關(guān)于推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的稅收治理思考

作者：
李 達(dá)（國家稅務(wù)總局山東省稅務(wù)局）
李子昂（成都理工大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院）
郭勝川（山東財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院）

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，體現(xiàn)了黨中央深入推進(jìn)改革的決心。黨的二十大報告提出，要“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系”，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供堅強(qiáng)支撐。稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，對促進(jìn)市場資源合理配置、調(diào)節(jié)收入分配等具有重要作用。在新發(fā)展階段，如何有效運(yùn)用稅收手段助推全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，既是稅收服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的必然要求，也是稅收現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

一、稅收對推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要意義
稅收是國家財政收入的主要來源。在推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場進(jìn)程中，充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用，將會在資源的有效配置、經(jīng)濟(jì)秩序的整頓、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和收入的公平分配等方面起到重要推動作用。
（一）有助于資源有效配置
建設(shè)商品和要素自由流動的全國統(tǒng)一大市場，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必不可少。稅收收入作為政府財政收入的重要組成部分，可以為推動全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金保障，進(jìn)而促進(jìn)資源要素的有效配置和自由流動。稅收效應(yīng)理論表明，稅收可以引導(dǎo)投資消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，促進(jìn)市場競爭和優(yōu)勝劣汰，有助于調(diào)節(jié)資源在不同產(chǎn)業(yè)間、不同區(qū)域間的配置，進(jìn)而促進(jìn)優(yōu)化調(diào)整全國統(tǒng)一大市場的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
（二）有助于規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序
公平競爭的市場環(huán)境是市場主體健康發(fā)展的必要條件，也是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的根本前提。稅務(wù)部門通過落實各項稅費(fèi)政策、依法依規(guī)打擊偷逃稅行為、提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，以公正監(jiān)管促公平競爭，能夠充分激發(fā)市場主體活力，規(guī)范市場主體行為，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供良好的稅收環(huán)境。
（三）有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，必然面臨公共設(shè)施和公共服務(wù)的短缺，隨著政府財政支出（稅收收入使用）的加大，必然會帶來投資規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的增長。同時，良好的稅收環(huán)境也為經(jīng)濟(jì)增長提供了有力支撐。在全國統(tǒng)一大市場這種良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式下，經(jīng)濟(jì)與稅收相互影響、相互促進(jìn)。
（四）有助于調(diào)節(jié)收入分配
收入差距過大，會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。當(dāng)?shù)褪杖肴后w無力購買生活必需品時，會導(dǎo)致國內(nèi)供給過剩；當(dāng)國內(nèi)市場無法滿足高收入群體的高端需求時，高收入群體會轉(zhuǎn)為購買國外商品，導(dǎo)致國內(nèi)收入外流。而稅收是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段，充分發(fā)揮稅收在再分配中的作用，調(diào)節(jié)初次分配形成的收入分配差距，以及存量的財富分配差距，促進(jìn)公平分配，對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場至關(guān)重要。

二、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場面臨的稅收治理問題

為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供高質(zhì)量的稅收治理，可以有效維護(hù)市場統(tǒng)一、提高市場效率，形成良性競爭。但當(dāng)前稅收治理中仍然存在制度保障不夠健全、治理能力不夠匹配、調(diào)控作用發(fā)揮不夠明顯等問題，影響了稅收職能作用的發(fā)揮。
（一）稅收制度保障不夠健全
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，對各地制度規(guī)則統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)行提出了更高要求。目前，我國市場體系仍然存在制度規(guī)則不夠統(tǒng)一的問題，這一問題也體現(xiàn)在稅收治理中。
一是稅收法律制度體系尚不完善。隨著我國稅收立法進(jìn)程的加快，18個稅種已有12個完成立法。但整體看，稅收基本法和配套的單行稅收法律仍不完善，完備的稅收法律制度體系尚未完全建立。稅收法律制度體系的不完善難以為稅收征管實踐提供有效的制度保障，既可能使各地稅收征管所依據(jù)的法律體系和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也對發(fā)揮稅收職能作用服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)造成了制約。
二是稅收相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定不夠清晰。在稅收立法尚未全部完成的背景下，國務(wù)院出臺的稅收相關(guān)行政法規(guī)、稅務(wù)部門出臺的部門規(guī)章和規(guī)范性文件等就成為了各級稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行稅收征管的主要依據(jù)。一方面，在缺乏具有較強(qiáng)權(quán)威性和約束力的稅收法律法規(guī)的情況下，各地可能出于招商引資、招才引智等出臺一系列競爭性稅收優(yōu)惠，破壞了稅制的統(tǒng)一性和市場的均衡性，可能加劇區(qū)域間的無序競爭，與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的原則發(fā)生背離。另一方面，由于歷年出臺的各類稅收規(guī)范性文件數(shù)量較多，存在不同類別文件規(guī)定存在沖突、部分規(guī)定可操作性不強(qiáng)、自由裁量權(quán)的空間過大等問題。各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在實際執(zhí)行中對同一稅收事項的稅款計算和征收方式可能存在差異。
（二）稅收治理能力仍有提升空間
全國統(tǒng)一大市場建成后，商品要素資源將在更大范圍內(nèi)流動，國內(nèi)大循環(huán)也將更加暢通，我國經(jīng)濟(jì)縱深廣闊的優(yōu)勢將得以充分發(fā)揮。在這種形勢下，稅收治理的質(zhì)量和效率顯得尤為重要，科學(xué)合理、匹配市場環(huán)境的現(xiàn)代化稅收治理能力必不可少。但目前稅收治理能力還不能完全匹配建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的要求。
一是稅收執(zhí)法能力仍有提升空間。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，納稅人不斷上升的權(quán)利意識對稅收執(zhí)法的規(guī)范性提出了更高要求。2019年推行的行政執(zhí)法“三項制度”和2021年修訂的《行政處罰法》對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為和行政處罰中面臨的很多問題作出了更加明確的規(guī)定。然而，部分稅務(wù)人員對相關(guān)法律制度掌握不夠全面，執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象依然存在，近幾年稅務(wù)行政復(fù)議或訴訟案件數(shù)量有所增加。另外，稅務(wù)司法保障體系的功能尚未發(fā)揮到位，在稅收犯罪案件處理中，由于以罰代刑的問題普遍存在，致使打擊力度不夠，降低了稅收執(zhí)法的質(zhì)量和水平。
二是稅收風(fēng)險防控能力仍有不足。在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的背景下，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不斷延展，市場主體聯(lián)系更加密切，經(jīng)濟(jì)行為更加復(fù)雜多樣，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)征管資源相對有限、監(jiān)管能力相對不足的矛盾日益凸顯，稅收風(fēng)險防范壓力持續(xù)加大。發(fā)揮“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的乘數(shù)效應(yīng)，將是提升風(fēng)險防控能力的有效途徑。但目前基層稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收數(shù)據(jù)基礎(chǔ)還不夠牢固。征納間的信息不對稱、系統(tǒng)間的信息不共享的問題仍不同程度存在，影響了稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)的完整性，特別是在上下游關(guān)聯(lián)方面，缺乏跨區(qū)企業(yè)信息，難以確定市場交易真實性。另外，稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然已經(jīng)與財政、市場監(jiān)管、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源等部門建立了數(shù)據(jù)共享機(jī)制，但部門間數(shù)據(jù)共享的方式仍以人工交互為主，且不同部門間數(shù)據(jù)格式不同，導(dǎo)致風(fēng)險防控效率打折。
三是稅費(fèi)服務(wù)能力仍有不足。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，我國納稅人繳費(fèi)人數(shù)量飛速增長，市場主體涉稅業(yè)務(wù)也呈現(xiàn)復(fù)雜化、個性化的趨勢。盡管“個性化服務(wù)”已經(jīng)成為稅務(wù)系統(tǒng)的廣泛共識，但面對如此之多的市場主體，掌握其個性化需求是一項龐大的工程，回應(yīng)其個性化需求也需要龐大的人力。目前，為納稅人繳費(fèi)人提供個性化服務(wù)，多以走訪調(diào)研或座談交流為主，解決更多的是單項的、具體的業(yè)務(wù)訴求，真正從稅收角度扶持企業(yè)發(fā)展壯大的成效還不明顯。
（三）稅收調(diào)控作用發(fā)揮不夠明顯
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場能夠加速彌合發(fā)展差距、破解社會主要矛盾，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和全體人民共同富裕的必要途徑。在這一進(jìn)程中，稅收調(diào)控尤為重要，但稅收調(diào)節(jié)機(jī)制還不夠完善。
一是在調(diào)節(jié)資源配置作用方面。稅收調(diào)節(jié)資源配置應(yīng)在市場失靈的情況下發(fā)揮作用。但目前稅收作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的籌資方式，在不同行業(yè)和企業(yè)之間、不同要素所有者之間的分配不盡合理。對諸如科學(xué)研究、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等具有正外部性的經(jīng)濟(jì)活動的補(bǔ)償和激勵，對環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)投機(jī)等具有負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)活動的約束和限制，仍有較大改善空間。
二是在分析監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動方面。稅收能夠綜合反映國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效率。目前所進(jìn)行的稅收分析通常是對稅收數(shù)據(jù)的對比，缺乏產(chǎn)生這些數(shù)字的充分理由，只反映出表面現(xiàn)象，缺少對稅收收入增減變化的內(nèi)在原因及深層原因的分析，難以完全反映宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化趨勢。同時對于涉稅違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處力度也有待加強(qiáng)，對于糾正市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)管理中的問題等微觀經(jīng)濟(jì)行為的作用也不夠明顯。
三是在調(diào)節(jié)收入分配作用方面。目前我國稅收以流轉(zhuǎn)稅為主，所得稅、財產(chǎn)稅占比相對較低，公平收入分配的作用沒有有效發(fā)揮。財產(chǎn)稅制度的不完善，使得稅收的財產(chǎn)和財富再分配功能相對缺失。對扶貧助困的稅收保障和激勵不夠，如對公益捐贈的稅收制度設(shè)計存在不合理之處，不利于鼓勵慈善捐贈行為。

三、推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的稅收治理建議
為推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，稅務(wù)部門應(yīng)積極發(fā)揮稅收職能作用，結(jié)合稅收業(yè)務(wù)實際，找準(zhǔn)稅收服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的結(jié)合點，健全稅收制度機(jī)制、提升稅收治理能力、增強(qiáng)稅收調(diào)控效能，促進(jìn)商品要素資源順暢流動和市場資源有效配置，進(jìn)而暢通國內(nèi)大循環(huán)，為構(gòu)建新發(fā)展格局作出積極貢獻(xiàn)。
（一）健全稅收制度機(jī)制
一是落實稅收法定原則。優(yōu)化稅制，夯實依法治稅的“基本面”。應(yīng)在進(jìn)一步深化稅制改革的同時，圍繞建立“成熟完備的稅收法治體系”的稅收現(xiàn)代化目標(biāo)，加快對主體稅種的立法進(jìn)程，高位推動法律法規(guī)、規(guī)章辦法修訂完善，增強(qiáng)稅收立法的系統(tǒng)性、協(xié)同性、實效性，在制度上形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的稅法體系，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。二是適時整理、修訂和廢除稅收規(guī)范性文件、地方性法規(guī)。提高地方在國家統(tǒng)一稅收治理中的參與度，配套做好現(xiàn)行稅費(fèi)政策的“立改廢釋”，防止地方出臺競爭性稅收優(yōu)惠政策等破壞市場統(tǒng)一的行為，營造公平競爭的區(qū)域環(huán)境。探索建立類似長三角一體化發(fā)展的區(qū)域協(xié)同稅收治理新模式，打破“行政區(qū)劃”束縛，增強(qiáng)區(qū)域間稅收治理的統(tǒng)一性，服務(wù)黃河流域、京津冀、成渝、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)而構(gòu)建深度融合的一體化現(xiàn)代稅收治理體系。稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)完善剛?cè)嵯酀?jì)的稅收執(zhí)法制度，準(zhǔn)確把握稅收執(zhí)法的時、度、效。對邊界模糊、執(zhí)行彈性大的自由裁量權(quán)等稅收執(zhí)法內(nèi)容，應(yīng)在全國范圍出臺配套規(guī)則，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)稅收政策的執(zhí)行口徑，確保業(yè)務(wù)流程、制度規(guī)范、政策執(zhí)行的統(tǒng)一。
（二）提升稅收治理能力
一是提升稅收執(zhí)法能力。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全稅收執(zhí)法一體化運(yùn)行機(jī)制，保證稅務(wù)人員在依法依規(guī)嚴(yán)格執(zhí)法的同時，更加注重保護(hù)納稅人合法權(quán)益，盡量減少稅收執(zhí)法對市場主體正常經(jīng)營行為的不當(dāng)打擾。稅收執(zhí)法人員應(yīng)全面落實行政執(zhí)法“三項制度”，以嚴(yán)格規(guī)范公正文明為標(biāo)尺展開執(zhí)法實踐，讓納稅人繳費(fèi)人在每一次執(zhí)法中都感受到公平正義。稅務(wù)機(jī)關(guān)還應(yīng)優(yōu)化稅收征管機(jī)制，整合征管資源，夯實稅源管理基礎(chǔ)；健全統(tǒng)一的稅收執(zhí)法監(jiān)督體系，變事后監(jiān)督為事前事中監(jiān)督，變結(jié)果監(jiān)督為過程監(jiān)督，變部分監(jiān)督為全面監(jiān)督，進(jìn)一步防范依法行政風(fēng)險。二是提升稅收數(shù)據(jù)運(yùn)用能力。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段加快推進(jìn)稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過整合建立統(tǒng)一信息平臺，歸集海量納稅人繳費(fèi)人信息，搭建算法模型，形成對企業(yè)全生命周期、跨區(qū)域交易、行業(yè)整體風(fēng)險的監(jiān)控。積極融入黨委政府“一體化大數(shù)據(jù)平臺”建設(shè)，拓寬第三方數(shù)據(jù)獲取渠道，建立定期共享機(jī)制，做好涉稅數(shù)據(jù)挖掘、清洗工作，規(guī)范數(shù)據(jù)采集流程，及時豐富完善涉稅數(shù)據(jù)庫。三是提升稅收共治能力。建立或完善稅收保障條例，規(guī)范稅收管理服務(wù)、部門協(xié)助、信息共享、監(jiān)督等稅收保障活動，進(jìn)一步增強(qiáng)稅收聯(lián)合立體執(zhí)法的合力，加大與銀行、公安、法院、社保等相關(guān)部門的配合協(xié)作力度，發(fā)揮涉稅專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，建立健全協(xié)助執(zhí)行、信息共享、聯(lián)合懲戒、社會參與等協(xié)作機(jī)制，為全國統(tǒng)一大市場的健康有序發(fā)展?fàn)I造合法有序的稅收環(huán)境。
（三）增強(qiáng)稅收調(diào)控效能
一是要持續(xù)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。在保持宏觀稅負(fù)相對穩(wěn)定的前提下，健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重，激發(fā)市場主體活力，充分釋放市場主體創(chuàng)新能力，推動實現(xiàn)公平高效、充分競爭的大市場環(huán)境。二是要強(qiáng)化稅收服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)的功能。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)深入挖掘稅收數(shù)據(jù)變動的深層次原因，建立健全涵蓋稅收、經(jīng)濟(jì)、社會、民生等多維度的稅收經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系，運(yùn)用動態(tài)稅源變化數(shù)據(jù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)稅收數(shù)據(jù)實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟(jì)、稅收走勢和稅收征管的先導(dǎo)性、指向性研判，揭示經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)市場主體經(jīng)營行為，提高以稅資政水平。開展行業(yè)性、單一納稅人分析，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營異常情況，及時堵塞征管漏洞。三是要充分發(fā)揮稅收收入分配作用。充分發(fā)揮稅收二次分配作用，更大程度實現(xiàn)稅負(fù)公平。加大三次分配力度，對社會公益性捐贈采取更為寬松的稅前扣除制度，促進(jìn)市場主體和資本市場長期穩(wěn)定健康發(fā)展，加快生產(chǎn)要素流通速度。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2023年第11期。）

歡迎按以下格式引用：
李達(dá)，李子昂，郭勝川.關(guān)于推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的稅收治理思考[J].稅務(wù)研究，2023（11）：123-126.


-END-
●增值稅留抵退稅對制造業(yè)企業(yè)全要素生產(chǎn)率的效應(yīng)
●擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略背景下深化稅制改革路徑探析
●增值稅分成改革與國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展
●刑法逃避繳納稅款罪中“不予追究刑事責(zé)任”條款的解析與適用
●企業(yè)集團(tuán)稅收大數(shù)據(jù)的價值與智能化分析——基于征納主體的雙重視角
●論數(shù)字經(jīng)濟(jì)下稅收聯(lián)結(jié)規(guī)則的時空構(gòu)造與規(guī)范嬗變
●推動直接稅比重提升的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究
●財產(chǎn)稅結(jié)構(gòu)的國際比較與借鑒——以O(shè)ECD成員國為例
●中國稅制結(jié)構(gòu)嬗變的內(nèi)在邏輯——基于國家治理體系轉(zhuǎn)換的視角
●縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)在推進(jìn)稅收現(xiàn)代化中的稅費(fèi)征收監(jiān)管資源優(yōu)化——基于國家稅務(wù)總局莒縣稅務(wù)局的調(diào)查
●助力我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策局限與完善
●促進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的著力點與稅收支持對策研究
●建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化“楓橋式”稅務(wù)分局的實踐策略——基于國家稅務(wù)總局富平縣稅務(wù)局的調(diào)查
●不動產(chǎn)民事執(zhí)行中的稅額確定與稅收優(yōu)先權(quán)問題初探——以一起不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過戶糾紛案為例
●適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度建設(shè)與完善


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