數(shù)字化時(shí)代的稅收治理——透明、信任和技術(shù)

作 者 信 息
杰弗里·歐文斯 著（維也納經(jīng)濟(jì)大學(xué)全球稅收政策研究中心）
陳新 譯（國家稅務(wù)總局蘇州工業(yè)園區(qū)稅務(wù)局）

文 章 內(nèi) 容
一、引言
我們生活在一個(gè)透明的時(shí)代，各國政府獲取信息的機(jī)會(huì)前所未有，大數(shù)據(jù)已然成為現(xiàn)實(shí)。谷歌、阿里巴巴、臉書和亞馬遜等企業(yè)匯集了大量數(shù)據(jù)，規(guī)模史無前例，從而能夠借以了解其眾多客戶的工作、休閑及消費(fèi)習(xí)慣，并對(duì)客戶情況進(jìn)行分析。
各國民眾繼而要求政府和企業(yè)提高透明度，希望知曉政府和企業(yè)掌握了哪些數(shù)據(jù)，以及這些數(shù)據(jù)是如何使用的。從稅收的角度來看，人們?cè)絹碓叫枰馈罢l正在繳納什么稅款”。稅務(wù)部門無法置身于數(shù)字化發(fā)展的趨勢之外。
傳統(tǒng)的稅收"關(guān)系"通常涉及納稅人就其稅收事項(xiàng)與稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行閉門互動(dòng)，公眾對(duì)這些稅收事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)一般僅限于年度報(bào)表或因訴訟導(dǎo)致的披露。但到了21世紀(jì)，企業(yè)乃至富人的納稅問題已成為街談巷議的話題，稅收治理上升到了政治議程。這不僅會(huì)影響企業(yè)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)系，還會(huì)影響企業(yè)的公眾形象、與消費(fèi)者的關(guān)系、與員工的關(guān)系,以及公司自身的品牌、聲譽(yù)等，甚至潛在影響每股收益。
稅收透明度具有多方面的含義，但不妨首先考慮三個(gè)廣義的概念。第一種透明度是指特定納稅人的稅收事項(xiàng)相對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)的透明度，這種透明度傳統(tǒng)上涉及信息的機(jī)密性，數(shù)據(jù)不公開。第二種透明度涉及對(duì)公司繳納稅款的披露要求，隨后相關(guān)數(shù)據(jù)將被公之于眾。第三種形式的透明度和披露要求側(cè)重于政府本身，政府必須做好更充分的準(zhǔn)備，披露其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；更愿意定期與納稅人接觸，并在其稅收政策制定過程中持更為開放的態(tài)度。
綜上，我們可以看到透明（Transparency）、信任（Trust）和技術(shù)（Technology）之間的緊密聯(lián)系，筆者將其稱為“3T議程”。3T議程之間的密切關(guān)系體現(xiàn)在新技術(shù)可以促進(jìn)更高的透明度，更高的透明度可以促進(jìn)更好的信任。
二、數(shù)字化時(shí)代的稅收善治

  圖1顯示了構(gòu)成稅收善治（good tax governance）的不同要素，以及政府為提高稅收透明度而采取的最新舉措。同時(shí)企業(yè)界也積極主動(dòng)，力求有所作為。如The B team一直在宣傳提高跨國公司（multinational enterprises,MNEs）稅收事項(xiàng)透明度的必要性，認(rèn)為提高透明度將增進(jìn)信任、減少爭議。為促進(jìn)可持續(xù)和包容性增長，全球可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（The Global Stability Standards Board,GSSB）最近針對(duì)大型跨國公司制定了新的稅務(wù)標(biāo)準(zhǔn)——GRI 207：稅務(wù)2019。該標(biāo)準(zhǔn)建議跨國公司應(yīng)明確其稅務(wù)報(bào)告方法，制定并披露其稅務(wù)治理和控制框架，具體包括：確定董事會(huì)中誰對(duì)稅務(wù)負(fù)全面責(zé)任，管理稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法是什么，與所有利益相關(guān)方（而不僅僅是股東）溝通的內(nèi)容是什么，并公布其國別報(bào)告。這些都是較為遠(yuǎn)大的目標(biāo)，但越來越多的大型跨國公司已經(jīng)承諾為此而努力。此外，鑒于最近發(fā)生的一些泄密事件，企業(yè)界逐漸開始討論是否應(yīng)要求外部審計(jì)師對(duì)公司內(nèi)部稅務(wù)控制框架進(jìn)行審計(jì)。
進(jìn)入21世紀(jì)，包括中國企業(yè)在內(nèi)的跨國公司，其業(yè)務(wù)已經(jīng)真正實(shí)現(xiàn)了全球化?？鐕緭碛袊H供應(yīng)鏈，在將最終商品和服務(wù)出售、租賃或許可給最終消費(fèi)者之前，部分完工的商品和服務(wù)已在跨境流動(dòng)。在過去的20年里，跨國公司的數(shù)量翻了一番，外國子公司的數(shù)量翻了兩番。目前，全球最大的實(shí)體中有42個(gè)是跨國公司，三分之一的跨境交易發(fā)生在關(guān)聯(lián)方之間。中國的跨國公司置身于這一趨勢之中，并且已成為主要的參與者，特別是在發(fā)展中國家之中。例如，中國現(xiàn)在是大多數(shù)非洲國家的主要貿(mào)易伙伴。
盡管目前逆全球化思潮不斷涌現(xiàn)，但全球化趨勢不太可能逆轉(zhuǎn)，未來我們可能會(huì)看到地區(qū)性而非全球性供應(yīng)鏈的更快發(fā)展。
伴隨著全球即時(shí)通信和資金自由流動(dòng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的勃興意味著集團(tuán)內(nèi)部交易的數(shù)量和類型呈指數(shù)級(jí)增長。數(shù)字革命使企業(yè)能夠與各國消費(fèi)者進(jìn)行商業(yè)互動(dòng)，同時(shí)保持比數(shù)字時(shí)代出現(xiàn)之前更有限的實(shí)體存在。這些因素也影響到了公眾關(guān)于稅收的討論。
由于跨國公司的重要性日益增強(qiáng)，關(guān)于提高透明度的呼聲也與日俱增，特別是針對(duì)大公司和那些側(cè)重?cái)?shù)字化交付商業(yè)模式的公司?？鐕粳F(xiàn)在必須做好思想準(zhǔn)備，無論它們?cè)诤翁庨_展經(jīng)營活動(dòng)，包括在離岸管轄區(qū)，其母國的稅務(wù)機(jī)關(guān)都能獲得與這些活動(dòng)有關(guān)的信息。國別報(bào)告已成為現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）項(xiàng)目提出了轉(zhuǎn)讓定價(jià)主體文檔和本地文檔，并以此為新的全球標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的跨國公司都應(yīng)遵循這些標(biāo)準(zhǔn)。
具體而言，BEPS國別報(bào)告作為一種高水平的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具，要求按國別進(jìn)行信息匯總。其中包括集團(tuán)所有實(shí)體分國別的清單，并附有其主要活動(dòng)的業(yè)務(wù)代碼。需要按模板報(bào)告的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)包括收入、稅前收益、現(xiàn)金稅、當(dāng)期稅額、注冊(cè)資本、累計(jì)盈余、員工總數(shù)和有形資產(chǎn)。
隨著這些新工具的擬定，迫切需要對(duì)其加以落實(shí)，確保各國采取方法的一致性和向各國政府提供信息的及時(shí)性，并在收集信息的成本與這些信息對(duì)于跨國公司全球經(jīng)營的披露之間取得平衡。OECD的國際稅收遵從保障計(jì)劃（ICAP）旨在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，至少在該計(jì)劃范圍內(nèi)有限數(shù)量的國家和跨國公司應(yīng)該落實(shí)。
許多人呼吁公開國別報(bào)告中的數(shù)據(jù)，特別是非政府組織，也包括一些更有遠(yuǎn)見的跨國公司。七國集團(tuán)（G7）、二十國集團(tuán)（G20）和大多數(shù)國家的政府都抵制這一呼吁，并決定至少在最初階段，這些信息只應(yīng)提供給各國的稅務(wù)部門。在當(dāng)前新的透明環(huán)境下，鑒于提高透明度是重建公眾對(duì)跨國公司信任的第一步，這一結(jié)果從長遠(yuǎn)來看是否可持續(xù)，抑或甚至是否可取，都值得懷疑。這是OECD在2020年審議的關(guān)鍵問題之一，也是歐盟目前討論的焦點(diǎn)之一。
數(shù)字技術(shù)在提升稅收善治方面能發(fā)揮什么作用？扼要的回答是：關(guān)鍵作用！數(shù)字技術(shù)可以提高稅收透明度，減少腐敗機(jī)會(huì)，幫助追查金融犯罪和其他犯罪，改善風(fēng)險(xiǎn)管理。同時(shí)，通過使稅務(wù)部門為納稅人提供更好、更具針對(duì)性的服務(wù)，數(shù)字化可以提高納稅人對(duì)稅收制度的信心，從而促進(jìn)自愿遵從。
各國政府已經(jīng)在利用數(shù)字技術(shù)打擊非法資金流動(dòng)，例如：
*利用區(qū)塊鏈將空殼公司、信托、基金和有限責(zé)任合伙等不透明工具的最終受益所有人記錄在案；
*利用區(qū)塊鏈追蹤非法走私動(dòng)物；
*探索如何利用人工智能、機(jī)器人技術(shù)和大數(shù)據(jù)識(shí)別偷漏稅模式；
*利用不同的數(shù)據(jù)來源（公共數(shù)據(jù)庫、稅務(wù)文件、社交媒體、汽車和財(cái)產(chǎn)等權(quán)屬的政府登記）建立納稅人檔案，并利用這些信息核實(shí)納稅人申報(bào)的收入是否與其持有的財(cái)富相符（一些國家制定了針對(duì)不明來源財(cái)富的法規(guī)）。
對(duì)這些進(jìn)展的一個(gè)擔(dān)憂是，如此一來，可能會(huì)打破權(quán)力的平衡，使之轉(zhuǎn)而有利于稅務(wù)部門。這可能需要我們重新審視，在數(shù)字時(shí)代應(yīng)該如何界定納稅人的權(quán)利。此外，如果政府和公民之間存在高度信任，各國將更容易實(shí)現(xiàn)稅收管理數(shù)字化。
納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的透明度提升是一件好事，因?yàn)樗鼘砀鼉?yōu)的稅收治理、減少爭議、增進(jìn)相互理解，以及建立稅務(wù)部門和納稅人之間以信任為基礎(chǔ)的關(guān)系。
關(guān)于跨國公司是否繳納了其公平“份額”的稅收，爭論主要集中在其實(shí)際稅率（Effective Tax Rates,ETR）上。然而，一家公司的稅務(wù)狀況遠(yuǎn)比其實(shí)際的企業(yè)所得稅稅率更具動(dòng)態(tài)性。公布的實(shí)際稅率僅包括企業(yè)所得稅，而企業(yè)所得稅通常只占公司應(yīng)繳納總稅款的一小部分。此外，企業(yè)界認(rèn)為，不僅需要涵蓋公司繳納的稅款，還需要涵蓋公司對(duì)所在國家和團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)貢獻(xiàn)。這是歐洲企業(yè)稅務(wù)論壇（European Business Tax Forum）最近與The B team合作發(fā)起的一項(xiàng)倡議的重點(diǎn)。
在當(dāng)前疫情和經(jīng)濟(jì)雙重挑戰(zhàn)的背景下，公眾越來越關(guān)注稅收問題。大多數(shù)國家的政府現(xiàn)在都出現(xiàn)了巨額赤字，政府債務(wù)水平前所未有。許多政府繼續(xù)增加公共開支。民眾自然會(huì)擔(dān)心，應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的支出不能在全民之間公平分配。如此種種導(dǎo)致了民粹主義的興起，公民被人為地分為兩個(gè)同質(zhì)群體：“純潔”的人民和“腐敗”的精英。這些趨勢對(duì)各國稅收政策、進(jìn)而對(duì)全球稅收政策都產(chǎn)生了重大的影響。
這場關(guān)于跨國公司的全民討論也受到了兩個(gè)相關(guān)動(dòng)向的影響，這兩個(gè)動(dòng)向使稅收籌劃成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。首先，許多資源豐富的發(fā)展中國家越來越認(rèn)識(shí)到，跨國公司繳納的稅款部分被政客和其他中間人挪用，用于其私人或政治目的。這導(dǎo)致了“采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃”（EITI）的發(fā)起，即跨國公司通過公開披露其在這些國家的經(jīng)營活動(dòng)，包括向政府各部門支付的款項(xiàng)，提高透明度。這些披露促進(jìn)了跨國公司經(jīng)營所在國的廉政和治理?？鐕九陡嗥渌U納稅費(fèi)信息的理念，在更廣泛的稅收公平爭論中被提及。
其次，近年來，富人利用不透明實(shí)體（包括利用低稅收轄區(qū)和稅收保密轄區(qū)）進(jìn)行逃稅的行為被大量曝光，使得人們?cè)絹碓疥P(guān)注高凈值個(gè)人（HNWI）的納稅情況。
公眾意識(shí)的提高引發(fā)了更大范圍的公開討論，包括許多國家的政府審查和議會(huì)質(zhì)詢。政治家和評(píng)論人士對(duì)所謂的稅收公平或稅收不公的關(guān)注度更高，因?yàn)樗麄冋J(rèn)識(shí)到，通過稅收籌劃而少繳納稅款的跨國公司可能只是按照稅法的文字，而非稅法精神行事，這也是BEPS 1.0的主要驅(qū)動(dòng)力。
如果各國意欲通過自愿遵從的方式獲得絕大部分稅收收入，公眾對(duì)稅收制度“公平性”的信心至關(guān)重要。只有90%的納稅人在90%的時(shí)間里都能做到自愿遵從，現(xiàn)代稅收制度才能發(fā)揮作用。目前全球圍繞跨國公司是否繳納了“公平份額稅收”的爭論，以及稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移等國際稅收技術(shù)和政策問題，最初可能會(huì)削弱這種信心，但從長遠(yuǎn)來看可能會(huì)導(dǎo)致透明度的增強(qiáng)，進(jìn)而有助于恢復(fù)公眾對(duì)稅收制度的信任。此外，對(duì)透明和信任的態(tài)度部分取決于文化因素。例如，與歐洲相比，亞洲地區(qū)民眾對(duì)政府獲取信息的態(tài)度似乎更為“寬松”。
三、小結(jié)
稅收善治的爭論主要圍繞3T議程展開——透明、信任和技術(shù)。這場爭論涉及很多方面，參與者眾多，時(shí)間表亦有所不同。在某些情況下，很難預(yù)測當(dāng)前爭論的最終結(jié)果。但有一點(diǎn)是明確的：昔日不會(huì)重來，稅收不會(huì)重新成為稅務(wù)技術(shù)人員閉門造車的對(duì)象。鑒于稅收是任何市場經(jīng)濟(jì)的核心，這一變化應(yīng)該受到歡迎。政府和企業(yè)界現(xiàn)在需要樹立的目標(biāo)是：公開討論應(yīng)以確鑿的事實(shí)為基礎(chǔ)，而不是基于憑空杜撰；通過討論將形成一套超越行業(yè)、國家和國家集團(tuán)的全球一致的報(bào)告要求。該全球標(biāo)準(zhǔn)將最大限度地降低遵從成本，并確保所有公司和行業(yè)都有一個(gè)公平的競爭環(huán)境。OECD居于領(lǐng)導(dǎo)這項(xiàng)工作的最佳地位，但仍然需要企業(yè)界和發(fā)展中國家的建設(shè)性參與。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2021年第6期）

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