智慧稅務的實踐現(xiàn)狀和發(fā)展探索

作 者 信 息
謝波峰（中國人民大學數(shù)字稅收研究所）
尹天惠（中國人民大學財政金融學院）

文 章 內(nèi) 容
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，深化稅收征管制度改革，建設(shè)智慧稅務，推動稅收征管現(xiàn)代化?！蛾P(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》）要求建設(shè)具有高集成功能、高安全性能、高應用效能的智慧稅務。在這兩個綱領(lǐng)性文件出臺之前，我國各地稅務部門已經(jīng)在積極探索建設(shè)智慧稅務，國外稅務部門及各行各業(yè)在智慧系統(tǒng)建設(shè)方面也在快速發(fā)展。本文擬針對目前智慧稅務的現(xiàn)狀，結(jié)合國外稅務部門及國內(nèi)相關(guān)行業(yè)典型經(jīng)驗，歸納特點和總結(jié)問題，對未來的智慧稅務發(fā)展進行探索，為“十四五”規(guī)劃目標的實現(xiàn)提供政策參考和建議。
一、智慧稅務現(xiàn)狀
首先應厘清智慧稅務與智能稅務應用的關(guān)系。在本文中，智慧稅務是一種總體的狀態(tài)，而智能稅務應用是智能技術(shù)在稅務領(lǐng)域的應用，總體的智慧稅務不僅僅是單項智能稅務應用的加總，而且由于加總效應，實現(xiàn)由“能”到“慧”，即從計算機應用項目的被動賦能到模擬人類的主動尋“智”。這一區(qū)別類似科學界所提出的第三代人工智能（張鈸等，2020）與前兩代人工智能的區(qū)別，即第三代人工智能既要最大限度地借鑒大腦的工作機制，又要充分利用計算機的算力，通過二者的結(jié)合建造更加強大的能力系統(tǒng)。有鑒于篇幅，本文不對人工智能技術(shù)未來發(fā)展作進一步的展開論述。本文僅基于智慧稅務與智能稅務應用的上述區(qū)分，或者簡單來說，即總體狀態(tài)和單項應用的區(qū)別，從不同技術(shù)角度討論智能稅務的應用。
（一）從技術(shù)角度看智能稅務應用分類
從目前我國智慧稅務的探索實踐來看，各地十分積極主動，各種應用不斷涌現(xiàn)（闞歆旸等，2020；徐曉明等，2020）。如前所述，由于現(xiàn)階段對智慧稅務的理解不同，為了盡可能地厘清不同應用的智慧屬性，本文擬從主要智能技術(shù)的角度進行梳理。
1.語音識別與自然語言處理
通過語音識別技術(shù)，并基于自然語言處理技術(shù)（Natural Language Process,NLP），可將海量涉稅語音咨詢電話和各種用戶單據(jù)內(nèi)容結(jié)構(gòu)化，打上各類標簽，挖掘分析有價值信息。這類智能技術(shù)應用不僅為納稅服務與稅務管理等提供數(shù)據(jù)與決策支持，還可以通過語音合成技術(shù)，在對外的納稅人服務通道中，提供多模式融合（包括電話、網(wǎng)頁在線、微信、短信及App等）的在線智能納稅服務，形成語音問答系統(tǒng)、智能納稅助理等各類智能稅務應用。同時，根據(jù)各渠道納稅服務的情況，可進行業(yè)務咨詢熱點問題梳理統(tǒng)計，由機器進行自動學習，生成知識問答庫和知識圖譜，既可以針對熱點和難點問題進行重點服務，還可以作為后續(xù)機器自動回復納稅人問題的參考依據(jù)。
2.計算機視覺與生物特征識別
在現(xiàn)有識別手段之外，計算機視覺與生物特征識別（如人臉識別）提供了智能化的納稅人認證與識別渠道。這類智能技術(shù)應用既是發(fā)票領(lǐng)用、代開發(fā)票、完稅證明等各種納稅自助服務的重要入口，也是提供納稅提醒、企業(yè)信用等級、待辦事項等個性化服務的基礎(chǔ)。進一步來看，基于計算機對各種傳統(tǒng)信息、納稅人、空間狀態(tài)等識別而形成的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，是智能稅務的重要信息來源渠道，是監(jiān)控納稅服務狀態(tài)、提升納稅服務的依據(jù)。
3.機器學習與神經(jīng)網(wǎng)絡
通過大規(guī)模采用機器學習，導入海量稅收大數(shù)據(jù)，使用包括深度學習在內(nèi)的各種算法，可以從稅收大數(shù)據(jù)中自動發(fā)現(xiàn)稅收經(jīng)濟規(guī)律和行為模式，并提前進行預測，提供相應的稅收對策。該類智能技術(shù)應用不僅是構(gòu)建稅收知識圖譜的重要基礎(chǔ)，還可以實現(xiàn)“納稅人畫像”等應用，通過了解納稅人特征，提高納稅服務和風險管理的智能化水平。
4.實體機器人
通過綜合運用各項技術(shù)，在納稅服務廳投放實體機器人，以可見的形式，實現(xiàn)指定區(qū)域自動巡航功能，可為納稅人提供導稅服務，進行語音互動交流。實體機器人是智能技術(shù)的綜合運用，根據(jù)不同的智能程度，甚至可以根據(jù)內(nèi)嵌的稅收知識庫，針對納稅人的不同問題進行靈活的納稅咨詢和問答，減少稅務人員的重復性工作。
5.流程自動化
流程自動化更多的時候被稱為機器人流程自動化（Robotic Process Automation,RPA）。與傳統(tǒng)的內(nèi)嵌程序自動處理不同，RPA能夠監(jiān)測不同的涉稅應用軟件輸入界面，提供強大的功能使涉稅軟件的手動操作流程自動化。從這個意義來說，這種“機器人”是軟件機器人。RPA最典型的應用就是預填式的自動涉稅單據(jù)填寫服務。
6.虛擬現(xiàn)實（VR）
除了利用實體機器人和RPA之類的“軟件機器人”提供納稅服務外，稅務部門還可以通過虛擬現(xiàn)實（VR）技術(shù)模擬辦稅服務廳的真實場景，為納稅人提供身臨其境式的咨詢和輔導。
以上技術(shù)角度的智能應用歸納如表1所示，在現(xiàn)實中，名稱則是“稅”“稅務”“通”“智”“慧”“智慧”“智能”等關(guān)鍵字（詞）的組合，如“稅務通”“稅小智”等。

  當然，無論智能技術(shù)還是智能稅務應用，都與其他信息技術(shù)和其他業(yè)務存在互相依托的緊密關(guān)系，并界定了一個狹義或廣義的智能稅務邊界，這種邊界也是前文所提及的智慧稅務和智能稅務應用的區(qū)別之一。毫無疑問，表1反映的是狹義智能稅務的一個特征，而廣義的智能稅務或許是一個包括所有技術(shù)應用、覆蓋所有業(yè)務的大系統(tǒng)。正是這種廣義性，使之成為了新階段深化稅收征管改革的總目標。
（二）現(xiàn)狀與問題
雖然我國各省市稅務部門都在積極探索建設(shè)智慧稅務，但從實現(xiàn)規(guī)劃目標的全局長遠角度來看，可能存在以下問題：
一是還需要加強對智慧稅務理念、內(nèi)涵的科學統(tǒng)一認識。雖然《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和《意見》已經(jīng)提出了建設(shè)智慧稅務，各地也在踴躍探索，但對于什么是智慧稅務仍然有不同理解。有人認為，應用了新一代信息技術(shù)建設(shè)的稅務信息化系統(tǒng)就是智慧稅務；也有人認為，有利于稅務管理和納稅服務的信息技術(shù)應用都是智慧稅務，因此基于二維碼的信息入口項目也是智能稅務應用。正如前文所述，這些觀點的產(chǎn)生有人工智能技術(shù)發(fā)展階段性的背景，都有一定道理，但需要進一步理清邏輯，以有利于分階段、分層次推進智慧稅務建設(shè)。
二是還有待總結(jié)形成智慧稅務建設(shè)理論和方法。從長期的稅務信息化建設(shè)過程來看，通過理論和方法指導，比“摸著石頭過河”的建設(shè)更有效率。智慧稅務是當今稅務管理現(xiàn)代化階段性總目標，要反映和融通現(xiàn)代稅務管理理論和中國稅務實踐經(jīng)驗，需要系統(tǒng)性地建設(shè)智慧稅務，否則單個的智慧稅務項目做得好，也不能認為是實現(xiàn)了智慧稅務。作為總體的智慧稅務，比單一的智能稅務應用更需要理論體系的統(tǒng)一，更需要方法論的指導。
三是從稅務部門整體來看，還需要一個具有可持續(xù)性的統(tǒng)一發(fā)展模式和建設(shè)框架。從前面的總結(jié)來看，各地探索的智慧稅務項目不斷出臺，反映智慧稅務的主要關(guān)鍵詞各種組合，例如“助手”“靈通”之類的項目在各地層出不窮，一方面反映了各地積極性的發(fā)揮，另一方面則可能存在沒有統(tǒng)一建設(shè)帶來的浪費，以及將來無法互聯(lián)互通的隱患。
換句話說，目前中國智慧稅務的實踐在統(tǒng)一認識、理論指導及發(fā)展模式上仍然需要進一步完善。
二、國外稅務部門的智能稅務應用經(jīng)驗
在前些年運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)探索稅務人工智能的基礎(chǔ)之上(謝波峰，2018），從最新的《2019年OECD國家及其他發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體稅務管理比較》（Tax Administration 2019：Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies）（OECD，2019）來看，各國稅務管理部門基本上在申報處理、納稅服務、納稅咨詢、稅務審計、風險管理等稅務業(yè)務中開展了智能稅務應用。這些典型的應用，不少被冠以“smart”（英文本意“機靈”）的名字。通過對這些應用的介紹，我們可以獲得對智慧稅務的感性認識?？偟膩砜?，國外的智能稅務應用具有以下特點：
第一，不僅通過智能技術(shù)使正常的業(yè)務流程自動化，而且針對異常情況，通過RPA賦能應用系統(tǒng)，提升應用的智能化水平。例如在申報處理中，愛爾蘭稅務局不僅通過預填技術(shù)智能地幫助納稅人將稅務部門內(nèi)部搜集的信息，自動填入所需要的申報表中，而且對納稅人自行填報部分中的異常情況（如大約有2%的所得稅申報表會涉及已婚貸款扣除，進而需要額外提供配偶信息），通過自動化技術(shù)進行審查或更改，代替了稅務人員的人工審查或更改，提高了這一過程的效率。類似的應用還有西班牙稅務局針對欠稅管理的自動化管理。目前來看，不少國家已經(jīng)運用RPA等技術(shù)方式，在納稅申報、稅款繳納、稅務審計等環(huán)節(jié)部分或全程實現(xiàn)自動化，可以處理正常流程及常見問題，避免了大量的重復性勞動。
第二，不僅在流程業(yè)務環(huán)節(jié)進行智能稅務處理，實現(xiàn)從前臺的積極納稅服務貫通到后臺強大的稅務管理，而且針對特殊業(yè)務應用智能技術(shù)，實現(xiàn)面向“流水線”智能到面向“產(chǎn)品和服務線”智能的飛躍。荷蘭稅務局的自動所得稅收申報（Automatic profit tax return）就是一個典型的例子。針對110萬自由職業(yè)者的納稅遵從風險管理，荷蘭稅務局與軟件開發(fā)商開發(fā)了智能會計程序，不僅可以自動處理涉稅電子發(fā)票的信息，而且可以進一步“知道”每一筆交易的稅務屬性以及相應的納稅義務。例如，納稅人購買的汽油屬于可扣除的經(jīng)營支出，而三明治則屬于不可扣除的消費支出。從2018年800名納稅人參與試點的統(tǒng)計結(jié)果來看，通過綜合應用智能處理技術(shù)，納稅人及時申報和繳納稅款的比率提高了6%，并且90%使用該智能會計系統(tǒng)的自由職業(yè)納稅人表示滿意。類似的做法，還有俄羅斯聯(lián)邦稅務局的綜合風險管理（IRM）系統(tǒng)。IRM通過直接查詢接入該系統(tǒng)的大型企業(yè)的會計信息，采用復雜的算法構(gòu)建并應用于大數(shù)據(jù)集，建立多因素風險模型，自動檢測企業(yè)風險并自動生成警告。
第三，不僅針對申報表等以數(shù)字為主的結(jié)構(gòu)化信息進行智能處理，而且考慮到納稅人日常生活中的正常表達方式，將智能能力拓展到文本、語音等非結(jié)構(gòu)化信息，越來越接近人類的正常信息輸入輸出方式。例如，荷蘭稅務局創(chuàng)建了基于自然語言處理技術(shù)的計算機智能應用，處理各種不同的來源于納稅人的消息，可以更好地理解、更及時地響應多達數(shù)十萬條非結(jié)構(gòu)化消息。該智能應用能夠從中提取各種類型消息的關(guān)鍵信息，其中80%可以采用自然語言處理（NLP）算法直接回復，余下的20%轉(zhuǎn)由人工處理。除了分析納稅人提供的信息之外，一些國家的稅務局還深入分析納稅人的各種涉稅行為，進一步提高智能水平。如新加坡稅務局不僅應用文本挖掘工具提高智能化水平，而且將分析功能嵌入涉稅流程，分析納稅人的行為數(shù)據(jù)。例如，在貨物勞務稅（GST）的退稅過程中，智能應用通過收集和分析納稅人的行為模式，對退稅進行更精確的上游風險評估。
第四，更值得期許的智能稅務應用應該是稅務虛擬助手。通過稅務虛擬助手，可以模擬真實的稅務人員，為納稅人提供非特定業(yè)務、非特定流程的全面服務，具備更通用的稅務智能，實現(xiàn)“智能”到“智慧”的真正跨躍。從目前來看，有研究（肖紅梅等，2021）歸納了各國智能稅務咨詢服務的情況，其中典型的虛擬助手包括新加坡稅務局的杰米（Jamie）。杰米運用其自然語言處理引擎理解公眾提出的問題，根據(jù)稅務智能算法，作出適當答復。與其他智能應用項目相比，虛擬助手的互動性更強。如納稅人的問題過于復雜而無法馬上作答，虛擬助手一般會通過進一步詢問的方式，讓納稅人輸入更多信息。虛擬助手還可以與其他智能應用聯(lián)通，全面識別納稅人信息進而實現(xiàn)個性化服務。
三、國內(nèi)典型行業(yè)的智能應用經(jīng)驗
《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提到了22處“智慧”，涉及智慧城市、智慧社區(qū)、智慧農(nóng)業(yè)等諸多概念。目前相對比較成熟的有智慧城市以及逐漸進入我們生活的自動駕駛（智能駕駛），因此本文擬從這兩方面進行借鑒。
第一，智慧城市。2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，其中第十八章第二節(jié)提到“推進智慧城市建設(shè)”，并且在“專欄8”中將重點歸納為“六化”，即信息網(wǎng)絡寬帶化、規(guī)劃管理信息化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、社會治理精準化。2016年，習近平總書記在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會和中共中央政治局集體學習中多次強調(diào)“建設(shè)新型智慧城市”。新型智慧城市的建設(shè)強調(diào)人的需求，而不僅僅是新一代信息技術(shù)的應用，要挖掘居民和城市的真需求、真問題、真痛點，要認識到智慧城市是一個由各子系統(tǒng)互相關(guān)聯(lián)形成的復雜系統(tǒng)。站在全局來看，實現(xiàn)系統(tǒng)整體性能最優(yōu),需要完成數(shù)據(jù)和信息資源的配置重組,需要復雜的、系統(tǒng)的理論和方法。新一代智慧城市的概念就其綜合性、系統(tǒng)性來看，與我們提出的智慧稅務在總體目標上有著異曲同工的共識。
第二，自動駕駛。從借鑒的角度，如果不嚴格區(qū)分“自動”和“智能”兩詞的含義，自動駕駛對智慧稅務最具意義的是其分級制度。2021年1月1日，工業(yè)和信息化部頒布的《汽車駕駛自動化分級》推薦性國家標準正式實施。這一標準根據(jù)駕駛自動化系統(tǒng)能夠執(zhí)行動態(tài)駕駛?cè)蝿盏某潭?、在?zhí)行動態(tài)駕駛?cè)蝿罩械慕巧峙?，以及有無設(shè)計運行條件限制，將駕駛自動化分為6個等級：0級（應急輔助）、1級（部分駕駛輔助）、2級（組合駕駛輔助）、3級（有條件自動駕駛）、4級（高度自動駕駛）、5級（完全自動駕駛）。這一分級制度對于我們正確理解智慧稅務建設(shè)的階段性和長期性具有重要借鑒意義，或許智慧稅務就其總目標而言，也存在著一個不斷提升的階段，本文在后續(xù)展望中將進行進一步的論述。
四、未來展望
從我國的智慧稅務實踐探索以及相關(guān)經(jīng)驗來看，我們已經(jīng)認識到了“十四五”期間建設(shè)智慧稅務面臨的主要是系統(tǒng)性和總體性問題。本文將此分解為兩個方面：一方面從稅務管理業(yè)務來看，智慧稅務的理念如何體現(xiàn)；另一方面則從技術(shù)建設(shè)的角度來看，如何建設(shè)智慧稅務。
（一）體現(xiàn)智慧稅務的稅務管理理論
如果從技術(shù)上來看，廣義的人工智能技術(shù)與稅務的結(jié)合，可以稱之為智能稅務應用。而我們將要建設(shè)的是智慧稅務，顯然不應僅僅局限于技術(shù)視角，而應更加注重技術(shù)和管理的相互融合。因此，能夠體現(xiàn)智慧稅務的稅務管理理論是指導建設(shè)智慧稅務的重要基礎(chǔ)。在已有研究提到的稅務管理現(xiàn)代化模型中，從區(qū)塊鏈技術(shù)的角度來看，現(xiàn)代稅務管理中“自動、主動、互動”的三個層次都可以與其緊密結(jié)合。從智慧稅務的角度來看，這一模型同樣可以進行相應的擴展。
在三層次稅務管理模型中，第一個層次的“自動”稅務管理代表著自動化（Automation），主要基于統(tǒng)一規(guī)范的管理和服務流程進行自動稅務服務。這種自動稅務服務不僅僅是流程標準化的信息化實現(xiàn)，同時也是現(xiàn)代人工智能技術(shù)的前身之一——“模式識別技術(shù)”的主要任務。當然如前所述，這里的自動化概念仍然是狹義的。第二個層次的“主動”稅務管理需要稅務部門主動發(fā)起相關(guān)稅務管理活動，實現(xiàn)精細的稅務服務、精準的稅收監(jiān)管和精確的稅收執(zhí)法。在大數(shù)據(jù)背景下，這些活動離不開機器學習的支持。第三個層次的“互動”稅務管理解決的是相對模糊的稅務管理問題，需要征納雙方的互動交流，更需要現(xiàn)代人工智能所包含的各項技術(shù)的支持，比前面兩個層次更加全面。如圖1所示，稅務部門通過這三個層次的稅務管理模式，實現(xiàn)自動聯(lián)通、主動發(fā)現(xiàn)、互動溝通等功能，達到“精細服務、精準監(jiān)管、精確執(zhí)法、精誠共治”。


（二）匹配智慧稅務的技術(shù)建設(shè)思路
在我國信息化建設(shè)過程中，重要的經(jīng)驗之一就是業(yè)務和應用系統(tǒng)進行適當?shù)钠ヅ洌ㄖx波峰等，2020）?；谥袊悇招畔⒒默F(xiàn)實情況，稅收業(yè)務與技術(shù)應用的匹配過程一般分為匹配切入、匹配錨定、基本匹配、動態(tài)匹配調(diào)整四個階段。同樣在智慧稅務建設(shè)過程中，也會有類似的階段。也就是說，稅收業(yè)務與具體智能應用的匹配首先從匹配切入階段開始，在逐個導入單項應用的基礎(chǔ)之上，匹配錨定智能應用和業(yè)務需求，隨著智能應用項目與業(yè)務完成基本匹配，各方面的應用不斷增多，核心系統(tǒng)逐步實現(xiàn)智能化，整體系統(tǒng)的智慧程度越來越高，最后進入動態(tài)匹配調(diào)整階段。從智慧稅務項目狀態(tài)來看，對應著少量的基本動態(tài)調(diào)整項目、中量的基本匹配項目、大量的匹配錨定項目（匹配切入）。從智慧稅務的項目性質(zhì)（管理屬性）來看建設(shè)過程，在同一期則會存在大量的自動管理應用、中容量的主動管理應用、小容量的互動管理應用。這種項目性質(zhì)和項目狀態(tài)的動態(tài)磨合過程如圖2所示，是把握智慧稅務技術(shù)建設(shè)思路的基點。


（三）政策建議
從以上分析來看，下一階段建設(shè)智慧稅務應該至少注重以下方面：
第一，統(tǒng)一對智慧稅務的認識。要認識到智慧稅務相關(guān)各種概念的聯(lián)系和區(qū)別，不要亂貼標簽，既要認識到其內(nèi)在的聯(lián)系，也要形成統(tǒng)一的認識，從而對建設(shè)智慧稅務有共識、有信心，持續(xù)地提高智慧稅務的水平。
第二，統(tǒng)一規(guī)劃。針對不同智能技術(shù)的應用以及智慧稅務的不同層次，作出統(tǒng)一規(guī)劃，以利于各地根據(jù)現(xiàn)實基礎(chǔ)，判斷所處的層次，選擇適合自身特點的智能應用，因地制宜地階段性推進智慧稅務的建設(shè)，既不要盲目搞低水平重復建設(shè)，也不要不切實際地建設(shè)“高、大、上”的面子工程。
第三，重點突破，分享成果?？陀^來看，智慧稅務建設(shè)仍然還存在著不少困難，融合稅務管理和智能技術(shù)，匹配合適的建設(shè)方案，都是知易行難。尤其是智能技術(shù)還在不斷發(fā)展，還需要不斷把握技術(shù)發(fā)展趨勢。因此要發(fā)揮稅務部門特點，讓有經(jīng)驗、有優(yōu)勢的省市突破重點領(lǐng)域、重點任務，其他省市在不斷奠定基礎(chǔ)的同時，通過借鑒不斷提高，實現(xiàn)整體智慧稅務管理水平的提高。
END
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2021年第10期）
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