　　四、構建“一帶一路”稅收征管合作機制的世界意義
　　構建“一帶一路”稅收征管合作機制，為我國加快完善國際稅收體系、推動全球化背景下重塑國際稅收秩序、持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境、深化和完善全球稅收治理、促進世界經(jīng)濟發(fā)展共贏等都具有重要的意義。
　?。ㄒ唬檑`行人類命運共同體提供了稅收示范
　　如前所述，人類命運共同體是當今世界各國尋求人類共同發(fā)展的理論基石和思想指導?！耙粠б宦贰背h是實踐人類命運共同體的“中國方案”，而“一帶一路”稅收征管合作機制是“一帶一路”倡議下踐行人類命運共同體的“稅收方案”。它不僅是“一帶一路”各國以稅收合作為手段增進理解互信和合作發(fā)展的平臺，而且是融合人類命運共同體理念的國際稅收治理機制，代表了未來全球稅收征管合作的發(fā)展方向。如果說“一帶一路”是人類命運共同體的實踐之路，那么“一帶一路”稅收征管合作機制就是通向人類命運共同體的稅收軌跡，是從稅收維度為人類命運共同體提供的稅收范例。
　?。ǘ樯罨蚨愂罩卫硗卣沽藢嵺`空間
　　面向新時代，我國始終奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，不僅是維持國際稅收協(xié)調(diào)與合作關系的踐行者，而且是持續(xù)深化和完善多邊稅收合作機制的推行者。例如，對于G20/OECD BEPS行動計劃，我國不僅高度重視并參與制定相關規(guī)則，而且還積極跟進G20國際稅改項目和履行國際承諾，逐步踐行從經(jīng)濟活動發(fā)生地和價值貢獻角度來分配跨境公司的利潤，并切實地維護這一項目成果。未來，為應對國際經(jīng)濟變化的新形勢，我國將繼續(xù)代表發(fā)展中國家的利益和立場，以構建創(chuàng)新、包容、活力的全球經(jīng)濟體系為己任，依托“一帶一路”稅收征管合作機制的不斷推進和完善，將符合共同稅收權益的訴求和理念有機地融入國際稅收治理體系之中。這將有利于增強發(fā)展中國家的稅收治理能力，也將不斷地拓展全球稅收治理與合作的實踐空間。
　?。ㄈ橹厮車H稅收新秩序發(fā)揮了引領作用
　　當前的國際稅收秩序主要是第二次世界大戰(zhàn)后由西方國家主導建立的，與當今國際社會權力結構的變化和稅收治理面臨的形勢存在著較大的不適應性。比如，以OECD為代表的發(fā)達國家制定的國際稅收規(guī)則和主導的國際稅收合作實踐，大多體現(xiàn)了發(fā)達國家利益優(yōu)先的原則，導致發(fā)展中國家缺乏相應的話語權，難以維護其合理的稅收利益。這一現(xiàn)實與廣大發(fā)展中國家對世界經(jīng)濟增長所做出的貢獻明顯不相匹配?；诖?，我國積極構建“一帶一路”稅收征管合作機制，正是順應廣大發(fā)展中國家改革全球稅收治理機制的訴求，引領廣大發(fā)展中國家積極參與國際稅收合作、重塑國際稅收新秩序的重要舉措。
　?。ㄋ模榇龠M“一帶一路”國家經(jīng)貿(mào)暢通貢獻了稅收智慧
　　在推進“一帶一路”建設中，稅收作為“一帶一路”國家間加強經(jīng)貿(mào)協(xié)作的重要考量因素，已成為國家間加強經(jīng)濟協(xié)作的重要組成部分，其影響和作用越來越突出，不僅對于促進相關國家經(jīng)貿(mào)便利提供了可預見的制度性保障，而且關系到“一帶一路”國家稅收經(jīng)濟環(huán)境的“軟實力”?？梢灶A見，隨著“一帶一路”稅收征管合作機制的深化和完善，堅持國際（區(qū)域）稅收治理原則與要求，將有利于促進“一帶一路”國家積極構建現(xiàn)代化稅制、推進稅收征管法治、加快涉稅爭議問題解決、增強稅收確定性和預見性、有效應對數(shù)字經(jīng)濟的稅收挑戰(zhàn)等，從而不斷地優(yōu)化跨境稅收營商環(huán)境，推進經(jīng)濟貿(mào)易暢通，打造“一帶一路”國家繁榮和發(fā)展的經(jīng)濟共同體。


　　五、結論
　　“一帶一路”稅收征管合作機制之所以得到了國際社會的普遍關注和熱議，并有一大批發(fā)展中國家和一些發(fā)達國家積極參與其中，主要原因在于其堅持“共商、共建、共享”的理念，通過開展務實的稅收合作，分享稅收管理經(jīng)驗，推動構建增長友好型稅收環(huán)境。特別是其從更加公平合理的意義上，創(chuàng)新征管合作的國際稅收制度，回應廣大發(fā)展中國家的稅收利益訴求，對于順應全球化發(fā)展趨勢、重塑國際稅收新秩序具有積極而又深遠的影響。未來，隨著“一帶一路”稅收征管合作機制建設的穩(wěn)步推進，將會有更多的國家參與進來，特別是許多發(fā)展中國家在參與中會抱團發(fā)聲，從而深度參與全球經(jīng)濟利益和稅收利益的格局調(diào)整，不斷提升其國際地位和影響，最終實現(xiàn)全球稅收秩序與經(jīng)濟繁榮的“世界夢”。

作者單位：國家稅務總局稅務干部進修學院稅收科學研究所
（本文刊載于《國際稅收》2020年第6期）

學習了！