借稅收之力，促經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

作者信息
克里斯·桑格 著（安永全球）
大衛(wèi)·斯內(nèi)爾 著（安永英國）
陳新 譯（國家稅務(wù)總局蘇州市稅務(wù)局）
文章內(nèi)容
一、引言

發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體廣泛使用稅收和金融激勵(lì)措施來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，吸引私人投資，并引導(dǎo)相關(guān)投資進(jìn)入特定的行業(yè)、活動(dòng)和地點(diǎn)。新型冠狀病毒感染疫情（以下簡稱“新冠疫情”）之后的環(huán)境為我們提供了一個(gè)機(jī)會(huì)，可以從根本上對稅收工具的使用情況進(jìn)行重新評估。新冠疫情使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)為之付出了多方面的成本，相應(yīng)的應(yīng)對計(jì)劃通常包括新增或修改稅收激勵(lì)措施等。與此同時(shí)，供應(yīng)鏈和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中斷導(dǎo)致一些發(fā)展中國家重新評估其吸引外國投資者的方法。隨著各國政府試圖盡快采取各種措施推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對這些稅收激勵(lì)措施的效力和效率加以分析評判，比以往任何時(shí)候都更為重要。本文試圖為發(fā)展中國家通過稅收政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)踐提出指導(dǎo)性意見。
  經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，發(fā)展和增長受到四個(gè)主要因素的影響，即人力資源、自然資源、實(shí)物資本和技術(shù)，其中每一個(gè)因素都會(huì)影響生產(chǎn)率?！吧a(chǎn)率不是一切，但從長遠(yuǎn)來看，它幾乎就是一切。一個(gè)國家在一定時(shí)期內(nèi)提高其生活標(biāo)準(zhǔn)的能力，幾乎完全取決于其提升人均產(chǎn)出的能力?！?br />   雖然稅收制度主要目標(biāo)在于為公共支出提供資金，但它們也可以“影響關(guān)于家庭儲(chǔ)蓄、提供勞動(dòng)力和投資人力資本的決定，企業(yè)生產(chǎn)、創(chuàng)造就業(yè)、投資和創(chuàng)新的決定，以及投資者對儲(chǔ)蓄渠道和資產(chǎn)的選擇”。因此，稅收影響著經(jīng)濟(jì)增長和復(fù)蘇。
  近年來，稅收和經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)文獻(xiàn)的數(shù)量越來越多。文獻(xiàn)中存在的共識(shí)是，稅收，特別是對公司和個(gè)人所得征收的稅收，會(huì)損害經(jīng)濟(jì)增長。然而，也存在著若干途徑，可以將稅收作為改變經(jīng)濟(jì)行為的工具，從而在一定的稅收水平下實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)增長。
  下文將從以下五個(gè)方面進(jìn)行歸納總結(jié)：與稅收和增長相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中提出的一般性趨勢；稅收激勵(lì)措施背后的政策驅(qū)動(dòng)因素；實(shí)踐中使用的稅收激勵(lì)措施；衡量稅收激勵(lì)措施的影響；當(dāng)前在稅收激勵(lì)措施設(shè)計(jì)方面存在的約束，其中著重討論OECD/G20稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）包容性框架提案中的新約束。
  本文在結(jié)論部分建議采取結(jié)構(gòu)化的方法，以實(shí)施有利于經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)措施。

二、背景

（一）關(guān)于稅收和增長的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)
  關(guān)于公司稅和增長的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)內(nèi)容豐富。總體而言，相關(guān)文獻(xiàn)顯示：
  一是增加稅收征收會(huì)削弱增長，不過將稅收和支出結(jié)合起來加以評估很重要；
  二是增加稅收征收對于作為國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）組成部分的投資和消費(fèi)的削弱作用是前者大于后者（盡管兩者都有所下降）；
  三是這種削弱作用的影響在不同情況下并不完全一致，與大企業(yè)相比，較小規(guī)模的企業(yè)在投資決策方面受到的影響更大；
  四是一個(gè)國家較高的公司稅稅率會(huì)對針對該國的直接投資決策產(chǎn)生負(fù)面影響。
  關(guān)于稅收與增長之間關(guān)系的實(shí)證研究越來越多地采用“敘述性方法”（narrative approach），結(jié)合考慮因意識(shí)形態(tài)或長期原因而發(fā)生的法定稅收政策變化，而不是對經(jīng)濟(jì)預(yù)測的反應(yīng)。Romer Christina D.和Romer David H.等學(xué)者通過運(yùn)用這一方法，證明了個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅收入水平的提高對于增長具有負(fù)面影響。Arnold等在一篇更多基于政策的論文中得出了類似的結(jié)論，此文考慮了稅收結(jié)構(gòu)對于增長的長期影響。他們借助由21個(gè)OECD成員國組成的小組，歷時(shí)34年評估稅收結(jié)構(gòu)對增長的短期和中期影響。他們還著眼于較低的聚類分析標(biāo)準(zhǔn)，通過使用行業(yè)和企業(yè)層面的數(shù)據(jù)，來評估稅收結(jié)構(gòu)對投資和生產(chǎn)率增長的影響。研究人員認(rèn)為，投資和生產(chǎn)率增長是經(jīng)濟(jì)增長的兩個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素。
  Arnold等的主要結(jié)論如下。
  一是從實(shí)證的角度來說，通過逐步將稅基轉(zhuǎn)向消費(fèi)和不動(dòng)產(chǎn)，而不是注重于個(gè)人和企業(yè)的所得，可以加快經(jīng)濟(jì)增長。
  二是可以對促進(jìn)增長的稅收工具進(jìn)行排序。按有害程度從低到高排序的話，結(jié)果如下：定期對不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征稅、消費(fèi)稅和其他財(cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅以及企業(yè)所得稅。
  盡管此類研究在一定的聚類分析上似乎相當(dāng)站得住腳，但鑒于一些外部因素，如經(jīng)濟(jì)周期、稅收類型、具體國家、經(jīng)濟(jì)狀況、貨幣政策、所進(jìn)行研究的時(shí)間框架、稅收收入的使用方式，或通過計(jì)劃改變稅種的數(shù)量和影響范圍，很難完全依賴這些研究進(jìn)行政策選擇。而且，目前并不清楚在增長方面的影響是否并不局限于短期，而是可持續(xù)的（如5-10年）。然而，通過回顧2012-2021年期間的文獻(xiàn)，Durante發(fā)現(xiàn)，所研究的論文全都顯示，減稅“對經(jīng)濟(jì)增長有著積極的影響，盡管有部分論文指出，這種影響的強(qiáng)度取決于減稅所針對的物的對象和人的對象，以及減稅所發(fā)生的時(shí)間”。
  相關(guān)文獻(xiàn)還凸顯了公司稅對于選擇投資地點(diǎn)的影響。例如，Arulampalam等說明了東道國的公司稅稅率和收購方國家的（屬地或全球）稅收制度如何影響國內(nèi)和跨國企業(yè)的并購目標(biāo)選擇。文獻(xiàn)中的結(jié)論包括：
  一是東道國稅率對發(fā)生在該國的收購事項(xiàng)的概率有負(fù)面影響；
  二是如果目標(biāo)國家的公司稅稅率低于收購方所在國的公司稅稅率，并且收購方所在國家實(shí)行全球稅收制度，允許對所繳納的外國稅款進(jìn)行抵免，那么目標(biāo)國家的公司稅所起的作用就小得多，或者根本不起作用。
  任何特定國家最有可能促進(jìn)增長的稅收政策變化將取決于其起始切入點(diǎn)，即現(xiàn)行稅制，以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)相對較差的領(lǐng)域（如就業(yè)、投資）。然而，文獻(xiàn)表明，遵循稅收中性原則且以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的稅收改革可能會(huì)將部分稅收從所得稅轉(zhuǎn)向扭曲作用較小的稅收，如房產(chǎn)稅、財(cái)富稅和遺產(chǎn)稅。引入和擴(kuò)大此類稅收的范圍通常是有限的，更大的稅收收入轉(zhuǎn)移可能會(huì)通過消費(fèi)稅得到實(shí)現(xiàn)。在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，將稅收轉(zhuǎn)移到消費(fèi)可能是一個(gè)適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，因?yàn)榘l(fā)展中國家可能無法依靠財(cái)富稅?？偟膩碚f，文獻(xiàn)表明，大多數(shù)稅收將從擴(kuò)大稅基和降低稅率的結(jié)合中受益。
  （二）稅收激勵(lì)措施背后的政策驅(qū)動(dòng)因素
  最近幾十年里的個(gè)人所得稅改革主要是為了營造一種稅收環(huán)境，即鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄、投資和創(chuàng)業(yè)，并提供更多的工作激勵(lì)。
  公司稅改革則旨在促進(jìn)競爭和避免稅收扭曲。一般來說，許多稅收改革都包括降低稅率和擴(kuò)大稅基，以提高某一管轄區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)中對于資源的有效利用，同時(shí)維持稅收收入規(guī)模。
  面對新冠疫情帶來的前所未有的供需沖擊，許多國家的政府都制定了稅收紓困方案和激勵(lì)措施，以支持陷入困境的企業(yè)，并鼓勵(lì)私營部門實(shí)現(xiàn)增長。盡管稅收激勵(lì)措施被廣泛用作政策工具，但全球?qū)嵶C證據(jù)表明，這些措施僅在某些情況下有效。特別是對于已經(jīng)在籌集稅收收入方面舉步維艱的發(fā)展中國家而言，稅收激勵(lì)措施帶來了挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。
世界銀行認(rèn)為，本質(zhì)上，各國政府目前正面臨著四個(gè)關(guān)鍵的政策困境（見圖1）。

  Mooij等在為國際貨幣基金組織（IMF）撰寫的文章中指出，新冠疫情要求我們重視對于社會(huì)中最弱勢群體的包容和支持，并且，在疫情之后的若干年內(nèi)都應(yīng)當(dāng)如此。這給稅收管理部門帶來了一個(gè)額外的問題，即如何實(shí)現(xiàn)包容性稅收制度和鼓勵(lì)增長的稅收制度之間的平衡？

三、實(shí)踐中使用的稅收激勵(lì)措施

各國實(shí)施的稅收激勵(lì)措施種類各異。受限于目前可以獲得的數(shù)據(jù)，無法對所有稅收激勵(lì)措施進(jìn)行精確評估。盡管如此，全球稅式支出數(shù)據(jù)庫（Global Tax Expenditures Database，GTED）提供了大量有關(guān)稅收優(yōu)惠待遇的信息，其中包括免稅、各種扣除、抵免、遞延以及降低稅率；這些優(yōu)惠性稅收處理都是世界各國政府自1990年以來，為實(shí)現(xiàn)不同的政策目標(biāo)而實(shí)施的。GTED從四個(gè)維度將各種稅收激勵(lì)措施加以分類，即受益對象、稅基、政策目的和減稅類型。
圖2所示是從1990年至2020年期間，針對企業(yè)的稅收激勵(lì)措施占全部稅收激勵(lì)措施的百分比。
聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（United Nations Conference on Trade and Development,UNCTAD）分析了GTED數(shù)據(jù)庫，總結(jié)了1990年至2020年期間稅式支出的運(yùn)用情況。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體、發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和最不發(fā)達(dá)國家都使用稅式支出，在過去30年內(nèi)，各國報(bào)告的全球稅式支出規(guī)定中，有21%是針對公司所得（如圖2所示）。在GTED數(shù)據(jù)庫報(bào)告的約17000項(xiàng)稅式支出中，41%是以企業(yè)為受益對象。在這一類中，大約一半的目標(biāo)是基于所得的稅收，另一半涵蓋其他稅種，如商品和服務(wù)稅或工薪稅。以公司所得為目標(biāo)的稅式支出在稅式支出總數(shù)中的相對份額，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體之間并不存在顯著差異；然而，最不發(fā)達(dá)國家確實(shí)表現(xiàn)出不同之處，與所得相關(guān)的稅式支出不到這些經(jīng)濟(jì)體報(bào)告的稅式支出總數(shù)的10%。
（一）投資稅收激勵(lì)措施
難以證明稅收激勵(lì)措施影響投資決策，但它們在全球范圍內(nèi)的普遍存在，意味著希望吸引外國投資的各個(gè)國家通常將其視為可供使用的工具之一。
任何投資激勵(lì)措施的存續(xù)時(shí)間首先取決于引入此種激勵(lì)措施的原因。新冠疫情期間，由于經(jīng)濟(jì)形勢異常，公司推遲或暫停投資。在這種情況下，持續(xù)一年到三年的短期激勵(lì)措施由于加速了投資，被視為有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。
Kronfol和James指出，2009年至2015年期間，在所研究的155個(gè)國家中，有46%的國家采用了新的稅收激勵(lì)措施，或使現(xiàn)有的激勵(lì)措施更加寬松。截至2015年，在107個(gè)發(fā)展中國家中，超過一半的國家在國家層面上，對不同行業(yè)實(shí)行減免稅期或公司稅優(yōu)惠稅率。激勵(lì)措施如此之普遍，值得深入分析。表1是由世界銀行編制的，顯示了五種常見的稅收激勵(lì)措施類型及其特征。

   （二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)
利用稅收措施吸引外國直接投資的一個(gè)相關(guān)工具是建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)（Special Economic Zone,SEZ）。近年來，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的數(shù)量有所增長，尤其是在發(fā)展中國家；截至2019年，147個(gè)經(jīng)濟(jì)體中共有5383個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。
表2來自Bost和UNCTAD數(shù)據(jù)庫。Bost數(shù)據(jù)庫只關(guān)注傳統(tǒng)的自由貿(mào)易區(qū)，而UNCTAD數(shù)據(jù)庫則顯示了所有現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，自由貿(mào)易區(qū)在其中被列為一個(gè)子類別。

“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”一詞可以指多種類型的區(qū)域，包括自由貿(mào)易區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)和自由貿(mào)易港，但它們都有若干共同特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)涵蓋特定的地理區(qū)域，僅向該區(qū)域內(nèi)的投資者提供利益。這些區(qū)域有自己的關(guān)稅區(qū)，通常不征收任何關(guān)稅，其他稅種則按較低的稅率實(shí)施征收。經(jīng)濟(jì)特區(qū)為東道國提供了許多益處，如增加就業(yè)、提升勞動(dòng)力技能、增加出口和增加政府收入，所有這些都有助于經(jīng)濟(jì)增長。
  并非所有經(jīng)濟(jì)特區(qū)都能成功取得其預(yù)期成效。世界銀行的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的非洲國家，其表現(xiàn)就不如位于其他大陸的同類國家。世界銀行表示，這是由于這些國家的商業(yè)環(huán)境普遍薄弱，無法支撐經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展。
  包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)在內(nèi)的稅收激勵(lì)措施不能完全彌補(bǔ)其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不足，下文將對此進(jìn)行更詳細(xì)的討論。為了成為有吸引力的投資目的地，需要具備完善的基礎(chǔ)設(shè)施等。各國應(yīng)當(dāng)首先投資于此，才有可能從經(jīng)濟(jì)特區(qū)中獲益。此外，在創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)，需要考慮對于激勵(lì)措施的各種約束條件，這也將在下文進(jìn)行詳細(xì)討論。

四、影響投資決策的因素

就涉及投資地點(diǎn)的決策而言，稅收通常不是選擇投資地點(diǎn)時(shí)的首要考慮因素。公司在進(jìn)行投資之前，會(huì)考慮各式各樣的“保健因素”（hygiene factors）。針對投資而言，只有在不存在其他重大障礙的情況下，稅收激勵(lì)才會(huì)有效。如果具備以下三個(gè)因素之一，一個(gè)國家通常就會(huì)成為對公司有吸引力的投資地點(diǎn)：能夠獲得自然資源，能夠進(jìn)入特定市場，或以該國作生產(chǎn)和出口所在地。公司通常會(huì)從以下方面評估相關(guān)地點(diǎn)：政局穩(wěn)定；實(shí)體、金融、法律和體制等各方面的基礎(chǔ)設(shè)施；有效、透明和負(fù)責(zé)任的公共管理；勞動(dòng)力技能水平和勞動(dòng)法；良好的爭議解決機(jī)制；能夠?qū)⒗麧檯R回；語言和文化；要素和產(chǎn)品市場的規(guī)模和效率。
世界銀行分析了2018年上述因素和類似特征各自的重要性（見圖3）。

  對于上述因素進(jìn)行的評估結(jié)果顯示，具備適當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體往往更具優(yōu)勢。政局不穩(wěn)定的國家可能會(huì)使投資者望而卻步，稅收激勵(lì)措施無法彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施方面的缺陷。只有當(dāng)“保健因素”能夠得到滿足，且投資者在權(quán)衡其他方面都十分類似的地點(diǎn)，或考慮如何具體安排投資和籌措資金時(shí)，稅收方面的考量才會(huì)變得重要。
單靠稅收激勵(lì)措施不足以吸引投資，而且其需要有一個(gè)穩(wěn)定和透明的稅收體系作為后盾。稅法的成熟度也很重要。投資者會(huì)想知道，各種稅收激勵(lì)措施將得到妥善管理，而且在實(shí)踐中各項(xiàng)利益都能夠得到兌現(xiàn)。
稅收爭議的風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)解決過程也是投資決策中需要考慮的因素。稅收爭議通常是政策應(yīng)用不一致、對當(dāng)?shù)囟惙ㄈ狈α私饣蛘哳l繁變化的結(jié)果。同樣，這些問題在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體尤為普遍，相關(guān)的稅收管理部門可以通過能力建設(shè)改善局面。行之有效的爭議解決方法可以讓投資者放心，此類方法包括稅收管理部門的行政復(fù)議和專業(yè)稅務(wù)法院的聽證。《烏鎮(zhèn)行動(dòng)計(jì)劃（2019-2021）》等報(bào)告有助于改善各國的爭議解決機(jī)制，并使之從稅收角度變得更具吸引力。
考慮到投資者對于稅收管理部門的信任度的重要性，稅收管理部門不妨加大對公共關(guān)系、本部門人員教育和培訓(xùn)等方面的投入。投資者通常都會(huì)試圖充分了解一國的各種稅收流程，不愿意發(fā)生意外之事。在稅收執(zhí)法過程中還必須體現(xiàn)透明度；公司寧愿接受明確的規(guī)則約束并認(rèn)識(shí)到可能會(huì)因違規(guī)行為而面臨頻繁的檢查和高額的處罰，也不愿因稅收流程模糊而忐忑不安。
對于缺乏有效稅收管理部門的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體來說，這種對于穩(wěn)定且透明的稅收治理的訴求，往往是通過稅收激勵(lì)措施吸引投資的一個(gè)障礙。在實(shí)施有效激勵(lì)措施之前，需要對稅收管理部門的機(jī)構(gòu)和流程進(jìn)行投資改造。
五、評估稅收激勵(lì)措施

從政府的角度來看，為了吸引投資而采取稅收激勵(lì)措施，可以與具有相同目標(biāo)的監(jiān)管改革相比較。政府需要考慮以下幾點(diǎn)。
（一）稅收激勵(lì)措施的成本
如果沒有稅收激勵(lì)措施，有些項(xiàng)目原本或許也可以推進(jìn)，但在實(shí)施了稅收激勵(lì)措施之后，可以實(shí)現(xiàn)節(jié)稅；政府因此就會(huì)損失稅收收入。有些企業(yè)并非稅收激勵(lì)措施的預(yù)期受益對象，故而也可能會(huì)由于這些企業(yè)對于稅收激勵(lì)措施的利用而出現(xiàn)稅收收入的損失。盡可能減少此類情況發(fā)生的一種途徑是實(shí)行有針對性的稅收激勵(lì)措施，使此類措施僅適用于特定投資項(xiàng)目或投資者（請注意下文關(guān)于稅收激勵(lì)措施設(shè)計(jì)約束的討論）。
制定和實(shí)施稅收激勵(lì)措施可能會(huì)產(chǎn)生巨大的成本。這可能需要將用于其他公共支出項(xiàng)目的資源重新加以調(diào)配。一些稅收激勵(lì)措施還可能更難監(jiān)控--資源有限的稅收管理部門對申請減免稅期的公司進(jìn)行檢查的能力較弱，這可能會(huì)鼓勵(lì)不符合條件的公司在知曉其不太可能被發(fā)現(xiàn)的情況下利用這種稅收激勵(lì)措施。
（二）風(fēng)險(xiǎn)
稅收管理部門需要設(shè)計(jì)有吸引力的投資激勵(lì)措施，同時(shí)也要采取措施來打擊不屬于激勵(lì)對象的稅收安排。反避稅措施如果意圖避免對投資產(chǎn)生阻礙作用，那么就必須做到透明。
（三）評估的框架
正如前文所提及的，并非所有稅收激勵(lì)措施都適合于某個(gè)國家，或適合于所有行業(yè)。例如，在設(shè)計(jì)或評估針對石油、天然氣和采礦業(yè)的激勵(lì)機(jī)制時(shí)，各國政府需要平衡多種因素，包括：需要形成充分的激勵(lì)機(jī)制，以吸引私人公司進(jìn)行投資；在投資者和國家之間區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)；無論某項(xiàng)特定業(yè)務(wù)的盈利狀況如何，對于國家在資源方面的損失，均應(yīng)給予補(bǔ)償；相關(guān)激勵(lì)機(jī)制對于經(jīng)濟(jì)租金實(shí)現(xiàn)稅收征收的程度。
聯(lián)合國針對這一課題建立了一個(gè)概念性框架并發(fā)布了相關(guān)手冊。該手冊針對稅收激勵(lì)機(jī)制，提出了一些共識(shí)性的結(jié)論：
  一是在治理方面，最佳實(shí)踐是將稅收激勵(lì)措施體現(xiàn)在法律之中，實(shí)現(xiàn)透明，并進(jìn)行監(jiān)控。
二是為了使稅收激勵(lì)措施具備效力，對于具體措施的制定應(yīng)力求實(shí)現(xiàn)以特定方式改變行為的目的。應(yīng)當(dāng)審慎地思考所追求的目標(biāo)，如吸引新的投資、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，或提升技能。
三是為了使稅收激勵(lì)措施具備效率，每一項(xiàng)具體措施都應(yīng)以最低的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的政策目標(biāo)。
四是稅收激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)易于管理，包括針對符合條件的活動(dòng)或支出，應(yīng)當(dāng)制定明晰的規(guī)則。
聯(lián)合國、OECD、IMF和世界銀行合作擬定了一個(gè)框架，低收入國家可以借此評估其可能采用的稅收激勵(lì)措施。設(shè)計(jì)該框架的目的是篩選出最為有益的稅收激勵(lì)措施，其中包括5項(xiàng)技術(shù)性方法。
1.成本效益分析
成本效益分析在這里的目的是分析掌握稅收激勵(lì)措施的直接和間接效應(yīng)。直接效應(yīng)包括激勵(lì)措施對就業(yè)和工資的影響，而間接效應(yīng)包括勞動(dòng)力和資本的轉(zhuǎn)移以及生產(chǎn)率溢出。政府的工作是評估正面作用是否超過了負(fù)面作用。
2.稅式支出評估
這項(xiàng)評估技術(shù)是量化因改變稅收立法而造成的稅收收入損失的一種手段。在評估過程中，應(yīng)首先列明計(jì)劃變更的法律，并逐項(xiàng)加以說明，明確其目標(biāo)。然后，針對每一項(xiàng)措施，估算相應(yīng)的稅收收入損失。之后還可以進(jìn)行其他分析，對得出的結(jié)果加以完善。
通過開展這項(xiàng)評估，政府能夠了解不同法律變更的潛在成本，從而選擇成本最低的激勵(lì)措施。
3.公司稅收微觀模擬模型
這項(xiàng)評估將根據(jù)從以往納稅申報(bào)表中獲得的數(shù)據(jù)，預(yù)估相關(guān)措施對企業(yè)產(chǎn)生的影響。這有助于確定對公司的直接影響，即它們需要投入多少額外資金。這項(xiàng)評估可能成本高昂，需要大量資源。
4.實(shí)際稅率模型
此方法有助于認(rèn)識(shí)擬議中的稅收措施會(huì)如何影響投資決策，以及影響程度。在評估過程中，可計(jì)算兩種前瞻性的實(shí)際稅率：邊際稅率將顯示稅收如何影響投資回報(bào)率，而平均實(shí)際稅率則顯示針對投資收益的應(yīng)納稅額現(xiàn)值。實(shí)際稅率通常被用來衡量某個(gè)稅收體系的競爭力，各管轄區(qū)可以借此將自己與鄰國（地區(qū)）進(jìn)行比較。圖4詳細(xì)說明了亞太地區(qū)各國的實(shí)際稅率數(shù)據(jù)。

  一些國家的政府、智庫和國際組織經(jīng)常使用實(shí)際稅率計(jì)算來分析稅收政策如何影響投資。
5.關(guān)于治理情況的診斷性評估
如前所述，透明度和良好的管理是增強(qiáng)對于稅收激勵(lì)措施的信任和獲得投資的關(guān)鍵。各國政府可以使用預(yù)先設(shè)計(jì)的評估方法進(jìn)行自我評估。
其一，OECD優(yōu)化行政管理，以提高透明度和一致性的十項(xiàng)原則。
其二，投資激勵(lì)措施的基準(zhǔn)管理——世界銀行制定了一個(gè)模板，從四個(gè)方面評估稅收激勵(lì)措施，即法治、透明度、高效的管理和審查。
六、對于稅收激勵(lì)措施設(shè)計(jì)的約束

從歷史上看，各國保持其稅制競爭力的方法一直是降低稅率。這可以從過去幾十年全球公司稅稅率的持續(xù)下降中看出。近年來，由于許多國家的政府擔(dān)心潛在有害的稅收競爭，針對稅收激勵(lì)措施設(shè)計(jì)的約束有所增加，OECD/G20支柱二方案又在本已繁雜的領(lǐng)域中增添了更多內(nèi)容。OECD有害稅收實(shí)踐論壇（Forum on Harmful Tax Practices,FHTP）、OECD稅收透明度和信息交換全球論壇（以下簡稱“全球論壇”）和歐盟商業(yè)稅收行為準(zhǔn)則小組（Code of Conduct Group on Business Taxation,CoCG）也都施加了各種約束。
  （一）OECD有害稅收實(shí)踐論壇施加的約束
有害稅收實(shí)踐論壇負(fù)責(zé)審查BEPS第5項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)情況。此項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃是包容性框架成員同意遵守的四項(xiàng)最低標(biāo)準(zhǔn)之一，重點(diǎn)是應(yīng)對各管轄區(qū)通過實(shí)行優(yōu)惠性稅收制度，相互競爭，從而吸引投資的“有害稅收實(shí)踐”。
OECD關(guān)注的重點(diǎn)是具有流動(dòng)性的活動(dòng)：有害稅收實(shí)踐論壇會(huì)對優(yōu)惠稅收制度進(jìn)行評估，這種制度對于某些情形的稅務(wù)處理優(yōu)于一般性制度。此類優(yōu)惠待遇可能體現(xiàn)為稅率的不同，但也可能是稅基方面的差異，或其他更優(yōu)的待遇。
有害稅收實(shí)踐論壇在此類審查中特別關(guān)注稅收制度的以下幾個(gè)方面：存在“圈籬”（ring fencing）效應(yīng)，即某項(xiàng)稅收措施并不普遍適用于納稅人群體（即國內(nèi)市場），而僅適用于相關(guān)管轄區(qū)力求吸引的納稅人；提供利益，卻并不要求足夠?qū)嵸|(zhì)的制度（特別是知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度）；在如何適用相關(guān)制度方面缺乏透明度；對相關(guān)制度缺乏監(jiān)控、監(jiān)督和執(zhí)行手段。
這種嚴(yán)格的審查旨在降低相關(guān)管轄區(qū)因使用此類稅收措施對（流動(dòng)性）外國直接投資形成的吸引力，從而減少此類制度的存在。
（二）全球論壇施加的約束
全球論壇著重于各國稅務(wù)機(jī)關(guān)之間應(yīng)請求的信息交換（EOIR）和自動(dòng)信息交換（AEOI）。全球論壇通過開展同行審議，評估其165個(gè)成員的遵從情況。
（三）歐盟商業(yè)稅收行為準(zhǔn)則小組施加的約束
歐盟領(lǐng)導(dǎo)下的商業(yè)稅收行為準(zhǔn)則小組負(fù)責(zé)審查歐盟成員國和第三國的稅收制度，其用于篩查各管轄區(qū)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)系基于：稅收透明度、稅收公平性以及對BEPS措施的執(zhí)行情況。
歐盟商業(yè)稅收行為準(zhǔn)則小組還負(fù)責(zé)制定與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)相關(guān)的具體規(guī)則。一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度需要滿足《與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相關(guān)的稅收優(yōu)惠指南》中規(guī)定的參數(shù)，才能被商業(yè)稅收行為準(zhǔn)則小組認(rèn)為是無害的。具體而言：具有經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)、與實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間存在聯(lián)系、不適用于具有高度流動(dòng)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、定期檢查，以及明確界定的各項(xiàng)條件。
  （四）支柱二方案的潛在影響
  全球最低稅有可能降低稅收激勵(lì)措施的吸引力。按照此項(xiàng)制度，范圍內(nèi)（超過閾值的）公司的利潤將被另一個(gè)國家征收“補(bǔ)足稅”。在實(shí)行全球最低稅的環(huán)境中，為了吸引投資，需要考慮不同行業(yè)或類型的投資者，以了解可能采取的稅收激勵(lì)措施的性質(zhì)，以及實(shí)施這些措施是否具有價(jià)值。導(dǎo)致暫時(shí)性時(shí)間差異的稅收激勵(lì)措施（如規(guī)定有形資產(chǎn)支出允許當(dāng)期費(fèi)用化的稅收激勵(lì)措施），以及針對有形資產(chǎn)成本彌補(bǔ)的稅收激勵(lì)措施，不會(huì)受到全球最低稅的影響。對于低于全球營業(yè)額閾值（每年7.5億歐元）的公司，長期性稅收激勵(lì)措施將繼續(xù)具有吸引力。
  為了吸引外國直接投資，各國政府通常會(huì)采取稅收激勵(lì)措施，而支柱二方案可能會(huì)給這些措施帶來影響。表3對部分主要措施類型的影響進(jìn)行了總體評估，重點(diǎn)是針對范圍內(nèi)公司的激勵(lì)措施。

  支柱二將改變激勵(lì)措施所處的環(huán)境，并可能減少各國利用企業(yè)所得稅激勵(lì)措施吸引投資的需求，從而意味著各國不再需要在利用稅收政策成為有吸引力的投資地點(diǎn)或調(diào)整稅收收入之間作出選擇。OECD的意圖在于，通過實(shí)施GloBE規(guī)則，各管轄區(qū)將獲得更多的稅收收入，以改善其投資環(huán)境。這應(yīng)該對基礎(chǔ)設(shè)施匱乏并成為投資障礙的發(fā)展中國家尤為有利。

七、結(jié)論

單憑稅收激勵(lì)措施并不足以吸引外國直接投資，在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體尤其如此。投資決策受到政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、實(shí)體性基礎(chǔ)設(shè)施和市場準(zhǔn)入的強(qiáng)烈影響。對于不同的地區(qū)和行業(yè)，這種影響會(huì)有所不同。
  當(dāng)前政府可以獲取全面精細(xì)的數(shù)據(jù)，并進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，于是就存在著比以往任何時(shí)候都更好的機(jī)會(huì)，來設(shè)計(jì)和管理明智且有針對性的稅收激勵(lì)措施。
  贊成稅收激勵(lì)措施能夠促進(jìn)增長的觀點(diǎn)其實(shí)很微妙，不能將其直白地理解為“稅收激勵(lì)措施=對企業(yè)有利”。稅收激勵(lì)措施可以吸引沒有優(yōu)惠待遇就不會(huì)投資的新投資者。精心設(shè)計(jì)和有針對性的激勵(lì)措施可能有助于糾正市場失靈，推進(jìn)政府的發(fā)展目標(biāo)。激勵(lì)措施越有針對性，就越有可能達(dá)成既定目標(biāo)。然而，稅收激勵(lì)措施也伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，包括可能會(huì)被非預(yù)期受益對象加以利用、造成資本分配扭曲、增加復(fù)雜性和管理困難，以及降低實(shí)際稅率的透明度。這些措施也可能會(huì)損失大量的稅收收入?yún)s勞而無功。這些缺點(diǎn)需在兩者之間加以權(quán)衡。也就是說，既考慮政府能取得較多的資本所得稅收收入，又同時(shí)考慮保持對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的競爭力，兩者結(jié)合能夠形成潛在的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢合力。
  因此，為了設(shè)計(jì)并落實(shí)能夠促進(jìn)增長的激勵(lì)措施，要求我們采取一種結(jié)構(gòu)化的方法。
   1.明確政策目標(biāo)
  （1）激勵(lì)措施是否針對具體且可衡量的政策目標(biāo)？
  （2）激勵(lì)措施是否有明確的干預(yù)邏輯，來解決目前存在的市場失靈/障礙？
  （3）是否已經(jīng)考慮了其他監(jiān)管和財(cái)政工具，以確保調(diào)整稅收是最佳政策選項(xiàng)？
   2.確定激勵(lì)措施對象的資格標(biāo)準(zhǔn)
  （1）資格標(biāo)準(zhǔn)是否與特定政策目標(biāo)相關(guān)？
  （2）這些標(biāo)準(zhǔn)所針對的投資者，其行為是否有可能發(fā)生變化？
  （3）相關(guān)激勵(lì)措施是否會(huì)對更大范圍的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生溢出效應(yīng)，或者其利益是否會(huì)完全被境內(nèi)投資者獲得？
  （4）資格標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)是否能夠盡可能減少稅收扭曲？
   3.確認(rèn)激勵(lì)措施不違反國際標(biāo)準(zhǔn)
  （1）激勵(lì)措施要求具備足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，并與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間存在聯(lián)系。
  （2）不存在圈籬效應(yīng)。所謂圈籬效應(yīng)是指某項(xiàng)稅收措施不適用于一般納稅人群體（即國內(nèi)市場），而僅適用于相關(guān)管轄區(qū)試圖吸引的對象。
  （3）對于相關(guān)制度如何適用，體現(xiàn)充分的透明度。
  （4）足夠的檢查、監(jiān)督和執(zhí)法手段。
   4.確保實(shí)現(xiàn)資金的價(jià)值
  （1）激勵(lì)措施是否基于利潤或成本/績效分析？
  （2）收益是否大于成本？
  5.制定明確的退出政策
  （1）如果激勵(lì)措施被濫用，是否建立有效的保障措施來避免其繼續(xù)得到適用？
  （2）激勵(lì)措施是否存在時(shí)間限制？
  促進(jìn)增長的稅收政策有可能會(huì)在新冠疫情危機(jī)之后讓各國面臨更多的挑戰(zhàn)?；貧w商業(yè)常態(tài)的機(jī)會(huì)可能會(huì)被錯(cuò)失。對于任何一個(gè)具體的國家來說，最佳的做法都將取決于這個(gè)國家的各種特定因素，包括其當(dāng)前的稅收和支出水平及結(jié)構(gòu)、國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的質(zhì)量，以及其國內(nèi)和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。
END
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2023年第10期）
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克里斯·桑格，大衛(wèi)·斯內(nèi)爾.借稅收之力，促經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇[J].陳新，譯.國際稅收，2023（10）：49-60.
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●梁若蓮：依托“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制 提升我國稅收話語權(quán)
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