數字化時代的稅收治理——透明、信任和技術

作 者 信 息
杰弗里·歐文斯 著（維也納經濟大學全球稅收政策研究中心）
陳新 譯（國家稅務總局蘇州工業(yè)園區(qū)稅務局）

文 章 內 容
一、引言
我們生活在一個透明的時代，各國政府獲取信息的機會前所未有，大數據已然成為現實。谷歌、阿里巴巴、臉書和亞馬遜等企業(yè)匯集了大量數據，規(guī)模史無前例，從而能夠借以了解其眾多客戶的工作、休閑及消費習慣，并對客戶情況進行分析。
各國民眾繼而要求政府和企業(yè)提高透明度，希望知曉政府和企業(yè)掌握了哪些數據，以及這些數據是如何使用的。從稅收的角度來看，人們越來越需要知道“誰正在繳納什么稅款”。稅務部門無法置身于數字化發(fā)展的趨勢之外。
傳統(tǒng)的稅收"關系"通常涉及納稅人就其稅收事項與稅務機關進行閉門互動，公眾對這些稅收事項的認識一般僅限于年度報表或因訴訟導致的披露。但到了21世紀，企業(yè)乃至富人的納稅問題已成為街談巷議的話題，稅收治理上升到了政治議程。這不僅會影響企業(yè)與稅務機關的關系，還會影響企業(yè)的公眾形象、與消費者的關系、與員工的關系,以及公司自身的品牌、聲譽等，甚至潛在影響每股收益。
稅收透明度具有多方面的含義，但不妨首先考慮三個廣義的概念。第一種透明度是指特定納稅人的稅收事項相對于稅務機關的透明度，這種透明度傳統(tǒng)上涉及信息的機密性，數據不公開。第二種透明度涉及對公司繳納稅款的披露要求，隨后相關數據將被公之于眾。第三種形式的透明度和披露要求側重于政府本身，政府必須做好更充分的準備，披露其風險評估和審計標準；更愿意定期與納稅人接觸，并在其稅收政策制定過程中持更為開放的態(tài)度。
綜上，我們可以看到透明（Transparency）、信任（Trust）和技術（Technology）之間的緊密聯系，筆者將其稱為“3T議程”。3T議程之間的密切關系體現在新技術可以促進更高的透明度，更高的透明度可以促進更好的信任。
二、數字化時代的稅收善治

  圖1顯示了構成稅收善治（good tax governance）的不同要素，以及政府為提高稅收透明度而采取的最新舉措。同時企業(yè)界也積極主動，力求有所作為。如The B team一直在宣傳提高跨國公司（multinational enterprises,MNEs）稅收事項透明度的必要性，認為提高透明度將增進信任、減少爭議。為促進可持續(xù)和包容性增長，全球可持續(xù)發(fā)展標準委員會（The Global Stability Standards Board,GSSB）最近針對大型跨國公司制定了新的稅務標準——GRI 207：稅務2019。該標準建議跨國公司應明確其稅務報告方法，制定并披露其稅務治理和控制框架，具體包括：確定董事會中誰對稅務負全面責任，管理稅務風險的方法是什么，與所有利益相關方（而不僅僅是股東）溝通的內容是什么，并公布其國別報告。這些都是較為遠大的目標，但越來越多的大型跨國公司已經承諾為此而努力。此外，鑒于最近發(fā)生的一些泄密事件，企業(yè)界逐漸開始討論是否應要求外部審計師對公司內部稅務控制框架進行審計。
進入21世紀，包括中國企業(yè)在內的跨國公司，其業(yè)務已經真正實現了全球化?？鐕緭碛袊H供應鏈，在將最終商品和服務出售、租賃或許可給最終消費者之前，部分完工的商品和服務已在跨境流動。在過去的20年里，跨國公司的數量翻了一番，外國子公司的數量翻了兩番。目前，全球最大的實體中有42個是跨國公司，三分之一的跨境交易發(fā)生在關聯方之間。中國的跨國公司置身于這一趨勢之中，并且已成為主要的參與者，特別是在發(fā)展中國家之中。例如，中國現在是大多數非洲國家的主要貿易伙伴。
盡管目前逆全球化思潮不斷涌現，但全球化趨勢不太可能逆轉，未來我們可能會看到地區(qū)性而非全球性供應鏈的更快發(fā)展。
伴隨著全球即時通信和資金自由流動，數字經濟的勃興意味著集團內部交易的數量和類型呈指數級增長。數字革命使企業(yè)能夠與各國消費者進行商業(yè)互動，同時保持比數字時代出現之前更有限的實體存在。這些因素也影響到了公眾關于稅收的討論。
由于跨國公司的重要性日益增強，關于提高透明度的呼聲也與日俱增，特別是針對大公司和那些側重數字化交付商業(yè)模式的公司?？鐕粳F在必須做好思想準備，無論它們在何處開展經營活動，包括在離岸管轄區(qū)，其母國的稅務機關都能獲得與這些活動有關的信息。國別報告已成為現實，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）項目提出了轉讓定價主體文檔和本地文檔，并以此為新的全球標準，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的跨國公司都應遵循這些標準。
具體而言，BEPS國別報告作為一種高水平的風險評估工具，要求按國別進行信息匯總。其中包括集團所有實體分國別的清單，并附有其主要活動的業(yè)務代碼。需要按模板報告的財務數據包括收入、稅前收益、現金稅、當期稅額、注冊資本、累計盈余、員工總數和有形資產。
隨著這些新工具的擬定，迫切需要對其加以落實，確保各國采取方法的一致性和向各國政府提供信息的及時性，并在收集信息的成本與這些信息對于跨國公司全球經營的披露之間取得平衡。OECD的國際稅收遵從保障計劃（ICAP）旨在實現這一目標，至少在該計劃范圍內有限數量的國家和跨國公司應該落實。
許多人呼吁公開國別報告中的數據，特別是非政府組織，也包括一些更有遠見的跨國公司。七國集團（G7）、二十國集團（G20）和大多數國家的政府都抵制這一呼吁，并決定至少在最初階段，這些信息只應提供給各國的稅務部門。在當前新的透明環(huán)境下，鑒于提高透明度是重建公眾對跨國公司信任的第一步，這一結果從長遠來看是否可持續(xù)，抑或甚至是否可取，都值得懷疑。這是OECD在2020年審議的關鍵問題之一，也是歐盟目前討論的焦點之一。
數字技術在提升稅收善治方面能發(fā)揮什么作用？扼要的回答是：關鍵作用！數字技術可以提高稅收透明度，減少腐敗機會，幫助追查金融犯罪和其他犯罪，改善風險管理。同時，通過使稅務部門為納稅人提供更好、更具針對性的服務，數字化可以提高納稅人對稅收制度的信心，從而促進自愿遵從。
各國政府已經在利用數字技術打擊非法資金流動，例如：
*利用區(qū)塊鏈將空殼公司、信托、基金和有限責任合伙等不透明工具的最終受益所有人記錄在案；
*利用區(qū)塊鏈追蹤非法走私動物；
*探索如何利用人工智能、機器人技術和大數據識別偷漏稅模式；
*利用不同的數據來源（公共數據庫、稅務文件、社交媒體、汽車和財產等權屬的政府登記）建立納稅人檔案，并利用這些信息核實納稅人申報的收入是否與其持有的財富相符（一些國家制定了針對不明來源財富的法規(guī)）。
對這些進展的一個擔憂是，如此一來，可能會打破權力的平衡，使之轉而有利于稅務部門。這可能需要我們重新審視，在數字時代應該如何界定納稅人的權利。此外，如果政府和公民之間存在高度信任，各國將更容易實現稅收管理數字化。
納稅人和稅務機關之間的透明度提升是一件好事，因為它將帶來更優(yōu)的稅收治理、減少爭議、增進相互理解，以及建立稅務部門和納稅人之間以信任為基礎的關系。
關于跨國公司是否繳納了其公平“份額”的稅收，爭論主要集中在其實際稅率（Effective Tax Rates,ETR）上。然而，一家公司的稅務狀況遠比其實際的企業(yè)所得稅稅率更具動態(tài)性。公布的實際稅率僅包括企業(yè)所得稅，而企業(yè)所得稅通常只占公司應繳納總稅款的一小部分。此外，企業(yè)界認為，不僅需要涵蓋公司繳納的稅款，還需要涵蓋公司對所在國家和團體的經濟和社會貢獻。這是歐洲企業(yè)稅務論壇（European Business Tax Forum）最近與The B team合作發(fā)起的一項倡議的重點。
在當前疫情和經濟雙重挑戰(zhàn)的背景下，公眾越來越關注稅收問題。大多數國家的政府現在都出現了巨額赤字，政府債務水平前所未有。許多政府繼續(xù)增加公共開支。民眾自然會擔心，應對新冠肺炎疫情的支出不能在全民之間公平分配。如此種種導致了民粹主義的興起，公民被人為地分為兩個同質群體：“純潔”的人民和“腐敗”的精英。這些趨勢對各國稅收政策、進而對全球稅收政策都產生了重大的影響。
這場關于跨國公司的全民討論也受到了兩個相關動向的影響，這兩個動向使稅收籌劃成為人們關注的焦點。首先，許多資源豐富的發(fā)展中國家越來越認識到，跨國公司繳納的稅款部分被政客和其他中間人挪用，用于其私人或政治目的。這導致了“采掘業(yè)透明度行動計劃”（EITI）的發(fā)起，即跨國公司通過公開披露其在這些國家的經營活動，包括向政府各部門支付的款項，提高透明度。這些披露促進了跨國公司經營所在國的廉政和治理?？鐕九陡嗥渌U納稅費信息的理念，在更廣泛的稅收公平爭論中被提及。
其次，近年來，富人利用不透明實體（包括利用低稅收轄區(qū)和稅收保密轄區(qū)）進行逃稅的行為被大量曝光，使得人們越來越關注高凈值個人（HNWI）的納稅情況。
公眾意識的提高引發(fā)了更大范圍的公開討論，包括許多國家的政府審查和議會質詢。政治家和評論人士對所謂的稅收公平或稅收不公的關注度更高，因為他們認識到，通過稅收籌劃而少繳納稅款的跨國公司可能只是按照稅法的文字，而非稅法精神行事，這也是BEPS 1.0的主要驅動力。
如果各國意欲通過自愿遵從的方式獲得絕大部分稅收收入，公眾對稅收制度“公平性”的信心至關重要。只有90%的納稅人在90%的時間里都能做到自愿遵從，現代稅收制度才能發(fā)揮作用。目前全球圍繞跨國公司是否繳納了“公平份額稅收”的爭論，以及稅基侵蝕和利潤轉移等國際稅收技術和政策問題，最初可能會削弱這種信心，但從長遠來看可能會導致透明度的增強，進而有助于恢復公眾對稅收制度的信任。此外，對透明和信任的態(tài)度部分取決于文化因素。例如，與歐洲相比，亞洲地區(qū)民眾對政府獲取信息的態(tài)度似乎更為“寬松”。
三、小結
稅收善治的爭論主要圍繞3T議程展開——透明、信任和技術。這場爭論涉及很多方面，參與者眾多，時間表亦有所不同。在某些情況下，很難預測當前爭論的最終結果。但有一點是明確的：昔日不會重來，稅收不會重新成為稅務技術人員閉門造車的對象。鑒于稅收是任何市場經濟的核心，這一變化應該受到歡迎。政府和企業(yè)界現在需要樹立的目標是：公開討論應以確鑿的事實為基礎，而不是基于憑空杜撰；通過討論將形成一套超越行業(yè)、國家和國家集團的全球一致的報告要求。該全球標準將最大限度地降低遵從成本，并確保所有公司和行業(yè)都有一個公平的競爭環(huán)境。OECD居于領導這項工作的最佳地位，但仍然需要企業(yè)界和發(fā)展中國家的建設性參與。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2021年第6期）

●萬興：區(qū)塊鏈技術應用于增值稅征管的國際借鑒研究
●楊佩龍：稅務信息跨境交換框架的新趨勢——簡評保加利亞國稅局稅務信息泄露案
●鄧微達 王智烜：日本碳稅發(fā)展趨勢與啟示
●陳鏡先 孫奕：受控外國公司稅制的最新發(fā)展與經驗借鑒
●姚麗：數字經濟價值實現與新征稅權利潤分配難題
●易奉菊 Agatha Christy Della 焦之珍：印度尼西亞稅收改革措施及影響
●杜莉：世界主要國家稅制改革述評——基于近五年OECD稅收政策改革報告
●胡怡建 熊慧君：后疫情時代全球減稅趨勢分析


點擊“閱讀原文”快速投稿~