整體政府視角下稅收治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

張學(xué)誕 趙妤婕

中國財(cái)政科學(xué)研究院

如何科學(xué)界定政府職能，達(dá)到不同部門間“激勵(lì)相容”，是政府在不同時(shí)代背景下面臨的永恒議題。整體政府為我們提供了一種政府改革的新視角，它所倡導(dǎo)的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)變革以及帶來的資源共享、協(xié)同整合等理念變化，使政府信息不再各自為政，公共數(shù)據(jù)不再“束之高閣”，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通有利于稅務(wù)部門運(yùn)用大數(shù)據(jù)不斷提升稅收治理水平。疫情當(dāng)前，英國整體政府施政理念下的稅收治理先進(jìn)模式尤其值得我們借鑒。

一、整體政府的相關(guān)介紹
（一）背景涵義
二十世紀(jì)九十年代中后期，針對中央政府“空心化”和部門“碎片化”問題，英國首相布萊爾提出了整體政府理念，認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制集權(quán)模式和保守黨的市場化分權(quán)模式都有局限性，應(yīng)該整合公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，走“第三條道路”，以應(yīng)對公共服務(wù)分裂化、政府機(jī)構(gòu)人員膨脹、經(jīng)濟(jì)低迷、信息技術(shù)發(fā)展等多重挑戰(zhàn)。
整體政府是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式。它強(qiáng)調(diào)合作的“跨界性”，主張?jiān)诓幌M織邊界的條件下，采用交互協(xié)作和一體化的管理方式與技術(shù)，促使不同層級和不同部門的政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、私人部門進(jìn)行協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)功能整合和公共利益最大化。緊隨英國，澳大利亞、新西蘭等國家先后進(jìn)行了整體政府改革實(shí)踐，加拿大、美國等國家的地方政府也進(jìn)行了類似的實(shí)踐探索。目前，整體政府已成為當(dāng)代西方政府改革的新趨向。
（二）改革目標(biāo)
1999年，英國發(fā)布的《現(xiàn)代化政府白皮書》指出，建設(shè)整體政府的目標(biāo)是打造一個(gè)更加側(cè)重公民導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、合作與有效的信息時(shí)代政府。
整體政府的具體目標(biāo)體現(xiàn)在四個(gè)“打破”：打破不同部門之間的掣肘，加強(qiáng)合作；打破不同政策之間的矛盾，提高政策效能；打破不同項(xiàng)目之間的沖突，充分利用資源；打破不同服務(wù)之間的重疊，提供無縫隙的公共服務(wù)。這些目標(biāo)共同表達(dá)了整體政府的基本邏輯，即整體政府既不能依托相互割裂的部門結(jié)構(gòu)，也不能寄希望于設(shè)立新的“超級部門”，可行的方法是在現(xiàn)有的組織框架內(nèi)，圍繞統(tǒng)一的目標(biāo)達(dá)成伙伴關(guān)系以破除壁壘，整合公共管理流程，提供更加有效的公共服務(wù)。
（三）治理模式
整體政府的治理模式涵蓋三個(gè)“整合”：一是治理主體整合，各種公共管理主體包括政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和私人部門聯(lián)合開展工作；二是治理功能整合，既有機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同功能的優(yōu)勢互補(bǔ)，也有不同機(jī)構(gòu)不同功能的各自補(bǔ)位；三是治理層級整合，包括樹立全球治理觀的共商共建共享，中央地方政府之間的“激勵(lì)相容”，以及部門間大局意識下的合縱連橫。
如果說以往官僚制的功能結(jié)構(gòu)和競爭制的績效導(dǎo)向更加注重“工具理性”的話，那么整體政府治理模式則更傾向于“價(jià)值理性”，它以解決民眾訴求為政府運(yùn)作的核心，將不同的文化動(dòng)機(jī)、管理制度與目標(biāo)相結(jié)合，由政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、私人部門組成工作聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，聯(lián)合完成工作任務(wù)。

二、英國整體政府理念下稅收治理的改革實(shí)踐
（一）頂層設(shè)計(jì)：政府主導(dǎo)，決策開放
英國的整體政府改革作為跨部門協(xié)作的典型案例，改革脈絡(luò)清晰，成效頗為顯著。為推動(dòng)整體政府改革，重新定位政府職能，實(shí)現(xiàn)跨部門合作，英國發(fā)布了《現(xiàn)代化政府白皮書》，從頂層設(shè)計(jì)上為建設(shè)現(xiàn)代化政府制定了戰(zhàn)略框架，并將公共決策的統(tǒng)一作為整體政府改革的首要目標(biāo)。一方面，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用。英國運(yùn)用了很多制度化的方法來強(qiáng)化首相權(quán)威與核心部門職能，比如成立跨領(lǐng)域戰(zhàn)略研究小組、外聘政策建議者組成特別小組，以加強(qiáng)中央?yún)f(xié)調(diào)各部門的能力。另一方面，建立了開放的決策體系。英國的協(xié)同理念顯現(xiàn)出開放、包容、多元的特點(diǎn)，通過重構(gòu)政府組織，加強(qiáng)與私人部門的合作，提高公眾參與度，不斷增強(qiáng)地區(qū)間、組織間、部門間的相互依賴。
在整體政府頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，英國于2012年開始推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化行動(dòng)，把三百多個(gè)政府網(wǎng)站整合到英國政府網(wǎng)（www.gov.uk）上，并對政府各部門落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查。由于稅務(wù)部門與其他政府部門之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，整體政府的推進(jìn)為英國皇家稅務(wù)海關(guān)總署（Her Majesty’s Revenue and Customs，HMRC）的稅收信息上下內(nèi)外打通奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，稅收數(shù)字化是政府計(jì)劃的一個(gè)關(guān)鍵部分，可以使稅收征管變得更高效，納稅人更容易獲得稅收權(quán)利，如減少錯(cuò)誤、提高效率和更好的財(cái)務(wù)規(guī)劃等。
（二）制度安排：縱橫聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)合作
在橫向上，英國整體政府改革一方面通過加強(qiáng)部門間合作，設(shè)定統(tǒng)一目標(biāo)共享預(yù)算，成立突破部門框架的任務(wù)型組織，從全局出發(fā)對問題進(jìn)行“制定、執(zhí)行、評估”的全過程管控，整合各部門的優(yōu)勢資源，取長補(bǔ)短地實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。另一方面，通過簽訂公共服務(wù)協(xié)議設(shè)立績效目標(biāo)體系。英國財(cái)政部在1998年公布的《全面開支評議》中規(guī)定了部門內(nèi)部以及跨部門的資金分配規(guī)則，從預(yù)算整合的角度確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，做到事權(quán)和支出責(zé)任相匹配?？v向上，通過建立承上啟下的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)地方政府的自主性來謀求協(xié)作。區(qū)域?qū)蛹墮C(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)圈打造、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面優(yōu)勢明顯，有利于防止地方政府治理的短視化和碎片化。而地方政府在提供轄區(qū)公共服務(wù)方面更接地氣，也更有效率，其更了解地方民眾的利益訴求，便于與公眾溝通協(xié)商，隨時(shí)調(diào)整工作安排。
英國稅收治理的制度安排主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是整合信息系統(tǒng)。HMRC在政府部門網(wǎng)頁的整合中起到了“領(lǐng)頭羊”作用，實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)服務(wù)網(wǎng)站、政府“一站式”服務(wù)網(wǎng)站的整合鏈接，為納稅人提供了高質(zhì)量的涉稅信息。在企業(yè)信息共享方面，HMRC在國際貿(mào)易之窗網(wǎng)頁上與貿(mào)易、環(huán)境、食品、農(nóng)業(yè)等部門進(jìn)行信息交換，從事國際貿(mào)易的企業(yè)只需提交一次信息即可被有關(guān)部門共享并實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口稅收的電子申報(bào)，免除了納稅人在多個(gè)政府部門重復(fù)提交信息的煩惱。在個(gè)人信息共享方面，HMRC與勞資、戶籍相關(guān)部門合作開發(fā)納稅人身份信息管理系統(tǒng)，并與12個(gè)郡的地方政府合作共享納稅人的身份信息。
二是健全的信用體系。HMRC信息來源廣泛，包括銀行支付系統(tǒng)、公司登記網(wǎng)站、雇主對雇員工資的申報(bào)、會(huì)計(jì)師在報(bào)告中對納稅人信息的披露等。英國的支付業(yè)務(wù)主要依賴信用卡，因此銀行掌握了大量的交易信息和賬目流水，為稅收征管提供了數(shù)據(jù)保障。英國法律規(guī)定銀行、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等部門有義務(wù)向稅務(wù)部門提供信息，稅務(wù)管理人員可以向銀行發(fā)出通知，銀行要在規(guī)定期限內(nèi)提交尚未扣繳所得稅的存款利息表，提供收款人的姓名和住址，注明利息的數(shù)額，提供從英國證券獲得收益的資料。英國納稅人的稅號與工商登記、銀行信用、社保繳納等信息緊密連接，便于HMRC收集和獲取豐富的信息源數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)潛在的涉稅風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
三是比對境內(nèi)外數(shù)據(jù)。Connect是HMRC在2010年開發(fā)的數(shù)據(jù)分析挖掘系統(tǒng)，它將土地登記處、福利局、境內(nèi)和離岸銀行等30個(gè)數(shù)據(jù)源的10億多條信息進(jìn)行整合，為稅務(wù)征收和調(diào)查提供了超過80%的原始數(shù)據(jù)，增加了超過30億英鎊的稅收收入。為了打破國家間的壁壘，自2017年起，Connect與多個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國的信息平臺實(shí)現(xiàn)信息交互，對來自海外的英國納稅人財(cái)務(wù)信息進(jìn)行比對，提高數(shù)據(jù)庫信息質(zhì)量。此外，OECD成員國重視信息耦合，通過建立信息共享平臺，由計(jì)算機(jī)推送確認(rèn)并自動(dòng)扣稅，為稅收征管提供技術(shù)支持。當(dāng)前，許多OECD成員國都采用預(yù)填單制度，北歐甚至實(shí)現(xiàn)了個(gè)人所得稅預(yù)先填報(bào)100%全覆蓋。
（三）執(zhí)行進(jìn)程：把握細(xì)節(jié)，穩(wěn)步推進(jìn)
英國在整體政府改革及稅收治理的過程中非常注重細(xì)節(jié)的把握，在不斷收集公眾反饋意見的過程中穩(wěn)步推進(jìn)，并建立了開放的協(xié)作機(jī)制來提高公共決策的質(zhì)量。一是注重與私企、智庫的合作。英國政府在綜合性機(jī)構(gòu)外還設(shè)立了一些解決特殊問題的特別委員會(huì)，綜合各方意見進(jìn)行政策制定，其成員來自公共部門、私人部門、社會(huì)組織和研究團(tuán)體等。二是開展公眾咨詢。英國成立了數(shù)量眾多的“公民咨詢團(tuán)體”，為公眾提供參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)，特別在地方政府層面，大量咨詢團(tuán)體的建立可以更好地利用當(dāng)?shù)氐闹橇Y源來提高政策質(zhì)量。
2015年12月，HMRC公布了稅收數(shù)字化（Making Tax Digital，MTD）路線圖，2018年4月實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅數(shù)字化，2019年4月實(shí)現(xiàn)增值稅數(shù)字化，2020年4月實(shí)現(xiàn)公司所得稅數(shù)字化。英國稅收數(shù)字化的目標(biāo)是到2020年年底將稅收系統(tǒng)完全數(shù)字化，以大幅提高稅收管理的質(zhì)量和效率，更有利于納稅人獲得稅收權(quán)利。為了最大限度地提高迅速解決問題的能力，HMRC專門成立了中央層面的大數(shù)據(jù)分析中心，形成由數(shù)字化專家、征管專家，稅收核算、分析稽查以及其他領(lǐng)域?qū)＜医M成的多職能數(shù)字化服務(wù)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，為更有效地利用第三方信息，HMRC還積極擴(kuò)大第三方信息提供者的范圍，包括雇主、銀行、建筑協(xié)會(huì)、養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)和其他政府部門，并支持第三方信息提供者在提交信息時(shí)及時(shí)通知客戶，確保第三方信息真實(shí)完整且以商定的標(biāo)準(zhǔn)和格式提交。除了與行業(yè)專家、信息提供者共同制定利益相關(guān)方的參與方案，盡量減少報(bào)告負(fù)擔(dān)外，HMRC還嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定，確保納稅人信息安全，防范數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)。
最新公布的稅收數(shù)據(jù)表明，納稅人犯下的可避免的錯(cuò)誤使2017～2018年英國財(cái)政收入損失了99 億英鎊。MTD旨在防止這些錯(cuò)誤，縮小稅收收入差距，支持公共服務(wù)，并為納稅人提供公平的競爭環(huán)境。英國企業(yè)研究中心發(fā)現(xiàn)，MTD會(huì)計(jì)軟件使小微企業(yè)申報(bào)率提高了11.8%，并使稅務(wù)代理人從糾正計(jì)算錯(cuò)誤轉(zhuǎn)向更重要的咨詢服務(wù)。截至2020年3月9日，已有140多萬家企業(yè)注冊了MTD，并成功提交了400多萬份增值稅申報(bào)表，許多企業(yè)反映將日常納稅情況及時(shí)上傳會(huì)從總體上節(jié)省處理稅收事務(wù)花費(fèi)的時(shí)間。如果稅務(wù)信息賬戶顯示納稅人沒有得到足夠的稅收補(bǔ)貼和救濟(jì)，HMRC將主動(dòng)提示他們的雇主。這對于有季節(jié)性收入或有多種收入來源的納稅人而言更加便利，估計(jì)超過600萬納稅人將受益于此。
英國稅收數(shù)字化的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在：納稅人可以實(shí)時(shí)了解涉稅情況并及時(shí)糾正納稅申報(bào)中的錯(cuò)誤，將更多精力專注于創(chuàng)新發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；使HMRC有更多的時(shí)間用于改進(jìn)服務(wù)，發(fā)現(xiàn)漏征稅款和有價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；有助于會(huì)計(jì)師收集更多的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為企業(yè)作出決策參考；加強(qiáng)HMRC與納稅人的互動(dòng)，便于納稅人獲取最新政策規(guī)定并及時(shí)作出反饋。當(dāng)然，MTD也可能會(huì)引發(fā)諸如網(wǎng)絡(luò)詐騙、納稅人隱私和公司財(cái)務(wù)信息泄露，納稅人因?yàn)椴皇煜ぜ{稅申報(bào)系統(tǒng)導(dǎo)致多付稅款，增加納稅人的過渡費(fèi)用和額外報(bào)告成本的問題。盡管英國金融穩(wěn)定委員會(huì)和其他小企業(yè)協(xié)會(huì)提出了各種擔(dān)憂，但從流動(dòng)性、快速獲取信息、增加溝通互動(dòng)來看，稅收數(shù)字化仍然是一個(gè)值得實(shí)施的項(xiàng)目。

三、整體政府對我國稅收治理的啟示
（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，避免合成謬誤
合成謬誤是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森提出來的，指的是微觀上對的東西，在宏觀上并不一定是對的；反之，在宏觀上是對的東西，在微觀上可能是錯(cuò)誤的。合成謬誤在政府治理中體現(xiàn)在碎片化困境上，即：部門之間缺乏溝通，各自為政；公共服務(wù)項(xiàng)目之間存在沖突，不同部門的政策目標(biāo)不相統(tǒng)一或者是盡管政策目標(biāo)一致，但是政策執(zhí)行中卻相互拆臺，執(zhí)行中更多考慮的是部門利益而非政府的整體利益；公共服務(wù)項(xiàng)目之間存在重復(fù)，不同部門提供了相似的公共產(chǎn)品致使行政成本上升。
治理是政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、私人部門等公共管理主體的“大合唱”，政府職能的轉(zhuǎn)變不是自己的“獨(dú)角戲”，它需要政府部門間的協(xié)調(diào)、中央地方政府之間的配合，還需要市場主體和社會(huì)組織的協(xié)助。只有把政府放到“朋友圈”中，政府職能的轉(zhuǎn)變才會(huì)有更大的施展空間，為公眾奏出更多和諧華美的“樂章”。在稅收治理現(xiàn)代化中，一是要積極尋求中央和各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)支持，推動(dòng)部門間數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通、充分共享，從頂層設(shè)計(jì)上構(gòu)建稅務(wù)部門運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)采集第三方涉稅信息的法律基礎(chǔ)，比如依法明確涉稅信息交換中的職責(zé)內(nèi)容、程序方式、標(biāo)準(zhǔn)和期限，確立通信運(yùn)營商、電商交易平臺具體的協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)等。二是要搭建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、穩(wěn)定可靠的基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)，加快稅務(wù)信息化建設(shè)步伐，為推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與稅收工作深度融合提供支撐和保障。三是要完善網(wǎng)上辦稅防護(hù)體系，不斷加強(qiáng)信息共享的業(yè)務(wù)流程再造和優(yōu)化，提升信息安全水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，明確信息使用和保護(hù)的邊界，處理好信息獲取與隱私保護(hù)的關(guān)系。四是要拓展第三方涉稅信息獲取手段和搜集渠道，充分利用系統(tǒng)內(nèi)外的信息資源，提高稅收風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控識別水平，以穩(wěn)定持續(xù)、真實(shí)可靠的信息數(shù)據(jù)支撐稅務(wù)工作。比如新修訂的《個(gè)人所得稅法》規(guī)定了公安、央行、教育、衛(wèi)生等部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助提供納稅人信息，但在具體協(xié)調(diào)配合以及第三方涉稅信息采集應(yīng)用領(lǐng)域仍需深度整合拓展。
英國稅務(wù)部門獲取信息渠道廣泛，對內(nèi)有政府部門、銀行、公司網(wǎng)站、工資申報(bào)和會(huì)計(jì)師信息披露，對外有Connect與OECD成員國之間的信息交換。與之相比，我國在獲取第三方信息方面還有很長的路要走。目前，對于政府的內(nèi)部信息，稅務(wù)部門無權(quán)和其他政府部門進(jìn)行有效的信息交換，對于互聯(lián)網(wǎng)、電商交易平臺及社會(huì)媒體的公開信息，稅務(wù)部門難以深入分析運(yùn)用，由此限制了稅收征管水平。比如，雖然企業(yè)在登記時(shí)實(shí)現(xiàn)了“五證合一”，但是企業(yè)在后續(xù)經(jīng)營過程中的信息變化稅務(wù)部門無法及時(shí)獲取，增加了征管的難度和成本，稅務(wù)部門在與統(tǒng)計(jì)、銀行、市場監(jiān)管等部門接口的實(shí)時(shí)信息交換和數(shù)據(jù)共享還需要多下功夫。
數(shù)據(jù)只有在流通和共享的過程中，才能創(chuàng)造出真正的價(jià)值。在打通數(shù)據(jù)壁壘的具體操作中，關(guān)鍵在于解決數(shù)據(jù)資源“如何共享”的問題。自下而上看，打破“信息孤島”，跨越數(shù)據(jù)壁壘需要培育數(shù)據(jù)要素市場，賦予并清晰界定數(shù)據(jù)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)及市場數(shù)據(jù)的資源整合和挖掘提煉，搭建由央行征信中心、政府部門公共數(shù)據(jù)、金融機(jī)構(gòu)借貸數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)巨頭用戶數(shù)據(jù)、通信運(yùn)營商通訊數(shù)據(jù)等共同組成的信息服務(wù)平臺，為金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其是服務(wù)民營和小微企業(yè)提供信息支撐，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域效率提升和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。自上而下看，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，“顯政”要求公眾知道政府在干什么，以便更好地支持政府的施政主張，合力實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。稅收治理的信息化為政府和公眾搭建了一個(gè)信息溝通的橋梁，市場數(shù)據(jù)可以充實(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)整合后可以反哺市場數(shù)據(jù)，稅務(wù)部門可以憑借強(qiáng)大的數(shù)據(jù)積累和技術(shù)軟實(shí)力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)更多的“數(shù)據(jù)能源”。
（二）稅改引領(lǐng)，發(fā)揮鯰魚效應(yīng)
“國家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅”，稅收之于國家，猶如血液之于人體。稅務(wù)系統(tǒng)掌握著宏觀經(jīng)濟(jì)、中觀行業(yè)和微觀企業(yè)的全生命周期信息，富有數(shù)據(jù)寶藏，深度挖掘利用可以為國家建設(shè)精準(zhǔn)把脈，在“望聞問切”中開出救國濟(jì)民的“良方”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨疫情沖擊的大環(huán)境下，財(cái)政收入放緩，財(cái)政支出卻在增加，地方事權(quán)與支出責(zé)任不匹配矛盾加劇，稅務(wù)系統(tǒng)要積極引領(lǐng)稅改進(jìn)程，為國家決策提供參考，發(fā)揮稅收在服務(wù)國家治理中的“鯰魚效應(yīng)”。
疫情讓我國社會(huì)治理思路發(fā)生了兩個(gè)根本性的改變：一個(gè)變化是政府部門從現(xiàn)場辦公變成了遠(yuǎn)程辦公，信息傳遞更加垂直扁平，數(shù)據(jù)共享加強(qiáng)，大幅降低了溝通成本，實(shí)現(xiàn)了前所未有的跨部門協(xié)作；另一個(gè)變化是精細(xì)化的社會(huì)治理。面對疫情，社會(huì)治理主要通過兩種模式實(shí)現(xiàn)：一種是依靠強(qiáng)大組織能力的傳統(tǒng)“包產(chǎn)到戶”模式，成立工作小組，逐戶走訪，挨個(gè)調(diào)查。這種模式因?yàn)楣ぷ髫?fù)擔(dān)重難以持續(xù)。另一種方式是借助現(xiàn)代化的技術(shù)手段進(jìn)行治理。比如，物業(yè)監(jiān)控可以清楚地追蹤到小區(qū)人員進(jìn)出情況，通過數(shù)字化手段，社區(qū)管理者可以了解到每家每戶的民生情況，有針對性地提供幫助。這種數(shù)字化的精細(xì)治理模式可以做到對大部分人的零干擾，降低無差別覆蓋帶來的巨大社會(huì)成本消耗，在成本、效率和隱私之間找到平衡。
疫情期間的跨部門協(xié)作和精細(xì)化治理對稅收治理現(xiàn)代化有很大的借鑒意義。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，稅務(wù)管理人員需要處理海量的信息，但目前涉稅信息采集的廣度、深度和精度仍有差距，信息不對稱及整合問題突出。比如，在納稅申報(bào)環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)的采集主要依靠納稅人的主動(dòng)報(bào)送，而一些納稅人為了少繳稅款往往在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中“摻假”，給后續(xù)的稅收征管帶來了極大的不便。此外，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，稅收分析的數(shù)據(jù)來源涉及社會(huì)方方面面，需要跨行業(yè)的分析比對才能撥開重重迷霧找到“事實(shí)真相”。針對現(xiàn)實(shí)中的問題，我國的稅收治理要走一條具有中國特色的“稅收數(shù)字化”之路。
首先，增強(qiáng)稅收的協(xié)同治理。一是要建設(shè)協(xié)同共治體系，建立互聯(lián)網(wǎng)信息共享智慧平臺，加強(qiáng)與銀行、公安、國土、住建、民政、市場監(jiān)管及社會(huì)保障等部門的信息協(xié)作和系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)與社會(huì)組織、國際組織的合作，擴(kuò)大可共享數(shù)據(jù)范圍和內(nèi)容，促進(jìn)政府部門宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)信用、稅源管理等涉稅信息共享。二是要在互聯(lián)網(wǎng)上收集篩選捕捉涉稅數(shù)據(jù)和公開信息，通過分析挖掘?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的深度增值應(yīng)用，提高稅收治理能力。三是要適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，加強(qiáng)與電商平臺、互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)對接，及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉稅風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
其次，提升大數(shù)據(jù)征管質(zhì)效。一是在選案環(huán)節(jié)，要提高稅務(wù)征管軟件與會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)信息的兼容共享程度，將供應(yīng)鏈上下游的數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行對接，選定風(fēng)險(xiǎn)對象；二是在檢查環(huán)節(jié)，要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析案源的數(shù)據(jù)信息，高效核查交叉持股、關(guān)聯(lián)交易、轉(zhuǎn)讓定價(jià)及境外業(yè)務(wù)的隱藏利潤，通過共同申報(bào)準(zhǔn)則（CRS）、稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）行動(dòng)計(jì)劃等進(jìn)行國際稅收情報(bào)交換，快速發(fā)現(xiàn)突破口，防止稅源流失；三是在審理環(huán)節(jié)，要從大數(shù)據(jù)平臺搜索以往類似案例，在參考舊案例的基礎(chǔ)上不斷更新案例庫，為后續(xù)征管提供決策參考。
最后，提高納稅服務(wù)水平。一是要將納稅人納稅信用等級作為金融信貸的重要參考，為納稅人特別是小微企業(yè)融資提供信用支持，著力解決融資難和融資貴問題。二是要推進(jìn)數(shù)據(jù)開放，通過互聯(lián)網(wǎng)渠道逐步向社會(huì)開放稅務(wù)部門非涉密脫敏數(shù)據(jù)信息和部分業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)查詢接口，分享稅收大數(shù)據(jù)資源。三是要借助大數(shù)據(jù)工具多維度分析納稅人的經(jīng)營模式、投資偏好及納稅行為，透視數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性和規(guī)律特征，展示每一戶納稅人的真實(shí)“畫像”，為納稅人提供更加個(gè)性化、專業(yè)化的服務(wù)。四是要基于稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，根據(jù)不同行業(yè)和經(jīng)營類型向納稅人推送差異化的政策法規(guī)、辦稅指南、涉稅提醒等信息，向特定納稅人推送預(yù)警提示，引導(dǎo)自查自糾。五是要開發(fā)智能咨詢系統(tǒng)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，自動(dòng)回復(fù)納稅人的涉稅咨詢，通過輿情監(jiān)控，及時(shí)回應(yīng)納稅人需求和社會(huì)關(guān)切，不斷提升納稅服務(wù)水平。
（三）以民為本，跨越塔西佗陷阱
塔西佗陷阱是指當(dāng)政府部門失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事。對政府而言，塔西佗陷阱是很嚴(yán)重的政治困局，不僅意味著政府喪失了對公眾的影響力，而且會(huì)導(dǎo)致“妖言惑眾”甚至造成難以逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)甚至災(zāi)難。人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)，而“九龍治水，群龍無首”的政出多門問題正是民生之困。這需要運(yùn)用集合預(yù)算、績效預(yù)算、整體預(yù)算等先進(jìn)的財(cái)政工具，設(shè)立更多的跨部門協(xié)同預(yù)算；借助政府間協(xié)議、行政命令等方式，為跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行提供運(yùn)力保證；建立共享責(zé)任機(jī)制，重視審計(jì)和外部監(jiān)督，審查評估監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，增加跨部門協(xié)同的效能。
稅收要兼顧效率和公平，促進(jìn)社會(huì)公平正義，增進(jìn)人民福祉。貧富差距過大和收入分配不公急需發(fā)揮稅收的調(diào)整作用，但我國目前稅制結(jié)構(gòu)不夠合理，如直接稅比重低，調(diào)節(jié)收入分配功能薄弱，尚未形成完善的財(cái)產(chǎn)稅體系，缺乏如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等調(diào)節(jié)力度大的成熟稅種等。因此，建議進(jìn)行稅制的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，對個(gè)人納稅人借鑒美國“棄籍稅”經(jīng)驗(yàn)，征收中國“棄籍稅”，堵塞稅源漏洞。我國目前對個(gè)人放棄國籍的稅收規(guī)定，僅限于“應(yīng)當(dāng)在注銷中國戶籍前辦理稅款清算”，也就是棄籍清稅或離境清稅，與美國“棄籍稅”含義相距甚遠(yuǎn)。美國棄籍稅規(guī)定，對于放棄美國公民和美國綠卡的“適用棄籍者”，將其全球財(cái)產(chǎn)視為在棄籍前一天按當(dāng)天市價(jià)（FMV）出售，并就其所得向美國政府一次性報(bào)稅，長期資本利得的適用稅率是23.8%。而且，美國公民若以后收到“適用棄籍者”的贈(zèng)予或遺贈(zèng)，還需繳納40%贈(zèng)予稅或遺產(chǎn)稅。由此，未來我國棄籍稅的制定不僅需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，更需要公安、外管局、金融機(jī)構(gòu)和國際稅務(wù)信息的實(shí)時(shí)更新和共享，合力協(xié)作才能有效避免稅源的漏征漏管。
在我國稅改的具體推進(jìn)中，要秉承“以人民為中心”的執(zhí)政理念，借鑒英國稅收數(shù)字化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，廣泛征求納稅人和第三方的意見建議，并根據(jù)反饋意見對改革進(jìn)程和內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和完善。同時(shí)，要積極借助社會(huì)力量、高科技企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)平臺，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾和納稅人參與“互聯(lián)網(wǎng)+ 稅務(wù)”行動(dòng)的積極性，在系統(tǒng)開發(fā)測試、涉稅事宜互助、監(jiān)督評價(jià)等方面積極聽取多方意見，合力構(gòu)建“政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、部門合作、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的稅收共治格局，不斷提升納稅人遵從度和公眾滿意度。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第12期。）

END


“數(shù)字經(jīng)濟(jì)與稅收治理”征文啟事

“國家治理與稅收征管法修訂”征文啟事

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