“十四五”時(shí)期促進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的財(cái)稅改革思路

  
范子英 李 經(jīng)

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院


為了應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性和新冠肺炎疫情的沖擊，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出要構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局。2020年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)劃了新發(fā)展格局的主要任務(wù)，明確“形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，構(gòu)建新發(fā)展格局”的首要任務(wù)是“暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)”?？梢姡瑫惩▏?guó)內(nèi)大循環(huán)是構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵。我們認(rèn)為，“形成高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)”是暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)的前提和基礎(chǔ)，對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要作用。
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)稅改革是一切改革的“牛鼻子”。財(cái)稅制度在構(gòu)建新發(fā)展格局特別是暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成過(guò)程中，既要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用，也要發(fā)揮激勵(lì)微觀主體主觀能動(dòng)性的作用。

一、關(guān)于國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)研究的現(xiàn)狀
關(guān)于我國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的理論探討，來(lái)自Young（2000） 在Quarterly Journal of Economics的一篇論文。他在其中比較了我國(guó)各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)難以理解的現(xiàn)象，即我國(guó)各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是非常類似的，他將之定義為“零碎分割的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)”。在Young這篇論文的影響下，國(guó)內(nèi)外針對(duì)我國(guó)市場(chǎng)展開了大規(guī)模的研究，這些研究總體上看，可以分為三個(gè)部分：
首先，諸多學(xué)者采用不同測(cè)算方法發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的市場(chǎng)分割現(xiàn)象較為嚴(yán)重。常見的測(cè)算方法有三種。一是“價(jià)格法”，其理論基礎(chǔ)是“一價(jià)定律”，即如果沒(méi)有市場(chǎng)分割，各地的產(chǎn)品價(jià)格應(yīng)該是趨同的，因此可以用各地的價(jià)格差異來(lái)倒推市場(chǎng)分割程度。桂琦寒 等（2006）利用九大類商品的公開價(jià)格指數(shù)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的市場(chǎng)分割程度較為嚴(yán)重；劉小勇 等（2008）在此基礎(chǔ)之上測(cè)算了我國(guó)各省份的市場(chǎng)分割程度。二是“生產(chǎn)法”，其應(yīng)用基礎(chǔ)是投入產(chǎn)出表，即如果不存在市場(chǎng)分割，各地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該呈現(xiàn)較大分化。Young（2000）便是通過(guò)地區(qū)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的收斂趨勢(shì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)二十世紀(jì)九十年代的市場(chǎng)分割程度在加深。三是“貿(mào)易法”，其測(cè)算依據(jù)是邊界效應(yīng)模型，原理是區(qū)域間貿(mào)易量和區(qū)域間市場(chǎng)分割存在負(fù)向關(guān)聯(lián)。Poncet（2002）通過(guò)省際貿(mào)易流量發(fā)現(xiàn)，我國(guó)省際商品貿(mào)易持續(xù)上升，但增幅不如對(duì)外商品貿(mào)易，全球一體化趨勢(shì)超過(guò)了全國(guó)一體化進(jìn)程。其他方法，包括調(diào)查問(wèn)卷法（李善同 等，2004）、商業(yè)周期法（Xu，2002）則大多發(fā)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)分割雖然存在，但存在削弱趨勢(shì)。
其次，有大量交叉領(lǐng)域的研究，將市場(chǎng)分割和其他現(xiàn)象銜接起來(lái)。市場(chǎng)分割的出現(xiàn)，導(dǎo)致了其他一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。由于跨地區(qū)貿(mào)易成本的居高不下，一些國(guó)內(nèi)企業(yè)傾向于用國(guó)際貿(mào)易替代國(guó)內(nèi)貿(mào)易，依靠國(guó)外市場(chǎng)而非國(guó)內(nèi)市場(chǎng)獲得更快速的發(fā)展，但我國(guó)企業(yè)由于行業(yè)分布趨同且容易替代，被鎖定在國(guó)外市場(chǎng)的低端價(jià)值鏈中，錯(cuò)過(guò)了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)高端價(jià)值鏈的發(fā)展機(jī)會(huì)（張杰 等，2010；呂越 等，2018），甚至還產(chǎn)生了我國(guó)出口企業(yè)的低生產(chǎn)率之謎，與經(jīng)典貿(mào)易理論中的出口企業(yè)生產(chǎn)率優(yōu)勢(shì)完全相反。由于市場(chǎng)分割主要出現(xiàn)在行政邊界，因此邊界效應(yīng)也是市場(chǎng)分割的一個(gè)衍生現(xiàn)象。早期研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)省與省的邊界效應(yīng)，相當(dāng)于增加了27倍的地理距離，甚至超出了歐盟內(nèi)部國(guó)界的作用（Poncet，2003）。黃新飛 等（2014）使用長(zhǎng)三角的價(jià)格和成本數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，省際邊界效應(yīng)相當(dāng)于增加了10 731公里的地理距離，這種邊界效應(yīng)可以看作對(duì)價(jià)格收斂的額外阻礙。
最后，有大量研究對(duì)市場(chǎng)分割的原因進(jìn)行了探討。除去地理阻隔、產(chǎn)品特性、貿(mào)易規(guī)律等因素，早期研究認(rèn)為，各省份財(cái)政分權(quán)體制下“以鄰為壑”的地方保護(hù)主義才是造成我國(guó)市場(chǎng)分割的核心原因，受財(cái)政分權(quán)強(qiáng)化的地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政激勵(lì)會(huì)形成“零碎分割”的市場(chǎng)格局（銀溫泉 等，2001）。后續(xù)研究則指出，在特定情形下財(cái)政分權(quán)才會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)分割。比如，晉升錦標(biāo)賽下官員的晉升激勵(lì)，使得地方官員之間偏好競(jìng)爭(zhēng)而非合作，進(jìn)而加劇了市場(chǎng)分割（周黎安，2004）；分配分工收益的博弈，會(huì)引導(dǎo)落后地區(qū)為了避免利益受損和提高談判能力，暫時(shí)策略性拒絕分工（陸銘 等，2004）；地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)，決定了地方對(duì)國(guó)有企業(yè)的隱性補(bǔ)貼程度和地方保護(hù)力度，造成了市場(chǎng)分割的時(shí)空差異（劉瑞明，2012）。在特定條件下，現(xiàn)有市場(chǎng)分割甚至能夠得到緩解。比如，轉(zhuǎn)移支付使落后地區(qū)分享了發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成果，能夠改變地區(qū)分工，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化市場(chǎng)整合（范子英 等，2010）；地方司法獨(dú)立性的提升，不但不會(huì)波及地方的財(cái)政激勵(lì)或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，反倒可以抑制過(guò)度擴(kuò)張的地方行政權(quán)力、制約政府的分割市場(chǎng)行為（陳剛 等，2013）。


二、當(dāng)前國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的財(cái)稅困境
在地方保護(hù)主義的基礎(chǔ)上，我國(guó)產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)也面臨著財(cái)稅制度無(wú)法適應(yīng)其發(fā)展的狀況，限制了兩大市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)張融合。我們對(duì)其中的財(cái)稅制度矛盾進(jìn)行了詳細(xì)梳理，具體如下。
（一）央地財(cái)政關(guān)系與地方保護(hù)主義
地方保護(hù)主義的產(chǎn)生和發(fā)展與政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整緊密相關(guān)。從新中國(guó)成立后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“統(tǒng)收統(tǒng)支”到二十世紀(jì)八十年代地方“劃分收支”“分灶吃飯”“財(cái)政大包干”，我國(guó)的事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力從中央下放到地方，激發(fā)了地方積極性，探清了市場(chǎng)化改革方向，但也因此帶來(lái)了地方本位主義和保護(hù)主義（樓繼偉，2019）。1994年實(shí)施的分稅制在很大程度上破除了地方財(cái)政的這種激勵(lì)，將中央財(cái)政收入直接與地方企業(yè)發(fā)展掛鉤，繞開了地方政府對(duì)分享基數(shù)的干擾，也直接降低了地方政府發(fā)展企業(yè)的邊際激勵(lì)。這種分級(jí)負(fù)責(zé)的政府間財(cái)政關(guān)系，在一定程度上抑制了早期的市場(chǎng)分割現(xiàn)象，大多數(shù)基于“價(jià)格法”計(jì)算的市場(chǎng)分割指數(shù)，在1994年前后均有明顯的下降。
不過(guò)，有三方面的因素導(dǎo)致這種改革是不徹底的。第一，分稅制僅對(duì)財(cái)權(quán)作出了調(diào)整，對(duì)政府間事權(quán)還維持了原有的格局，導(dǎo)致央地間在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的縱向失衡，地方財(cái)政壓力凸顯。第二，分稅制僅對(duì)中央和省的收入劃分作出調(diào)整，大多數(shù)省以下還維持了原有的收入分享體制，地方企業(yè)的發(fā)展與本級(jí)財(cái)政收入依然有直接關(guān)系。第三，這個(gè)時(shí)間段內(nèi)的所得稅（2002年之前）和營(yíng)業(yè)稅依然是地方財(cái)政收入，特別是后者，幾乎占地方全部稅收收入的三分之一，因此地方政府依然有市場(chǎng)分割的財(cái)政動(dòng)機(jī)。各地開展限制本地資源流出和外地產(chǎn)品流入的保護(hù)主義行為，確保本級(jí)政府在當(dāng)期或未來(lái)獲得更繁榮的本地經(jīng)濟(jì)和更充裕的財(cái)政收入，分稅制中不完善的制度設(shè)計(jì)也因此成為長(zhǎng)期以來(lái)造成市場(chǎng)分割的重要制度根源。此外，稅收的屬地化征收原則為地方政府保護(hù)本地企業(yè)提供了動(dòng)機(jī)。例如，各地區(qū)普遍限制本地的企業(yè)總部搬離，并對(duì)吸引總部經(jīng)濟(jì)給以大量的優(yōu)惠政策，這種通過(guò)行政干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)分割的行為背后，與企業(yè)所得稅的總部匯算繳納具有重要關(guān)系。由此可見，以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為考核指標(biāo)的官員晉升機(jī)制、尚不完備的中央地方稅收分享政策、收支不相匹配的地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分都決定了地方本位主義不會(huì)猝然消失。
（二）稅收的生產(chǎn)地原則與地區(qū)間不平衡
第一，以間接稅為主的稅收體系長(zhǎng)期采用生產(chǎn)地征收原則，存在稅源背離問(wèn)題，同樣導(dǎo)致了市場(chǎng)分割。以增值稅為例，地方稅收分成部分主要按照生產(chǎn)地在地區(qū)間分配，但實(shí)際稅負(fù)主要由消費(fèi)者承擔(dān)，導(dǎo)致增值稅收入由消費(fèi)地流向生產(chǎn)地，使得稅收歸屬地和稅負(fù)承擔(dān)地之間產(chǎn)生偏差。而且，間接稅收入通常流向了以發(fā)達(dá)地區(qū)為主的生產(chǎn)地和輸出地，實(shí)際稅負(fù)卻相對(duì)更多由欠發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)者承擔(dān)，此類稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁會(huì)進(jìn)一步拉大區(qū)域間財(cái)力不均等。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往具有很強(qiáng)的地方保護(hù)動(dòng)機(jī)，限制本地生產(chǎn)資源的流出和外地商品的流入，通過(guò)市場(chǎng)分割減少間接稅生產(chǎn)地征收原則對(duì)本地稅收收入的負(fù)面影響。第二，間接稅生產(chǎn)地征收的原則，還導(dǎo)致當(dāng)前退稅責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不明確，例如增值稅留抵退稅。商品在地區(qū)間流動(dòng)容易造成退稅地和征稅地的偏差，造成地區(qū)間稅收和支出責(zé)任不相匹配，甚至出現(xiàn)不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼的現(xiàn)象，迫使這些負(fù)擔(dān)過(guò)重的地區(qū)開展限定企業(yè)跨地區(qū)購(gòu)進(jìn)原材料和機(jī)器設(shè)備的市場(chǎng)分割行為。
（三）地方稅主體稅種缺失與基層稅源競(jìng)爭(zhēng)
地方稅收入通常由地方政府管理和支配，雖然種類較多，但占稅收總收入的比重相對(duì)較低，特別是在實(shí)行全面營(yíng)改增后，原本偏低的地方稅收入占比大幅下降，加上缺乏充裕且穩(wěn)定的主體稅種，地方稅體系趨于薄弱，帶來(lái)地方保護(hù)主義的惡性循環(huán)進(jìn)一步凸顯。另外，土地出讓金的轉(zhuǎn)型退出是長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，這也對(duì)高度依賴土地財(cái)政的地方財(cái)政體系提出了新的挑戰(zhàn)。如果缺乏足夠規(guī)模的地方主體稅種收入來(lái)彌補(bǔ)土地出讓金退出的缺口，地方財(cái)政便會(huì)出現(xiàn)可持續(xù)危機(jī)。地方主體稅種的缺失還會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)共享稅的依賴度提高，共享稅的分成機(jī)制又會(huì)強(qiáng)化各級(jí)地方政府對(duì)共享稅稅源的爭(zhēng)奪。
（四）未來(lái)財(cái)政收支失衡的新挑戰(zhàn)
就中央地方的事權(quán)劃分而言，主要有以下三個(gè)問(wèn)題可能加劇財(cái)政收支失衡。第一，對(duì)事權(quán)的界定略顯單薄，只劃分了中央地方的事權(quán)，對(duì)省以下政府的事權(quán)界定不明確，難以實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力的相互匹配，導(dǎo)致省以下政府的公共服務(wù)提供成為問(wèn)題多發(fā)地。受減稅降費(fèi)持續(xù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩特別是新冠肺炎疫情等因素的影響，“十四五”期間，預(yù)期各級(jí)政府財(cái)政收入增速會(huì)大幅下滑，基層政府財(cái)政壓力明顯增大，事權(quán)界定不清的隱患在部分落后地區(qū)將會(huì)更加凸顯。第二，這種問(wèn)題會(huì)集中出現(xiàn)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障這些非生產(chǎn)性公共支出中，極大影響地區(qū)公民的基本權(quán)利。第三，中央和地方的事權(quán)界定長(zhǎng)期以來(lái)存在互相博弈、反復(fù)推諉、頻繁收放的情況，存在嚴(yán)重的事權(quán)不確定性，缺乏必要的法律約束。
（五）產(chǎn)品、要素市場(chǎng)的制度障礙
暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)要求下的統(tǒng)一產(chǎn)品市場(chǎng)，需要形成完善的上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工，建設(shè)高速流轉(zhuǎn)的產(chǎn)品流通渠道和高效統(tǒng)一的銷售平臺(tái)。暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)要求下的統(tǒng)一要素市場(chǎng)同樣離不開資本和技術(shù)人才有效且自由的配置。然而，當(dāng)前仍然存在一些制度性因素使得產(chǎn)業(yè)分工和要素流動(dòng)受到限制，導(dǎo)致地區(qū)間行業(yè)間產(chǎn)品流通效率的提升和要素配置的優(yōu)化都落后于產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)各自成長(zhǎng)的需求。
第一，上下游產(chǎn)業(yè)間分工的制度性約束存在于現(xiàn)行增值稅制度中。根據(jù)增值稅層層抵扣的設(shè)計(jì)思路，上下游交易往來(lái)以及產(chǎn)業(yè)分工合作程度都與增值稅抵扣鏈條的完整性密切相關(guān)，但由于納稅人身份差異、稅務(wù)票據(jù)多樣化、稅率或征收率檔次差異以及稅制設(shè)計(jì)中的一些特殊規(guī)定等原因，當(dāng)前我國(guó)增值稅的抵扣鏈條尚存在斷裂問(wèn)題。第二，產(chǎn)品市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)和銷售渠道的稅制設(shè)計(jì)落后于行業(yè)實(shí)際發(fā)展。就流通環(huán)節(jié)而言，物流業(yè)的企業(yè)增值稅進(jìn)項(xiàng)少而稅負(fù)高，業(yè)務(wù)涉及多行業(yè)導(dǎo)致增值稅稅率核算復(fù)雜；地方保護(hù)主義造成地方選擇性落實(shí)稅收優(yōu)惠政策；人工為主的行業(yè)承擔(dān)了過(guò)高的社保支出。就銷售環(huán)節(jié)而言，電子商務(wù)的多樣性和便捷性同樣帶來(lái)了稅收征管邊界模糊、區(qū)域監(jiān)管各自為戰(zhàn)等潛在問(wèn)題：跨地區(qū)征收增值稅存在稅源背離；稅負(fù)彈性大，貿(mào)然征稅可能會(huì)極大沖擊電商行業(yè)，但如果放棄征管，又會(huì)形成電商和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。第三，資本要素和知識(shí)技術(shù)的流動(dòng)，受到各地稅收“土政策”約束。在稅收屬地化征收機(jī)制影響下，地方政府會(huì)對(duì)資本流出設(shè)置壁壘，區(qū)域性優(yōu)惠的提供（如專屬少數(shù)地區(qū)的或?qū)檎猩桃Y的稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼）雖然短期內(nèi)推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是會(huì)導(dǎo)致一些企業(yè)在稅收優(yōu)惠地注冊(cè)、在其他地方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，擾亂了市場(chǎng)的資源配置秩序，造成了地區(qū)間稅負(fù)不公，對(duì)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)、資本市場(chǎng)統(tǒng)一也非常不利。類似地，地方政府為了爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)稅基和高精尖人才，會(huì)圍繞特殊人才展開“以鄰為壑”的區(qū)域間稅率逐底競(jìng)爭(zhēng)。在宏觀層面上看到的部分高端人才跨區(qū)域流動(dòng)可能是純粹的商業(yè)竊取和跨省溢出效應(yīng)，在全國(guó)層面上沒(méi)有相應(yīng)的創(chuàng)新增長(zhǎng)。近年來(lái)，盡管我國(guó)不斷推進(jìn)針對(duì)企業(yè)和個(gè)人的各類稅收優(yōu)惠政策的清理，但地方政府還是能夠就所得稅的本地分成部分設(shè)置相應(yīng)的稅收返還和獎(jiǎng)勵(lì)政策。


三、促進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的財(cái)稅改革思路
實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是消除政府間地方保護(hù)主義的財(cái)政根源，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力相匹配，克服對(duì)流動(dòng)性稅基的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)共享稅的過(guò)度依賴；繼續(xù)破除地區(qū)間和行業(yè)間行政壁壘；構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)品交流平臺(tái)和要素流動(dòng)平臺(tái)，解開要素流動(dòng)的束縛，包括資本、勞動(dòng)力、知識(shí)、技術(shù)等，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品和要素在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，使得“基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”“形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡”。
具體而言，促進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的政策，需要從提高流動(dòng)性稅基的中央集中度、法制化財(cái)政事權(quán)劃分、上移基層政府的支出責(zé)任，來(lái)重塑政府間縱向財(cái)政關(guān)系；需要通過(guò)構(gòu)建橫向稅收協(xié)調(diào)、健全留抵退稅的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、清理地方稅收“土政策”，來(lái)構(gòu)建政府間橫向財(cái)政關(guān)系；需要打通增值稅抵扣鏈條、建立基于消費(fèi)的地方稅體系來(lái)改革流轉(zhuǎn)稅制度，最終促進(jìn)地區(qū)間的分工協(xié)作和產(chǎn)業(yè)間的互聯(lián)互通。具體政策建議如下。
（一）重塑政府間縱向財(cái)政關(guān)系，改變政府財(cái)政激勵(lì)
1.提高流動(dòng)性稅基的中央集中度，減少稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)。唯有弱化地方政府對(duì)流動(dòng)性稅基的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，才能破除地方保護(hù)主義。一方面，要在稅收分成比例上，不斷提高流動(dòng)性稅基的中央分成比例，即突破現(xiàn)有增值稅的五五分成和企業(yè)所得稅的六四分成，弱化地方政府保護(hù)本地稅基的激勵(lì)。另一方面，要在收入分享上，強(qiáng)化中央轉(zhuǎn)移支付的引導(dǎo)功能。鑒于在稅收屬地化征收體制下一直存在地區(qū)間稅收分配不公，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)付出生產(chǎn)要素成本卻無(wú)法獲取相應(yīng)稅收，有動(dòng)機(jī)加劇市場(chǎng)分割。因此，中央政府在提高中央稅收分成比例后，需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)這些地區(qū)的財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)償，在確保地方積極性的同時(shí)，降低地區(qū)間為爭(zhēng)取流動(dòng)性稅基而進(jìn)行的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。
2.充實(shí)省市財(cái)政事權(quán)，降低基層財(cái)政壓力。解決省以下政府事權(quán)劃分不明確，才能克服相應(yīng)的基層公共服務(wù)缺位問(wèn)題。規(guī)范省以下政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，要適度提高中央、省、市三級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，減少基層政府承擔(dān)的事權(quán)。將部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，在支出端緩解基層政府財(cái)政壓力，降低基層政府實(shí)施本地保護(hù)的激勵(lì)，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的財(cái)政保障體系。值得一提的是，整套體系需要在明確事權(quán)劃分原則的基礎(chǔ)上，加快制定“財(cái)政基本法”，將中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分上升到國(guó)家層面并予以法制化。其他財(cái)政法律和其他部門法律也能間接涉及事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成逐步調(diào)整。此外，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，也要加強(qiáng)省、市兩級(jí)政府在基本建設(shè)和民生支出等領(lǐng)域的財(cái)政統(tǒng)籌能力。尤其是涉及教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等關(guān)系公民基本權(quán)利的中央地方共享事項(xiàng)，極其容易受地方事權(quán)影響，產(chǎn)生不同區(qū)域不同標(biāo)準(zhǔn)的不公平現(xiàn)象。通過(guò)更高層次的統(tǒng)籌，提高財(cái)政資金使用效率，推進(jìn)有助于統(tǒng)一市場(chǎng)形成的重大重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目落地，為推動(dòng)要素流動(dòng)、促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)形成提供良好的支撐。
（二）構(gòu)建政府間橫向財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域合作分工
1.構(gòu)建橫向稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，提升區(qū)域財(cái)力均等化。針對(duì)間接稅生產(chǎn)地征收原則下產(chǎn)生的地區(qū)稅收不平衡問(wèn)題，一方面，可通過(guò)建立地區(qū)間橫向稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，解決稅收利益分配不合理問(wèn)題。對(duì)于總部經(jīng)濟(jì)以及跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)，在完善分支機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅就地分?jǐn)偫U納制度、深化對(duì)小型微型企業(yè)分支機(jī)構(gòu)不就地分?jǐn)偲髽I(yè)所得稅納稅制度改革的同時(shí)，要推進(jìn)形成與地區(qū)生產(chǎn)要素貢獻(xiàn)度相匹配的稅收收益分享機(jī)制。比如借鑒美國(guó)企業(yè)所得稅的州際分配和阿根廷營(yíng)業(yè)稅的省際分配機(jī)制，通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致的分配方案，緩解由于生產(chǎn)地征收原則給欠發(fā)達(dá)地區(qū)造成的稅收損失。另一方面，要在提高共享稅中央分成比例的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)稅源流出地的支持。通過(guò)提高中央對(duì)增值稅、企業(yè)所得稅的分享比例，采取中央轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)生產(chǎn)地征收原則下稅收損失的地區(qū)給以相應(yīng)的補(bǔ)償措施，提升地區(qū)財(cái)力均等化水平。此外，考慮到省以下政府間財(cái)政收入需要依據(jù)該省的地區(qū)間人均財(cái)力差異來(lái)劃分，我們可以對(duì)區(qū)域內(nèi)人均財(cái)力差異大的省份，提高省市級(jí)財(cái)政收入比重，用于縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力下沉，提升基層公共服務(wù)保障能力。鑒于電商行業(yè)可以通過(guò)商家的身份甄別和交易的收貨地址來(lái)確認(rèn)稅收管轄權(quán)和稅收所得的歸屬區(qū)域，電商行業(yè)可以率先由現(xiàn)行生產(chǎn)地征收增值稅轉(zhuǎn)向消費(fèi)地征收，進(jìn)而推動(dòng)各行業(yè)改革。由于短期內(nèi)實(shí)體零售以及其他行業(yè)改革遲滯，電商行業(yè)可以繼續(xù)在生產(chǎn)地征稅，但按照調(diào)整后的“消費(fèi)地原則”公式（引入包含電商消費(fèi)的社會(huì)消費(fèi)指標(biāo)）來(lái)分配地方增值稅（劉怡 等，2019）。
2.健全退稅責(zé)任的地區(qū)間分擔(dān)機(jī)制。就增值稅留抵退稅制度而言，由于存在交易地和征稅地偏差帶來(lái)的稅負(fù)失衡，稅收受損的區(qū)域更傾向于開展相關(guān)產(chǎn)品的市場(chǎng)分割行為。應(yīng)當(dāng)在15%由企業(yè)所在地分擔(dān)、35%由各地按上一年增值稅分享額占地方分享總額比重通過(guò)調(diào)庫(kù)均衡分擔(dān)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮不同地區(qū)退稅負(fù)擔(dān)差異，借鑒出口退稅分擔(dān)機(jī)制改革，盡可能降低進(jìn)項(xiàng)稅抵扣過(guò)多的地區(qū)在留抵稅退稅上的退稅負(fù)擔(dān)，推進(jìn)財(cái)力相對(duì)匱乏地區(qū)落實(shí)留抵退稅。
3.清理地方稅收“土政策”，構(gòu)建公平的稅收環(huán)境。要打破資本要素或技術(shù)人才長(zhǎng)期面臨的跨區(qū)域制度壁壘，就必須加大對(duì)各地自主設(shè)置的稅收優(yōu)惠“土政策”的清理力度。在摸清各地優(yōu)惠政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將稅收優(yōu)惠政策的設(shè)置以及資質(zhì)評(píng)審的權(quán)力上收到省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)；強(qiáng)化對(duì)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施效果的及時(shí)評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整。具體就資本要素而言，需要推動(dòng)稅收優(yōu)惠向普惠性減稅減負(fù)轉(zhuǎn)變，在地方財(cái)力可承受的范圍內(nèi)，將稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)變?yōu)橛兄谕苿?dòng)企業(yè)發(fā)展的普惠性減稅減負(fù)措施，注重對(duì)企業(yè)發(fā)展環(huán)境的建設(shè)（曹春方 等，2015）。唯有從制度上改變地方將本地企業(yè)視為“自留地”的看法，才能保證企業(yè)根據(jù)自身戰(zhàn)略發(fā)展需要對(duì)外投資，加大地區(qū)間資本協(xié)作和企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)。具體就技術(shù)人才而言，需要在全國(guó)層面統(tǒng)籌技術(shù)人才的稅收優(yōu)惠和福利補(bǔ)貼政策，適用全國(guó)統(tǒng)一的稅率優(yōu)惠，由國(guó)內(nèi)市場(chǎng)自發(fā)配置高端人才，不對(duì)人才流動(dòng)過(guò)度施加行政干預(yù)，避免地區(qū)間稅率逐底競(jìng)爭(zhēng)。
（三）改革流轉(zhuǎn)稅制度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間的互聯(lián)互通
1.打通增值稅抵扣鏈條，促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)的分工互聯(lián)。差異化稅率造成的增值稅抵扣鏈條斷裂，往往會(huì)減少上下游企業(yè)的交易往來(lái)，制約地區(qū)間分工合作、上下游產(chǎn)業(yè)分工互聯(lián)。破除這種稅制障礙，需要基于以下兩點(diǎn)加快打通增值稅的抵扣鏈條。
首先，現(xiàn)行的增值稅政策范圍內(nèi)，存在諸多導(dǎo)致抵扣鏈條斷裂的規(guī)定。這些政策規(guī)定需要集中梳理并逐步退出，以打通全流程的增值稅抵扣鏈條。例如，在金融業(yè)營(yíng)改增后，特別規(guī)定金融業(yè)下游企業(yè)不允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，也就是說(shuō)其他企業(yè)從金融業(yè)獲得的融資成本支出，是無(wú)法在企業(yè)的進(jìn)項(xiàng)稅中進(jìn)行抵扣的，這一方面提高了企業(yè)的外部融資成本，另一方面也導(dǎo)致整個(gè)抵扣鏈條在金融業(yè)完全斷裂，造成了增值稅的重復(fù)征收。
其次，不同類型的企業(yè)存在增值稅稅率差異，尤其是增值稅對(duì)小規(guī)模納稅人的設(shè)定直接導(dǎo)致抵扣鏈條的斷裂，使得一般納稅人減少與上游行業(yè)中小規(guī)模納稅人的業(yè)務(wù)往來(lái)。根據(jù)行業(yè)性質(zhì)劃分和調(diào)整納稅人類型，完善一般納稅人與小規(guī)模納稅人的抵扣銜接。對(duì)于小規(guī)模納稅人的劃分，應(yīng)該充分考慮其所屬行業(yè)屬性，對(duì)工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)批發(fā)以及為生產(chǎn)服務(wù)的企業(yè)，盡可能認(rèn)定為一般納稅人，從嚴(yán)掌握小規(guī)模納稅人的界定；對(duì)商業(yè)、零售和為生活服務(wù)的企業(yè)，在小規(guī)模納稅人認(rèn)定上可以較為靈活，也就是，小規(guī)模納稅人應(yīng)局限在商品零售領(lǐng)域，當(dāng)前一些服務(wù)于生產(chǎn)制造業(yè)的小工廠和批發(fā)企業(yè)則盡量并入一般納稅人，減少其與一般納稅人之間的稅率差異。
2.建立基于消費(fèi)的地方稅體系，擴(kuò)充地方稅主體稅種。要破除地方保護(hù)主義的財(cái)稅激勵(lì)，就需要從根本上減少地方政府對(duì)共享稅的依賴性，以及爭(zhēng)奪流動(dòng)性稅基的必要性。這個(gè)地方稅體系應(yīng)該擴(kuò)充主體稅種，包括資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、財(cái)產(chǎn)稅等。尤其是將原本在生產(chǎn)環(huán)節(jié)部分征收的消費(fèi)稅現(xiàn)行品目，逐步后移到批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征收，并且下放到地方，能夠有效匹配稅收貢獻(xiàn)地和消費(fèi)發(fā)生地，改善消費(fèi)環(huán)境，充裕欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力。將地方主體稅收與居民消費(fèi)行為掛鉤，不僅會(huì)對(duì)地方財(cái)政穩(wěn)定性產(chǎn)生好處，也極大弱化了地方政府為保護(hù)本地市場(chǎng)限制外地商品流入的動(dòng)機(jī)。除此之外，還有助于不斷提高直接稅比重，促進(jìn)我國(guó)稅制由生產(chǎn)端向消費(fèi)端征稅的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)型。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第2期。）

END
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